人大監督檢察機關的路徑

□金石 張源

根據憲法和《人民檢察院組織法》的規定，人大及其常委會與人民檢察院之間的關系，我們可以簡單概括為：檢察機關由人大產生，對人大負責，由人大監督。由于我國檢察機關實行雙重從屬制，其既要對上級檢察機關負責，亦要對同級人大負責。因此，強化人大對檢察機關的監督，對于提升檢察工作質效，規范檢察權運行，加強社會主義民主法治建設具有重要意義。

一、人大監督檢察機關的實踐探索

（一）對專項活動的監督

通常來看，人大及其常委會對檢察機關業務工作開展情況的監督主要是通過聽取及審議專題報告的方式進行。譬如，近年來，部分檢察機關探索向同級人大及其常委會專題報告公益訴訟工作。一是通過專項評議及滿意度測評進行監督。雖然監督法并沒有對評議及滿意度測評作出明確規定，但一些地方性法規進行了探索。譬如《河北省人民代表大會常務委員會關于司法監督機關工作的規定》就作出了規定。實踐中，各地人大在聽取人民檢察院的專項工作報告時，會對落實人大常委會意見情況進行滿意度測評。二是通過聯動監督或綜合監督的方式對專項工作予以監督。聯動監督，是指上下級人大及其常委會聯合對某項工作開展監督。綜合監督則是對某項工作采取多種監督方式，其主體具有唯一性。實踐中，聯動監督與綜合監督往往相伴而行，在聯動監督的過程中為了增強監督的剛性，亦會采取多種監督方式。三是通過暗訪等方式探索對專項工作的監督。實踐中，部分地區在對專項工作進行調研、檢查的過程中，會邀請記者參與，通過暗查暗訪、現場錄制等發現存在的問題。對群眾關注度高、社會影響大的事項，會通過問卷調查的方式以提高監督的精準性。對于涉及專業性問題的，會邀請相關領域專家參加。

（二）對檢察類案的監督

對檢察機關辦理的某一類案件進行監督，往往是通過聽取審議檢察機關某項工作的同時，附帶對該工作涉及的類案進行監督的方式。譬如在對人民檢察院案件質量評查工作報告審議的過程中，對行政非訴執行案件的監督進行專題審議。首先，科學確定案件范圍。按照時間先后順序，在特定時期多發、高發案件中進行選擇，確保評查范圍選定客觀公正。其次，依法選擇評查成員。對于檢察機關類案的監督，在評查組的選擇上應當力求專業化，組織專業人員組成評查組進行。具體而言，可以選擇相應領域專家學者和資深律師。專家學者由人大常委會監察司法工委推薦，資深律師由各省司法廳推薦，并報請人大常委會同意。評查小組設組長、副組長，由組長會議商議解決類案評查過程中遇到的各類問題。評查過程中實行嚴格的回避制度，確保評查結果公平公正，評查過程客觀理性。再次，合理確定評查方式。在評查內容的確定上，應當盡量選擇對當事人實體權利產生影響的事宜，并輔之以程序性事項及檢察機關辦案的規范性。評查方式以集中評查為主，并由評查人員填寫評查表。對于評查組意見不一致的，應當召開評查組組長會議，經研究后填寫評查意見。此外，在評查工作結束之后，評查組應當對意見進行梳理，并形成類案評查工作情況報告，以調研報告的形式呈人大常委會成員參閱。

（三）對檢察官履職情況的監督

自監督法實施以來，部分地方人大積極探索開展對檢察官履職情況的評議。譬如浙江、云南等地的人大常委會先后開展了該項工作，對本區域內的檢察官履職情況進行了評議。主要存在以下幾種模式，一是以述職審議為核心。被評議的檢察官需向人大常委會口頭或者書面述職，人大常委會進行分組審議。在該模式下，人大常委會不進行述職調查和滿意度測評。二是以調研評議為核心。該模式下對被評議檢察官進行集體評議之前，需實地走訪調研，在此基礎上由主任會議開展評議，并最終確定評議等次。實地走訪調研主要以訪談了解被評議檢察官的履職情況為主，并隨機抽取其近年來所辦案案件卷宗進行評查，最后根據集中評議情況確定“優秀”“稱職”“不稱職”等次。三是以述職、評議、測評為核心。被評議檢察官需要向人大常委會述職，人大常委會在審議其履職報告的基礎上進行滿意度測評，并根據測評結果確定“滿意”“基本滿意”“不滿意”等次，測評結果當場向被測評檢察官宣布。四是以調查、述職、評議、測評為核心。該模式下由人大提前對被評議檢察官進行述職調查，然后由檢察官向人大常委會述職，在聽取報告后進行評議并開展滿意度測評。在述職評議的過程中，人大常委會組成人員可以隨時向被評議檢察官提出問題，被評議檢察官應當場回答并作出說明，測評結果當場公布。

二、人大監督檢察機關存在的問題

（一）對案件辦理的監督力度不足

人大對檢察辦案的監督，主要通過個案監督及類案監督的方式予以實現。對于類案監督，目前形成了較為一致的認識，認為人大有必要常態化開展。可即便如此，實踐中人大對類案的監督還是持較為謹慎的態度，其往往與專項工作相結合進行，在監督方式上亦較為保守，常常采取聽取報告的形式，未能將類案監督與專項工作監督嚴格界分。

人大對個案的監督，缺乏明確的法律依據，實踐中也存在較大分歧。2006年監督法對該問題予以回避，留待實踐中進一步探索。但地方人大在開展該項工作中顧慮較多，認為會落下插手案件辦理的口實，因此出現不愿監督、不敢監督的情形。其往往選取較為成熟的專項監督方式，有時甚至將類案監督等同于個案監督，以此作為理由避開監督爭議。甚至對于人大受理的司法申訴案件，將其僅作為普通的信訪處理，由信訪機構直接轉交檢察院自行處理。

（二）對檢察專項工作監督的功效未能充分彰顯

人大對檢察工作的監督，主要是通過對專項工作的監督予以實現，主要方式是聽取審議專題報告、開展司法檢查等，特殊情況下亦會采取專題詢問的方式。實踐中，人大對檢察工作的監督手段多樣，但其功效卻未充分彰顯。主要表現在以下方面，一是檢察院的專題報告存在形式化問題。在調研及聽取匯報的過程中，檢察院的報告有時存在避重就輕、避實就虛的情形，并未觸及問題的實質，成為講成績、擺功勞的論功會，不能有效發現和解決實際存在的問題。二是人大的調研報告及審議意見存在大而空的問題。對問題提出的意見建議籠統概括、過于宏觀，不細不實、精度不足，對于解決實際問題的指導性不足。三是沒有同具體案件有機結合。人民群眾對與自身密切相關的案件及社會影響大的案件格外關注，人大在開展監督的過程中要直面問題，不回避、不畏難，要以解決群眾期盼為要。無法解決現實問題，則監督工作勢必會虛化、弱化。

（三）對檢察人員未能實現全方位監督

檢察官作為案件辦理的主體，往往決定著案件辦理過程中事實認定及法律適用等，案件質量的高低、案件結果的公平公正及司法廉潔等皆與其息息相關。因此，檢察官就成了人大監督的重點所在，同樣亦是難點所在。

根據監督法的規定，人大對檢察官的監督主要是通過對撤職案的審議，而撤職案的提起主體則為檢察院、主任會議、五分之一的常委會組成人員。實踐中，由于人大并不能時刻掌握檢察官的履職情況，因此提起撤職案的主體則較為單一，一般以檢察院為主導，主任會議及常委會組成人員提起撤職案的情形較為少見。此外，人大對檢察官的監督方式還有：檢察院在任命檢察官時需事先向人大相關部門征求意見，要經過人大相關部門的審核，再由主任會議通過后提請常委會表決。但這種審查在實務操作中更多地傾向于程序性事項，其主要是一種形式意義上的審查。上述兩種方式是實踐中人大對檢察官監督的主要形式。但有的地方人大進行了創新性探索，將人大對檢察官的監督延伸至任職前的專業知識測試、任職后的履職評議等。

三、人大監督檢察機關的優化路徑

（一）加強對具體案件的監督

與個案監督不同的是，人大對具體案件的監督應當秉持“不直接處理”的原則，對于具體案件的事實認定、法律適用等不提出具體的處理意見，而是將人大監督作為人民檢察院案件辦理的最后監督程序及糾錯程序。實踐中，人大對具體案件的監督主要有如下方式：一是通過專題調研的方式，發現人民檢察院在司法過程中存在的問題；二是在工作開展過程中受理的申訴及信訪案件；三是對于特重大案件組織人大代表進行旁聽、參加聽證會等。

（二）加強對特定時期頻發類案的監督

人大對檢察機關司法辦案的監督，主要是通過類案評查的方式進行。一方面，類案評查有助于提升監督效率，避免落入就案論案的誤區。檢察機關每年都要辦理大量的案件，同級人大常委會無精力亦無人員逐案開展評查。個案是類案的基礎，類案是個案的集合。對類案進行監督，勢必要事先通過個案發現人民群眾反映強烈的共性問題，對于發現的問題要及時督促整改。

人大對檢察機關的類案評查與檢察院的案件評查不同，其主要聚焦的是共性問題。為了增強人大類案評查的權威性，確保評查結果的公平公正，可選取中立的第三方人員進入評查組。在對案件類型的選擇上，應當聚焦特定時期高發、多發案件，范圍不宜過寬，且所選取案件必須已經全部辦結，未辦結案件不能納入評查范圍。案件評查的內容應當涵蓋事實認定、法律適用等所有實體及程序事項。對于評查過程中發現的問題，應當移送檢察機關依法處理，對于普遍性、傾向性問題應當由人民檢察院向人大常委會報告，并提出整改的具體措施。

（三）加強對檢察專項工作的監督

人大對檢察院專項活動的監督，往往采取聽取報告、專項檢查及專題調研的方式，此外還存在專題評議及滿意度測評等方式，但上述方式明顯剛性不足。對于人大監督過程中發現的具體問題，要詳細解剖，并提出針對性意見建議，但不宜直接處理。人大對檢察院開展監督，不可能脫離具體的問題和具體的案件，否則監督工作將猶如“空中樓閣”，懸而不實。

改進人大對檢察專項工作的監督，必須增強人大監督的剛性。首先，要將監督工作與個案問題有機融合起來。在開展監督工作的過程中，對于發現的具體問題要采用清單的方式詳細列明，交由檢察院研究處理，檢察院在整改落實報告中也應當以附件方式精細化列明每個問題的整改措施及效果。其次，對于發現的問題要做好跟進監督工作。對于檢察院的整改落實情況，要采取實地核查、再次聽取報告、查閱卷宗等方式了解情況，對于特重大事項應當組織人大代表、行業專家等進行評議論證。再次，引入外部力量，豐富監督手段。人大開展檢察專項工作監督，應當引入媒體、專家等第三方力量參與，增加監督的剛性，增強監督結果的說服力，提升監督工作的針對性和實效性。

（四）加強對檢察規范性文件的監督

雖然地方各級人民檢察院不能制定司法解釋，但為了工作開展便利，更好地指導下級人民檢察院開展工作，各省級人民檢察院會結合本地實際制定、出臺一些具有指導性意義的規范性文件。這種文件常常以會議紀要、指導意見等方式呈現。在法律意義上，上述文件不能成為下級檢察機關案件辦理的依據，但實踐中由于其具有“直接指導性”，下級檢察機關往往將其視為案件辦理的重要遵循。這些規范性文件因此常成為指導當地檢察機關辦案的直接依據。

人大應當高度重視這些規范性文件，加大審查力度，確保當事人的權利義務。如果公民及相關機構向人大反映檢察規范性文件違法，人大要依法啟動規范性文件的合法性審查。在審查過程中，應當要求制定、出臺規范性文件的檢察機關提供相應的法律依據，并對該文件的制定背景及合法性作出說明，人大亦可以組織相關領域專家對該文件的合法性進行論證。

（五）加強對檢察人員的監督

首先，嚴格把好任前審查關。檢察機關向同級人大常委會提請任免檢察官，應當同時提交任免報告和相關材料，并詳細說明任免理由。選舉任免機構應當對有關情況進行形式審查，監察司法機構則需根據任免人員履職情況，提出相應的任職、免職意見。在審查過程中，應當通過設置意見箱、公示等方式征求意見建議，對于發現的問題，要及時轉交相關部門調查處理。其次，常態化聽取履職報告。人大常委會可以通過聽取專項工作報告的方式，定期聽取被任職檢察人員的履職情況。由于同批次人大常委會任免的檢察官較多，因此需要分情況區別對待，對于市級院以上班子成員的履職情況，可由人大常委會進行，而其他人員則宜委托監察司法委員會聽取履職情況報告。此外，還應當探索任職檢察官書面報告與口頭報告相結合的方式，提升工作效率，選取部分檢察官進行口頭報告，其他人員則書面提交履職情況報告即可。人大常委會通過審議履職情況報告，對于發現的問題要及時匯總印發省級人民檢察院，并做好事后跟蹤督促，確保整改到位。再次，依托大數據建立數字檔案。人大常委會任免的檢察人員，倘使受到紀律處分或因違反法律規定追究責任的，省級人民檢察院應當將處分或處罰情況在一定期限內報送人大監察司法機構。如果人大常委會任免的檢察人員受到降級、撤職處分，應當報請人大常委會按照法律程序進行免職或撤職。在對檢察機關開展監督的過程中，如果發現檢察人員存在履職不到位等問題，應當要求其作出書面說明，并闡明整改措施，對于違法違紀問題要及時移送相關部門處理。