無定河流域水環境綜合治理與高質量發展重點任務分析

羅文剛，方 凱，陳 博，張 嫄

(1.陜西省水利電力勘測設計研究院，陜西 西安 710001；2.榆林市發展和改革委員會，陜西 榆林 719000；3.陜西省水利廳，陜西 西安 710004)

無定河流域面積占榆林市國土總面積的70%，水資源量占全市50%，承載著榆林54%的人口、75%的糧食產量、41%的生產總值[1]，是榆林人民的母親河。近年來，隨著流域城鎮和產業快速發展，取水和排污量不斷增加，導致河流生態水量不足、水質污染、地下水位下降、濕地萎縮、水生態功能退化等問題突出，嚴重制約榆林市推進生態文明建設和高質量發展，加快無定河流域水環境綜合治理，建設幸福無定河[2]，走生態和經濟協調發展之路，是沿線人民群眾的迫切需求。

1 流域概況

1.1 自然環境

無定河是黃河右岸一級支流，發源于榆林市定邊縣白于山北麓，流經內蒙古自治區和榆林市的橫山、榆陽、綏德等縣區，于清澗縣匯入黃河，榆林境內河長442km，流域面積21049km2，多年平均徑流量11.68億m3。無定河徑流年際變化大，年內分配不均，6—9月徑流量占全年的75%以上[3]；主要支流有海流兔河、蘆河、榆溪河、大理河、淮寧河等。流域地處毛烏素沙漠與黃土高原過渡區，是黃土高原重要的生態屏障。

1.2 經濟社會

無定河流域包括榆陽、橫山、定邊、靖邊、綏德、米脂、清澗、子洲8個縣區，2020年常住人口207萬，生產總值1658億元。流域是榆林國家能源化工基地的主要分布區，主導產業為煤油氣能源化工、特色農業、現代服務業、新能源、文化旅游等。流域內3次產業結構為10.0∶53.2∶36.8，產業結構持續優化。

1.3 水資源

流域屬資源性缺水地區，人均水資源量476m3，僅為全國的1/3。2020年無定河流域總供水量為6.35億m3，其中地表水源供水3.35億m3、地下水2.93億m3、其它水源0.07億m3；總用水量6.35億m3，其中農業用水量4.19億m3、工業用水量1.35億m3、生活用水量0.75億m3、人工生態環境用水量0.06億m3。流域供水量以地表水為主，占總供水量的53%；用水量以農業用水量為主，占總用水量的66%[4]。

2 水環境現狀

“十四五”期間無定河流域共設國考斷面6個，分別為：無定河干流的大溝灣、蘑菇臺、黨家溝、辛店、王家河斷面以及支流榆溪河的魚河斷面。2020年大溝灣、蘑菇臺斷面水質達到Ⅱ類，黨家溝、辛店、魚河等3個斷面水質達到Ⅲ類，王家河斷面水質為Ⅳ類，國考斷面水質達標率為83%[5]。流域共設置重要水功能區監測斷面12個，其中吳起源頭水保護區、靖邊開發可利用區、綏德緩沖區等3個功能區監測斷面水質不達標，水功能區水質達標率為75%[6]。

流域共有主要入河排污口270個，約有150個排污口存在設置不規范，缺乏監測，處理不達標或未經處理直接排放等問題。2020年廢污水入河排放量約2.02億m3，工業廢水與生活污水排放量所占比例基本相當；其中榆陽區、靖邊縣廢污水入河量最大，合計占流域廢污水總量的73%，是水污染控制的重點區域[7]。

近年來，通過實施無定河流域全線綜合整治，已建成城市污水處理廠9座，處理能力達27.8萬t/d，流域工業聚集區廢污水收集處理率已達到95%以上，縣城生活污水處理率已達到85%以上，并已完成市縣級污水處理廠提標改造，出水全部達到DB 61/224—2018《陜西省黃河流域污水綜合排放標準》，流域水質總體呈向好趨勢。

3 主要問題及成因

3.1 水資源開發利用與環境承載能力不匹配

無定河流域經濟發展以能源化工產業為主導，多高耗水產業。流域多年平均水資源量12.52億m3，2020年用水總量6.35億m3，水資源開發利用程度已達到50%，超過了保護生態環境的合理水資源開發利用率(一般為40%[8])，造成生產生活用水擠占河道生態用水現象突出，年擠占河道內生態水量約0.6億m3。同時，供水結構中，地下水占比過大，占總供水量46%，靖邊縣出現了地下水超采區，年超采量達237萬m3；用水結構中，農業用水較大，占總用水量66%，加劇了水資源供需矛盾，流域水資源配置格局需要進一步優化。

3.2 水資源節約利用水平低，綠色生產生活方式尚未根本形成

由于再生水處理成本較高、處理設施建設滯后、礦井水缺少集中利用配套設施、相關激勵政策和機制不健全，致使流域多數城市污水及礦井水在處理達標后直接排放，造成水資源浪費。流域內礦井水利用率僅為41%，多數污水廠未配套中水利用設施，再生水利用率不足15%；農業高效節水灌溉面積僅占62%，農田灌溉水利用系數為0.56，距離國內先進水平仍有差距，農業節水潛力較大，用水效率亟待提高[9]。流域內大多數企業水資源成本壓力較小，節水技改動力不足，工業水重復利用率低，節水型社會建設體制機制有待進一步完善。

無定河流域水資源節約水平與陜西省、全國先進水平比較如圖1所示。

圖1 無定河流域水資源節約水平與陜西省、全國先進水平比較

3.3 污染物排放量高，河流水質達標壓力較大

流域多數鄉鎮未建設污水處理廠，污水處理率僅為30%，已建鄉鎮污水廠由于污水管網建設滯后、運行經費緊張、自動監控設施不完善等，造成污水處理設施運行效果不佳，停運現象頻發。一些城市污水廠處理能力不能滿足城市污水增加處理需求，如靖邊、綏德等縣污水廠，頻繁發生超排情況。流域耕地有機肥施用面積占比僅45%，加上區域嚴重的水土流失，造成氮、磷流失，污染水體。區內尚有58%養殖場(戶)廢污水直排、處理不達標。據計算，無定河流域現狀主要污染物COD、氨氮入河排放量分別達到8054、475t/a，接近河流納污能力，即COD 9360t/a、氨氮564t/a，污染物削減任務重[10]。流域內的黨家溝、辛店、王家河、魚河等4個國考斷面，受污染負荷高影響，水質難以穩定達標，考核壓力大。

3.4 河流生態水量不足，城市河段亂占亂棄，水生態功能退化

無定河流域經濟社會用水擠占生態用水等問題突出，重點斷面白家川生態流量保證率僅為50%[11]，加上部分城鎮河段亂占亂棄，河道不合理渠化、河岸帶硬質化建設等，導致河湖濕地萎縮、自凈能力下降、生物多樣性降低、河流生態系統退化。流域濕地面積相比20世紀80年代減少約37%。地下水的過度開采使靖邊縣東坑、寧條梁鎮一帶形成地下水超采區，造成地表植被退化。

3.5 上下游協同治理機制不健全，環境共治體系有待完善

流域水環境治理仍然存在部門各自為政、行政壁壘掣肘的問題，缺乏系統理念，治理成效低，易反復，河長制沒有充分發揮協同治水的作用，沒有達到治污水、排澇水、防洪水、保供水和抓節水等“五水共治”。同時，治水主要依靠政府治水，沒有構建起政村企民聯動、多元治水全民治水體系。流域上下游協同、高效治理水環境的機制體系尚未形成。水環境監測體系不完善，飲用水源地監測點位斷面、入河排污口及生態流量監測覆蓋不足，重點區域企業監控和預警系統建設滯后，監測體系信息化現代化水平低，難以為水環境監督管理、行政執法、減排紅線考核提供有效支撐。

4 總體思路

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆歷次全會精神，落實習近平總書記在深入推動黃河流域生態保護和高質量發展座談會、來陜考察重要講話重要指示精神，踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產，以防治水污染、修復水生態、推進水資源集約節約利用、提升水環境治理能力現代化水平為重點方向，以推動流域產業結構調整、工農業污染源控制為根本舉措，全面實施無定河水安全保障、水生態修復、水監測管理體系建設，統籌解決無定河流域水短缺、水污染、水生態、水管控等問題。使流域水環境質量顯著改善，入黃水質穩定達到Ⅲ類，水生態功能得到恢復改善，經濟綠色轉型成效顯著，全面推進水環境治理體系和治理能力現代化建設。

5 重點任務

5.1 構建水資源開發與資源環境承載能力相匹配的格局

在流域規劃編制、政策制定、生產力布局中，堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產的原則，建立覆蓋流域市、縣各級行政區域的用水總量、用水強度控制指標體系，實行水資源消耗總量和強度雙控。嚴格限制無定河流域城市發展規模，限制高耗水、高排放項目建設和大規模種樹；對流域規模以上取水口實施動態監管，實行取用水計劃管理，全面配置區域行業用水，精確計量，淘汰落后產能，推動傳統產業提檔升級，壓減能源工業、農業用水量，適當降低流域水資源開發利用強度，到2024年流域水資源開發利用率降低4%，退還河道生態水量6000萬m3。。

不斷強化“三線一單”硬約束，實施生態環境分區管控。將生態保護紅線作為空間管制抓手，將環境質量底線和資源利用上線作為容量管控和環境準入抓手。按照《榆林市“三線一單”生態環境分區管控方案》(榆政發[2021]17號)，優先保護單元以生態環境保護為主，依法禁止或限制大規模、高強度的工業和城鎮建設；重點管控單元以生態修復和環境污染治理為主，加強污染物排放控制和環境風險防控，不斷提升資源利用效率；一般管控單元以生態環境保護與適度開發相結合為主。

完善覆蓋重要水功能區斷面、飲用水源地、入河排污口、水生態敏感區、生態流量控制斷面以及地下水保護區等的監測站網體系，建立流域水環境智慧信息平臺，形成集環境承載能力調查、監測、解析和對策為一體的環境承載能力監測預警機制。

5.2 推動形成綠色生產生活方式

強化水資源承載力剛性約束，圍繞農業、工業及城鎮生活等重點領域水資源利用各環節，強化節水增效、節水減排、節水降損，提高非常規水利用率，全面提升水資源集約節約利用水平和利用效益。

在榆陽區、橫山區全面推進煤炭無害化開采，推廣煤礦井下采選充一體化、綠色高效充填開采、無煤柱連續開采、保水開采、礦區地表修復與重構等技術應用，修訂化工產業投資指導目錄，制定能耗“雙控”底線標準，落實能源化工產業、火電、建材以及農業等領域用水指標，劃定水資源承載能力地區分類，實施差別化管控；深化“畝均效益”綜合評價改革，通過差異化要素配置倒逼落后產能加快出清，以榆林市創建能源革命創新示范區為抓手，大力發展綠色化工。重點對煤、油氣、鹽、電、化工產業和中型以上規模企業，開展水平衡測試、用水審計及水效對標，提升傳統產業能效水平。到2025年工業用水重復利用率提高到95%以上，萬元工業增加值用水量控制在10m3以下。

加快中型灌區續建配套和節水改造，在榆陽、橫山、定邊、靖邊等城郊蔬菜種植基地發展滴灌為主的高效節水灌溉技術。到2025年高效節水灌溉面積占比提高到70%，農田灌溉水利用系數達到0.58以上，減少農業用水量2000萬m3、壓采地下水量237萬m3。加強雨水、再生水、礦井疏干水等非常規水多源、梯級和安全利用，推動非常規水納入水資源統一配置，逐年提高非常規水利用比例。到2025年，流域城市污水廠再生水利用率提高到25%，礦井水綜合利用率提高到90%，減少新鮮水用量4000萬m3以上。

5.3 推進試點流域控源減污

加強水功能區限制排污紅線管理，實施污染物排放總量控制。按照因地制宜，分類治理，落實屬地責任等原則，對流域存在問題的150個入河排污口逐個制定整治方案，推進入河排污口專項整治工作。對直排的工業和城鎮生活排污口實施截污納管進入污水廠集中統一處理達標排放；對鄉村直排排污口建設微型污水處理站或人工濕地；對農田退水排污口加強長效管控，推廣使用有機肥、測土配方施肥和節水灌溉技術；對支流型排污口加強支流水環境治理，根據需要開展水質凈化和生態修復等工作，提升支流水質。加快入河排污口規范化改造，配套污水自動監測裝置。

積極實施工業園區污染物減量化、資源化利用工程，新建、改建、擴建重點行業建設項目實行主要污染物排放減量置換。加強城市污水收集處理設施建設與提標改造，重點實施靖邊縣、綏德縣城市污水處理廠擴建工程，推進城鎮污水處理廠入河排污口人工濕地建設，完善污水處理廠運營管理機制，積極探索“廠-網-河”機制，推動污水處理廠由末端管理向過程管理轉變，實現污水處理廠全過程、全工段管理，杜絕超排直排現象。

現有規模化畜禽養殖場(小區)應配套建設糞便污水貯存、處理、利用設施，鼓勵生態化畜禽養殖產業發展，推動種養結合、廢棄物循環利用等農業清潔生產和循環經濟模式，支持建設有機肥加工廠等畜禽糞污治理設施。積極推進稻田養蟹、秸稈還田工作，通過自然生態方法，減輕農藥化肥污染。實行測土配方施肥，增施有機肥，實行水肥一體化技術等示范，逐步推廣，逐步降低流域內化肥農藥施用量，減少化學需氧量、氨氮、總氮、總磷等污染物入河量。加快建制鎮污水垃圾集中處理設施建設，積極推進城鎮污水、垃圾處理設施和服務向農村延伸，推進農村戶廁改造和農村生活污水治理工作，建設農村污水凈化沼氣池、有機肥加工、庭院濕地等，治理農村生活污染源。

5.4 提升水體自凈能力和水生態系統功能

切實保障河道生態流量。生態流量是為了維系河流、湖泊等水生態系統的結構和功能，需要保留在河湖內符合水質要求的流量及其過程。保障河湖生態流量，事關江河湖泊健康[12]。要進一步強化節水和非常規水源利用措施，緩解生產生活用水與生態用水矛盾，加快推進黃河馬鎮東線引水工程，實現年引水2.2億m3目標，利用王圪堵水庫蓄存水量，退還無定河被擠占的河道生態水量；將保障重點斷面生態流量目標作為硬約束，科學制定流域水量調度方案和調度計劃，采取閘壩聯合調度生態補水、樞紐生態流量下泄等措施，維持流域基本生態用水需求，確保無定河白家川斷面生態流量不低于3.0m3/s；加強河道生態流量監測預警，針對不同預警等級制定預案，實施動態管理。

保護水生態空間，修復濕地生態功能。加快完成無定河流域城鎮集中式飲用水源保護區、省級重要濕地、濕地自然保護區定樁定界及河湖保護范圍劃界工作，水生態及水源保護范圍內禁止進行不利于水生態環境保護的其他開發活動，防止農田和建設用地侵占河流濕地，加強水源涵養林建設，實施濕地生態保護與修復，積極預防各類污染源產生，全面改善濕地生態功能，提升水體自凈能力。在靖邊縣地下水超采區開展高效節水灌溉、適當壓縮耗水作物、落實以水定產等措施，進一步涵養地下水源，改善生態環境。

推進無定河干支流城鎮河段水生態修復治理工程。實施流域內城鎮河段“四亂”整治、疏浚清淤、污水截流納管、灘地水生植物恢復、生態護岸等，消減河道點面源和內源污染，建設生態廊道，打造城市綠肺，系統推進河道水生態修復，提升水體自凈能力。重點實施蘆河橫山段，無定河榆陽區鎮川段、米脂城區段、綏德城區段，無定河國考斷面河段，榆陽區芹河等河道水生態修復治理，消除無定河清澗段、靖邊蘆河段藍藻水華，全面達到城鎮河段“河暢、水清、岸綠、景美”的整治目標。

5.5 創新體制機制，提升環境與發展治理能力

不斷健全以環評制度為主體的源頭預防體系，以排污許可制為核心的污染源監管制度體系，健全節水激勵體制機制，建立“無定河流域-水功能區-控制單元-行政轄區”多層次的流域空間管控體系，水流生態保護補償機制；強化區域協作和各級行政轄區責任，加快市域一體化戰略，全力推進流域上下游、左右岸協同治理，強化生態環境、水利、農業、住建、自然資源等相關部門協同治理，多規合一，實現無定河流域水環境治理一張藍圖干到底，鼓勵社會資本實施無定河流域水環境綜合治理和產業發展，共同致力打造黃河流域生態保護和高質量發展典范。

6 結論

(1)無定河流域水環境存在主要問題是水資源與水環境剛性約束作用不強，水資源開發利用率高，生產生活用水集約節約利用水平亟待提高；污染物入河量大，農業農村面源污染治理率低；河流生態水量保障較差，水生態空間被破壞，水體自凈能力和水生態功能降低；對工業和城市重點排污單位、飲用水源地等監控管理體系存在短板和漏洞，水環境共治體制、長效機制尚未全面建立等。

(2)通過建立流域水資源、水環境承載能力監測評價預警體系，落實用水總量和用水效率雙達標控制要求，完善節水機制，可有效降低流域水資源開發利用強度，促進建立綠色低碳現代產業體系。結合加快推進鄉村生活污水垃圾處理設施建設、畜禽養殖及農田面源污染治理，提升城市和工業污水治理水平，實施河道水生態功能修復，以及建立起跨縣區、跨部門協同高效的水環境治理管理體制，培育形成政府引領、企業施治、市場驅動、公眾參與的長效機制，可實現無定河水環境質量穩定改善，助力建設榆林黃土高原生態文明示范區，促進經濟社會高質量發展。