創新四聯工作法 助推共建示范區
——長三角一體化示范區人大代表聯動履職的探索與思考

□ 錢振華

一、背景及意義

中共中央、國務院印發的《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》，明確以上海青浦、江蘇吳江、浙江嘉善為“長三角生態綠色一體化發展示范區”，青浦朱家角、金澤鎮，吳江黎里鎮，嘉善西塘、姚莊鎮為先行啟動區，示范引領長三角地區更高質量一體化發展。2022年，是長三角生態綠色一體化發展示范區建設三周年。三年來，為認真貫徹落實習近平總書記關于實施長三角一體化發展國家戰略的重要指示精神，上海青浦、江蘇吳江、浙江嘉善三地人大（以下簡稱“三地人大”）緊緊圍繞示范區建設部署，充分發揮人大代表主體作用，協同協作、履職擔當，全力助推一體化示范區建設。一方面，探索區縣聯動，簽署框架協議。《綱要》發布后，示范區三地人大高度重視、積極行動，吳江區人大常委會作出《關于支持和保障長三角生態綠色一體化發展示范區建設的決定》，要求各級人大主動作為、依法履職，加強調查研究，加大監督力度，發揮代表作用，密切三地人大聯系，為一體化示范區建設貢獻人大智慧和力量。在隨后召開的三地人大常委會第一次主任例會上，三方共同簽署《助推長三角一體化發展示范區建設合作框架協議》，為三地人大開展交流互動提供了制度保障。另一方面，探索鄉鎮聯動，簽署合作備忘錄。汾湖高新區（黎里鎮）與嘉善縣西塘鎮、姚莊鎮，青浦區金澤鎮，昆山市錦溪鎮、周莊鎮等五地基層人大共同簽訂合作備忘錄，助推解決基層區域共性問題和交界處難點問題。吳江高新區（盛澤鎮）與嘉興市秀洲區油車港鎮、王江涇鎮、塘匯街道，嘉善縣天凝鎮等五地基層人大聯合發起，共同簽署“運河灣”區域人大工作聯盟合作協議，助推大運河保護、文化遺產傳承等工作。同時，三地人大積極探究人大及代表對推動長三角一體化發展的積極作用，形成《關于在長三角一體化示范區建設中充分發揮人大及代表作用的意見》，進一步發揮人大及代表的助力作用。

示范區三地人大加強聯系溝通，建立聯動機制，上下聯動、橫向互動，著重在“聯”字上下功夫，積極探索“四聯”工作法，打造以人大監督為主體、各方代表共同發力的監督“全鏈條”、履職“同心圓”，主動對接和服務一體化示范區建設，代表履職由封閉式向開放式轉變，更好地為改革發展穩定大局服務。

二、做法與經驗

在推動長三角一體化發展進程中，示范區三地五級人大代表積極推行以“調研聯合、民情聯通、活動聯抓、發展聯推”為主要內容的代表工作“四聯”法，按照“上下一致、左右聯動、協同推進”的原則，以示范區共同關注的重難點問題為牽引，做到聯動主體多級化、代表參與多層化、工作推動多樣化，整合人大資源，凝聚履職合力，發揮代表作用，形成區域整體合力和綜合履職效應，促進代表履職“轉型升級”“提質增效”，打造跨區域代表聯動履職樣板。

三地人大與時俱進，著力打破地域界限，以調研交流為切入口開展跨區域履職聯動，多領域調研為示范區建設獻計獻策。圍繞空間規劃開展調研，一體化示范區實行一張“藍圖”管理，三地人大組織相關領域代表就優化空間布局規劃開展專題調研。圍繞資源利用開展調研，針對示范區建設土地利用等方面的實際情況，組織部分代表赴三地分別召開多次座談會進行專題調研。圍繞公共服務開展調研，對與群眾息息相關的行政審批、公共交通、教育醫療等民生事業，組織相關代表進行專題調研并形成調研報告，致力推動一體化示范區優質公共服務資源集聚和資源要素流動共享。組織三地相關領域代表圍繞長三角一體化示范區建設、傳統產業再造提升、生態綠色發展、營商環境優化、交通設施一體化、社會治理、美麗鄉村建設、科技創新等方面課題開展聯合調研。同時，積極配合立法調研，在上級人大關于一體化示范區建設的相關立法過程中，基層人大組織代表主動配合立法調研，結合本地實際提出立法建議，參與立法評估，推動一體化示范區的地方立法更接“地氣”、更合民意、更具操作性。

為進一步發揮人大代表在示范區建設中的作用，廣泛調動各級代表履職積極性，通過密切聯系選民、提出議案建議、開展主題活動等，盤活用好三地五級代表資源，真正實現代表建言1+1＞2的發展效應。開展一體化示范區建設中如何發揮好人大代表作用建議征詢活動，并借助“雙聯系”活動，推動各級代表深入社區，密切聯系選民，廣泛收集意見建議，進一步擴大宣傳面和影響力。傾聽民意、為民發聲，呼吁各級領導和機關在作決策時充分尊重示范區人民群眾的知情權和表達權。針對示范區建設中遇到的需要上級部門協調解決的問題，吳江區人大積極發揮各級代表作用，“一號議案”連續三年聚焦一體化示范區建設，并對議案實施情況進行“回頭看”。2020年5月，江蘇省人大常委會《代表之聲》內參刊登了蘇州的省人大代表提出的“示范區建設若干重要事項的建議”，省委省政府主要領導作出重要批示，通過爭取上級支持、法規授權、政策放權，謀劃推動一體化示范區的制度供給。示范區內的全國人大代表崔根良，三年來先后提出“關于支持長三角一體化示范區創建國家級高新區的建議”“關于在長三角一體化示范區設立全國人大基層立法聯系點的建議”等，及時將長三角一體化發展的民情民意帶上全國“兩會”。

通過不斷擴大“區域版圖”，加強代表“橫向交流”，實現互學互鑒互補短板，激發代表履職活力，推動人大代表赴示范區建設一線建功立業。吳江區人大推動打造“眾心”黨建品牌，在全體人大代表中開展“一體化示范區建設代表行”主題活動，動員代表把履行代表職務與推進一體化示范區建設結合起來，在主動服務國家戰略中彰顯代表擔當。創新策劃“全民就業、大眾創業、萬眾創新”系列監督活動，創造性開展“百名代表驗流程，千名代表進萬企”主題活動，主動聽取其他兩地人大的意見建議，促進示范區營商環境的整體優化。借助黨史學習教育共建“青吳嘉”黨史學習聯盟，代表全員參與，凝聚智慧力量，發揮代表“排頭兵”“宣傳員”“智囊團”作用，引導全社會共同助力長三角一體化發展。探索開展流動人口選民資格認定便利化試點，將其作為三地人大換屆選舉的一大特色，通過探索跨行政區域選民登記信息互聯互通，保障流動人口的選舉權利，讓選民能夠更便利地異地參選。這既是保障全過程人民民主的舉措，也能夠更好地把三地的意見融合在一起，由三地共同解決，更好地推進經濟社會的發展，提升人民群眾的福祉。

三地人大每年梳理形成助推清單，實施項目化、清單制管理模式，確定若干重點監督議題組織代表開展聯合監督，向三地政府提出監督建議，推動示范區項目建設實施。共同做好“水”文章，三地人大就示范區“一河三湖”流域水環境聯保共治開展專題視察，推動三地政府深化落實《關于一體化生態環境綜合治理工作合作框架協議》，推動三地檢察院深入實施太浦河流域生態資源公益訴訟協作機制。共同做好“路”文章，三地人大多次就示范區交通基礎設施建設和運營管理一體化工作開展調研交流，助推康力大道東延工程于2020年11月正式通車，從吳江汾湖到青浦金澤的行車時間縮短至5分鐘。基層人大依托合作機制，著力推動打通省際交界處的斷頭路。如加快推進吳江大道—周湖公路—金商公路改擴建工程、浦港路東延接青浦新改建工程、華天路西延接南潯工程建設，促進省界斷頭路的互聯互通。共同做好“人”文章，為推動提升示范區經濟高質量發展，推動各類人才在示范區內無障礙流動，2021年三地人大協同開展示范區內人力資源要素一體化制度建設情況調研工作，著力推動政府完善三地人才的互認互通機制，保障高端人才在示范區內高效流動。

三、成效及問題

在長三角一體化示范區建設大背景下，人大代表跨區域聯動履職是一項值得探索的重要工作，主要基于以下三方面好處。推動履職能力由“弱”變“強”。開展聯動履職，可以把三地人大的優勢整合起來，把五級代表智力資源整合起來，實現優勢互補、靶向發力，提高代表履職質效。跨區域聯動履職使代表能夠放眼一體化示范區全局觀察思考問題，避免形成狹隘的思想觀念，導致看問題、提建議從局部利益出發，有失整體性和客觀性；所提的議案和建議更具有價值，有助于問題的解決。推動履職力量由“散”變“聚”。示范區三地雖然地相連、人相親、心相通，但僅在必要時工作有所協同。而通過聯動履職，更有利于三地人大代表“互學互鑒”“互通有無”，特別是在提質增效上，由以往各自區域代表“孤軍作戰”轉變成三地人大代表“聯合攻關”，促進代表履職轉型升級。推動履職成效由“虛”變“實”。在聯動履職中，通過三地人大工作上的指導、政治上組織上的支持，進一步推動三地人大代表履職更加緊密、目標更為聚焦。來自不同區域的代表組織在一起視察時，可以將各自區域有關相同方面的問題建議、經驗做法以代表建議形式提出來，供政府有關部門研究解決，助力社會治理體系和治理能力現代化。

但目前人大代表跨區域聯動履職的實踐仍在不斷摸索之中，還存在不少問題和薄弱環節。一是聯動幅度還不夠廣。目前，在推動長三角一體化進程中，人大代表的參與方式比較單一，參與力度還不夠，處于剛起步階段。代表還沒有完全投身到長三角一體化的發展中，自身能力和專業水平不夠也是制約其積極發揮作用的因素之一。如何構建代表參與平臺，豐富代表活動載體，激發代表利用自身工作和代表身份的優勢去參與和推動示范區建設還需要深入探索。二是聯動形式較為單一。在三地聯合執法檢查、交叉視察等活動中，人大行使監督權運用的形式較為單一，普遍采用執法檢查、視察、調研等形式，較少與質詢、特定問題調查等剛性監督手段疊加，不利于形成更大的監督合力。監督中偏重于程序性監督，相對輕視實質性監督，難以保證持續聯動的效果。三是聯動機制不夠順暢。《助推長三角一體化發展示范區建設合作框架協議》中指出，三地要堅持圍繞中心、服務大局、共同探討、促進發展的原則，選準共同關注度高、社會影響廣、關乎一體化發展成效的課題開展調查研究和交流合作。三地在工作聯動方面要取得實質性效果，就要在課題選擇、監督方式、形成成果等方面下功夫，但目前還缺乏相關內容的具體研究。四是常態化聯系不夠緊。目前，三地人大主要是在區縣級層面簽署了合作框架協議，在鎮級層面主要是在先行啟動區內簽署了合作備忘錄，這些都是較為宏觀的合作協議，缺乏系統性的人大監督和代表聯動履職機制，導致在日常工作上聯系不夠緊密，還有待進一步深入研究和豐富完善。

四、思考與啟示

聯動履職是示范區三地人大在實踐工作中探索出來的一種新的履職模式，但如果要成為一種更為規范、更為常態的模式，聯動履職尚須在多方面進行完善。

研究印發示范區三地人大開展履職聯動的工作方案，詳細闡述開展履職聯動工作的背景、目的、意義及方法，促進在“一盤棋”思維下擰成“一股繩”。把區域人大工作放到示范區建設大局中去思考、去謀劃、去推動，行好權、履好職、盡好責。堅持黨委有要求、政府有呼聲、人民有期盼、人大力所能及，就示范區代表聯動履職而言，活動要少而精，視察內容不宜繁雜，最好集中某一個方面或具有共性的內容，防止走過場。在聯動議題的選定上，緊緊圍繞黨委中心任務和示范區建設大局來展開，主要集中在事關改革發展穩定的一些社會熱點難點重點和百姓關切問題上。聯動計劃和選題應事先向同級黨委請示報告，在聯動過程中，要加強與黨委的聯系，對于聯動結果要及時向黨委報告。

貫徹落實《助推長三角一體化發展示范區建設合作框架協議》精神，共同推動一體化層面需要協調共建的事務，建立人大聯席會議制度、各街鎮人大聯動工作機制，開展聯合督查、視察、執法檢查等監督活動。加強聯動組織，增強三地人大各層次溝通交流合作，暢通上下渠道，實現一體化示范區內區縣之間、街鎮之間代表互聯互動常態化。強化聯動內容，按照三地人大合作協議精神，聚焦重大規劃對接、基礎設施互聯互通、民生工程共建共享等領域，每年選擇若干重點議題，共同探討、聯動推進。創新聯動方式，三地人大積極探索聯動監督的方式方法，如聯合執法檢查、交叉視察、聯動調研等，構建交流機制，提升合作水平，提高共建成效。

加強制度機制的設計，對履職內容、參加范圍、基本程序、交流方式、成果運用等進行制度化規范，構建程序合理、環節完整的制度體系，并在實際運行中不斷優化完善，推動聯動工作快速走上制度化、規范化、程序化軌道。完善部門之間的聯系機制，堅持年初制定聯動計劃安排的做法，細化和規范工作規則和程序，就某聯動活動成立專門工作指導小組，集中進行工作部署，使聯動形成統一領導、統一規劃、統一部署的指導性文件和慣例。著力打破日常各層級人大代表之間缺聯系、少溝通、不熟悉等局面，使代表在活動開展中增進了解、在解決問題中相互支持、在履職服務中相互促進，推動專業性問題、復雜性難題的解決，依法保障人民權益，增進民生福祉。

聯動監督不能只滿足于提出問題，而是應把解決問題作為監督工作的落腳點。反饋機制的健全可幫助人大在聯動過程中進一步暢通上情下達、下情上傳、同級信息互通渠道，以便三地人大及時將收集到的民意、聯動過程中遇到的困難等一同向上級人大反映，推動問題更好得以解決。著力在提高履職成效上發力，改變“建議止于批示”，打通人大代表履職“最后一公里”，從而保障聯動各方參與的積極性與聯動結果的時效性，確保“民有所呼、我有所應”。人大代表、政協委員履行職責、參政議政的方式方法和關注的焦點具有高度的一致性，三地人大、政協可建立聯動機制，將法律監督和民主監督有機地結合起來，組織代表和委員攜手監督、聯合視察，充分激發代表委員的聰明才智，凝聚起強大的工作合力。

下一步要不斷完善合作機制，持續深化合作內容，通過建立常態溝通機制、定期互訪機制，完善代表聯席會議機制等，多措并舉積極推動三地人大代表交流來往，推動形成“混合編組、多級聯動、履職為民”的新模式，將聯建活動常態化制度化，高位推動聯動發展，尤其是在互訪交流、信息互通、聯防聯治等方面加強合作，抱團發展、互促共進。探索人大代表聯合服務中心、聯絡站，跨區域人大代表聯合工作機制建設，進一步打破行政區域壁壘，不斷提升人大服務長三角一體化發展國家戰略的實效，積極推動人大及代表交流合作邁向更高層次、更寬領域。