國土空間綜合治理視角下洪澇災害防治方法初探

劉海濤，劉 健，羅紹榮

(天津市城市規劃設計研究總院有限公司，天津 300190)

1 洪澇災害防治意義與要求

受全球氣候變化影響，近年來極端氣象災害發生頻率明顯增加。受“厄爾尼諾”等氣候現象影響，近年來我國水旱災害發生頻率明顯上升，洪澇帶來的社會經濟損失日益增大，例如2021年河南洪水等災害均給區域發展造成了巨大損失。就京津冀地區而言，近年來區內平均氣溫不斷上升，河道、溝渠、坑塘受干旱影響不斷退化，蓄滯洪能力持續下降，夏季集中降水發生后，洪澇災害風險進一步上升。

黨的十八大以來，習總書記高度重視城市安全問題，多次于中央城鎮化工作會議、中央城市工作會議等重要會議發表講話，并對城市安全問題做出了闡述。2015年中央城市工作會議上，習總書記明確指出：“要把安全放在第一位，把住安全關、質量關，并把安全工作落實到城市工作和城市發展各個環節各個領域?！?020年4月10日，習總書記在中央財經委員會第七次會議上再次指出：“關鍵是要把人民生命安全和身體健康作為城市發展的基礎目標，把生態和安全放在更加突出的位置”。

底線思維是本輪國土空間規劃編制的重要指導思想，《市級國土空間總體規劃編制指南(試行)》中也明確強調城市安全在國土空間規劃編制中的重要地位，要求“增強城市韌性”，并“針對氣候變化影響，結合城市自然地理特征，優化防洪排澇通道和蓄滯洪區，劃定洪澇風險控制線，修復自然生態系統，因地制宜推進海綿城市建設，增加城鎮建設用地中的滲透性表面。”因此，在當前國土空間規劃編制成果攻堅階段，探討國土空間綜合治理視角下的洪澇災害防治方法具有較高的實踐意義。

2 邢臺洪澇災害與防治現狀

邢臺市位于河北省南部，太行山山前區域，總面積1.24萬km2，總人口711萬，歷史上洪澇災害發生頻率較高。選擇邢臺作為研究對象的主要原因是該市在洪澇災害發生、災害影響、防災體系建設、面臨的挑戰和問題等4個方面具有一定代表性。

2.1 邢臺是典型的迎風山前洪澇災害易發區

從地形維度上看，邢臺坐落于太行山迎風區，是典型迎風山前洪水易發區域，在我國洪水易發區域里具有一定的地形代表性。邢臺境內地勢高差懸殊，西高東低，自西而東山地、丘陵、平原排列3個地形階梯，并且3個地形階梯的洪澇災害風險易發因素均較為典型。邢臺西部山區是太行山迎風區暴雨高值帶，地形起伏較大，土層覆蓋稀薄、植被覆蓋較差，人類開墾活動密集，山區林地商品林比例較高，一次暴雨徑流系數可高達85%，是典型的迎風山前洪水易發區域。低山丘陵地區水土流失嚴重，水土保持能力較差，是《全國水土保持規劃(2015—2030)》提出的重點水土保持區域，洪水蓄滯能力較弱，丘陵地帶與中心城區距離較近，山洪下泄后丘陵與城區間的緩沖區域較小，對城區威脅較大。東部平原地區有寧晉泊、大陸澤2大洼地，平原河道季節性較強，受人類活動侵蝕較多，最低海拔20m，歷史上是易于匯水、洪澇頻發的區域，目前也分布著冀中南地區重要的蓄滯洪區。

2.2 邢臺是典型易受洪澇災害威脅的城鄉建設密集區域

邢臺是京津冀世界級城鎮群南部重要的節點城市，中原城市群對接京津冀區域的“橋頭堡”和門戶，冀中南地區重要的工業基地，城鄉建設較為密集，優質耕地面積較大，平原地區人口密度較大，因此洪澇災害造成的社會經濟損失往往較為嚴重。1996年特大洪水淹沒村莊275個，受災人口48.7萬人，直接經濟損失29.9億元；2000年7月特大洪水淹沒村莊90個，受災人口19.45萬人，直接經濟損失6.48億元；2016年7月特大洪水造成農作物損失18.38萬畝，各類家庭財產損失共計2.5億元。

從時間維度上看，據歷史記載，自公元638年至今，邢臺發生大小洪災178次，其中特大洪災9次，較大洪災33次，特大洪災發生約為150年一遇，較大洪災發生約為40年一遇。洪災的發生與太行山區暴雨，小黃河、七里河暴雨洪水渲泄直接有關。邢臺市區主要洪水災害情況統計參見表1。

表1 邢臺市區主要洪水災害情況統計表

2.3 邢臺洪澇防控體系較為完備

建國以來，特別是“63·8”洪水后，按照“上蓄、中疏、下排、適當地滯”和“分區防守”的防洪理念，邢臺市開展了行洪河道、蓄滯洪區、工程設施建設，對大中小型病險水庫開展了除險加固，對主要支流和中小河流險工險段進行了重點治理，防洪指揮系統和山洪災害預報預警系統初步建成，對山區、丘陵、平原地區制定差異化的防控政策，形成了較為完備的洪澇災害防御體系，并且該體系在華北平原地區也具備一定的代表性。

2.4 面臨的挑戰具備一定代表性

邢臺行洪河道阻塞風險較大，行洪河道缺乏系統治理，河道管理不到位。受氣候變化影響，邢臺近年十年九旱，加之可開發的土地空間越來越小、河道管理不到位，部分河道被盲目開發建設占用，私挖濫采、私搭亂建以及垃圾堆放行為屢禁不止，河道內部分布有大量的現狀耕地，部分河道基本被耕地、林地覆蓋。主要行洪河道，受人為設置阻水物影響而行洪不通暢，人進河退問題突出，水的出路逐步減少，造成河道行洪、泄洪能力下降。

蓄滯洪區建設滯后、人口密集。寧晉泊、大陸澤滯洪區(滏陽河中游洼地)位于邢臺市中部地區，是海河流域最大的滯洪區，匯流面積14880km2，最大滯洪面積2041km2，容積35.52億m3，涉及8個縣、48個鄉鎮、827個行政村。目前寧晉泊、大陸澤蓄滯洪區建設嚴重滯后，工程設施不全，安全設施不足，區內人為活動密集。在現行蓄滯洪區的范圍內，共有8縣1區，49個鄉鎮、819個自然村、117萬人、207萬畝耕地，潛在風險巨大。

3 邢臺洪澇災害防治方法初探

3.1 優化全域洪澇安全格局

3.1.1依據地形特征，構建邢臺全域洪澇安全防控格局

從夯實安全底線、構建安全格局、深化精細治理3個層面，依據市內3大階梯地形特點，構建“山區-丘陵-平原”的全域洪澇安全防控格局。山區以提升山區蓄洪與水土保持能力為主，加強國土綠化和山區蓄滯洪設施建設；提升淺山丘陵和山前平原地區滯洪能力，合理謀劃山前蓄洪濕地，提升山前河道行洪能力；平原地區優化鎮村布局，提升蓄洪、泄洪能力，保障蓄滯洪區安全。如圖1所示。

圖1 邢臺全域洪澇安全防控格局

3.1.2合理劃定洪澇災害風險控制線，夯實整體安全底線

結合邢臺地區洪水災害風險程度，將河流、湖泊、水庫和蓄滯洪區劃入洪澇風險控制線。有堤防的河道、水庫、湖泊，按兩岸堤防及護堤地邊界劃定洪澇風險控制線；無堤防的河道、湖泊，按歷史最高洪水位或設計洪水位確定洪澇風險控制線。蓄滯洪區按蓄滯洪區專項研究劃定成果，將蓄滯洪區整體范圍劃入洪澇風險控制線。

3.1.3結合主體功能區戰略，劃定全域洪澇風險防控政策分區

發揮主體功能區制度的區域統籌作用，將防洪任務分解到各區縣行政單元，劃定全域洪澇風險防控政策分區，明確責任主體單位，結合主體功能區政策，完善洪澇災害防控的財政補貼、產業準入、城鄉規?？刂频扰涮渍?。利用主體功能制度政策性強、能夠有效統籌區域資源的優勢，夯實規劃傳導，將政策、資源有效傳導到各區縣。

3.2 提升山區蓄洪與水土保持能力

3.2.1開展國土綠化，加強山區蓄洪與水土保持能力

治水在治山，山區是邢臺防御洪水的第一線。從1996年特大洪水的流域調查看：山區水庫蓄洪能力是能否“御洪水于平原之外“的關鍵因素，蓄洪能力越強，對下泄河道的壓力越小，也可為防災人員、設備的集結和調配爭取時間；林木覆蓋率是決定山區受災嚴重程度的關鍵因素，林木覆蓋率越高的受災情況越輕，提升山區林木覆蓋率是加強山區洪水抵御能力的關鍵因素。

提升山區森林覆蓋率，引導園地、草地、擬騰退的建設用地、未利用地向林地轉化。優先將生態保護紅線內部區域的園地、草地、采礦用地、擬騰退的村莊建設用地向林地轉化，提升森林覆蓋率。對水土流失問題較為突出的區域，在干支流、左右岸區域加強封山育林，推動水源涵養林、水土保持林建設與流域治理工作深度結合。

提升林地質量，構建穩定高效的林地生態系統。將人工商品林逐步調整為公益林，嚴格保護公益林。落實天然林保護工程要求。生態保護紅線內部的各類人工商品林、園地逐步轉化為公益林。山區水土流失嚴重地區、重要山區水庫和濕地周邊第一重山脊范圍內人工商品林不得調出生態保護紅線，需有序轉為公益林。

科學選擇綠化樹種、草種。根據華北地區石質山區地質、土壤特點，制定鄉土樹種草種名錄，使用多樣化樹種營造混交林，重點選用側柏、刺槐、栓皮櫟等水土穩固能力較強的鄉土樹種，提升林地質量。同時，在土壤結構及肥力較差的區域，可選擇側柏作為先鋒樹種改善土壤質量，提升植被恢復過程中水土保持效益和土壤改良效益的耦合作用。

3.2.2加強山區蓄滯洪設施建設和保護

將山區大型重要水庫劃入生態保護紅線，嚴格管控水庫周邊人類活動，提升山區水庫蓄洪能力。逐步騰退水庫管理范圍內與水利工程用途無關的村莊建設用地、采礦用地、特殊用地，嚴格控制坑塘養殖、農業種植等活動的空間范圍。

結合抽水蓄能能源基礎設施建設，在山區建設大型蓄水設施，并疏浚山區河道。趨利避害，利用山區降雨勢能較高的特點，將山洪轉化為可利用能源，將山區降雨洪流速快、能量大的特點轉變為可利用的優勢資源。

3.3 提升淺山丘陵和山前平原地區滯洪能力

3.3.1合理謀劃淺山丘陵地區蓄洪濕地

利用城區和丘陵地帶間的河流灘地、溝渠、各類坑塘水面，在確保耕地嚴格保護的前提下，營造山前濕地群，提高林草覆蓋率，維護生物多樣性，增強水源涵養、水土保持功能。加強丘陵地區河流管理，保證河流暢通、有水，保護好濕地動植物。通過提升灘涂、溝渠、坑塘蓄洪能力，減弱山區洪水對城區的直接沖擊。

3.3.2疏浚治理河道，提升行洪能力

結合堤防設置、歷史最高洪水位和設計洪水位等因素，劃定河道管理界限，疏浚河道，保證河網行洪能力。依據《中華人民共和國河道管理條例》，在河道管理范圍內，禁止種植高桿農作物和除堤防護林以外的林地，不得在堤岸和護堤地建設房屋。合理引導因歷史原因建設于河道管理范圍內的村莊建設用地有序退出，保障河道行洪安全。對于山區河道，應注重河道兩側林木保護，利用林木保持水土并保障山體穩定。在保護基干河道的同時，加強中小河道治理，優化小流域生態系統，構建生境完整、系統完善的河道系統網絡。

3.4 優化平原地區鎮村布局，提升蓄洪、泄洪能力

3.4.1疏浚平原地區河道，協調生產和生態關系

由于氣候變化原因，冀中南地區大部分河道呈現出較強的季節性特點，人類生產活動對河道的侵蝕較多，現狀河道內存在大量的耕地、林地、園地和各類建設用地，巨大的削弱了河道的生態和泄洪功能。本次規劃中，對于位于河道內的不穩定耕地，本次規劃統一調出永久基本農田，并要求不得種植高桿農作物；對于位于河道中的林地、園地，按照《中華人民共和國河道管理條例》要求，除堤防防護林外的林地均不予以保留，退林還水還濕；對于河道管理范圍內的各類建設用地，除各類水利設施外，其他各類建設用地一律予以減量清退。

3.4.2合理建設平原地區蓄滯洪區

蓄滯洪區內的村鎮布局嚴格執行減量發展，減少蓄滯洪區內人員數量。為保障人民群眾生命財產安全，有效發揮蓄洪滯洪作用，加強蓄滯洪區管理，并根據《河北省蓄滯洪區管理規定(修訂草案征求意見稿)》等文件的要求，鼓勵和有計劃地組織常駐人口外遷，控制人口增長的要求，城鎮空間嚴格控制增量規模，村莊空間建設用地規模嚴格執行減量。

提升蓄滯洪區內居民點防洪等級，完善防洪基礎設施建設。蓄滯洪區內縣城按50年一遇標準設防，中心鎮按20年一遇標準設防，一般鎮按10年一遇標準設防。提升重點市政、交通設施堤防防護能力，將人口密集區域劃入安全區，完善撤退路、避水樓等各類設施建設，提升洪澇風險應對能力。

3.4.3加強海綿城市建設

加強城市內部海綿城市建設。海綿城市建設是低沖擊、自然化的重要洪澇風險防控手段，加強雨洪管理，建設海綿城市對于防控洪澇風險具有重要意義。邢臺以尊重自然本底，保護山水林田湖等大海綿為工作原則和基礎，綜合采用滲、滯、蓄、凈、用、排等措施，加大降雨就地消納和利用比重，降低城市內澇風險，改善生態環境。規劃提出，到2035年，邢臺80%以上的城市建成區實現75%降雨就地消納和利用。

加強集中建設區外各類坑塘、溝渠保護力度。在嚴格保護耕地的前提下，適度提升平原蓄滯洪區內溝渠密度，恢復歷史溝渠，發揮各級溝渠“毛細血管”的調洪、泄洪能力。在完成耕地、林地保護任務的前提下，避免坑塘被大量填埋，在有條件的區域建立坑塘管理員責任制，保障坑塘貫通，發揮蓄洪海綿作用。

4 存在問題與對策

(1)洪澇災害具有較強的區域性、流域性、跨行政區域特點，需要制定區域協調政策，開展聯防聯治工作。盡管省級國土空間編制指南中提出了洪澇災害防治、劃定洪澇風險控制線等原則性要求，但對跨區域協調機制、具體防控策略仍未給出較為明確的政策機制。部分區域編制了流域國土空間規劃、洪澇防控專項規劃，對區域洪澇協防機制進行了研究，但相關規劃缺乏編制標準和具體政策指引，各地規劃成果在編制內容、深度、保障政策等方面差異較大，相關規劃是否均能有效應對區域洪澇風險仍有待實踐檢驗。為了在區域層面增強洪澇風險應對能力，建議加強區域政策和規劃編制標準制定，盡快出臺流域國土空間規劃、洪澇風險防治專項規劃編制指南，并在相關指南中明確洪澇風險防控跨區域協調機制，使區域洪澇防控規劃編制工作有規可循、標準一致。

(2)為了夯實城市底線安全，《市級國土空間規劃編制指南(試行)》中提出了劃定洪澇風險控制線的規劃編制要求，但是未對洪澇風險控制線的具體劃定方法予以明確，因此各地在規劃編制實操中存在較大差異。例如，有的地區將蓄滯洪區作為洪澇風險控制線，有的區域將蓄滯洪區與河道管理界線的空間合集作為洪澇風險控制線，還有的區域將安全區從洪澇風險控制線中扣除。缺乏統一的劃定方法為洪澇風險防控和區域協防協治帶來了潛在風險，當前國土空間規劃編制工作進入了成果攻堅階段，建議盡快明確洪澇風險控制線劃定和審查方法，為城市底線安全保駕護航。

(3)當前“多規合一”工作逐步進入深水區，“多規合一”落到實處的前提就是權責清晰，當前洪澇災害重點防控區域的空間管制工作還存在權責不清、九龍治水的問題，同時存在一定的“三不管”空間。例如河道管理范圍內的各類現狀建設用地的拆除問題，部分省市認為應由河道管理部門牽頭，部分地區則認為應以自然資源主管部門為工作主體，造成相關建設用地騰退工作開展進度較慢。建議盡快明確洪澇風險控制線、蓄滯洪區、河道管理界線等重點洪澇風險防控空間的管制責任主體，明確建設用地、林地騰退，耕地進出平衡的聯合工作機制，壓實各方責任，使洪澇風險控制線等空間管制工具切實發揮治理效能。