關于我國校外培訓立法的幾點思考
——基于 “雙減” 政策落實與校外培訓治理

2022-09-29 12:21:48吳遵民陳曉雨孟凡星

現代遠程教育研究 2022年5期

□吳遵民陳曉雨孟凡星

一、問題的提出

2021 年7 月24 日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于進一步減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔的意見》（以下簡稱 “雙減” 政策），該政策一經發布即引起了社會的強烈反響。究其根本， “雙減” 政策背后蘊含了如何保障學生的受教育權和如何處理教育公平等深層而復雜的矛盾。然而，面對家庭的剛性校外培訓需求， “雙減” 政策在推進過程中又應如何解讀和操作仍然存在一些理論誤區和實踐困惑。固然，面對校外培訓機構的市場化運營模式已經嚴重干擾了教育生態的弊端，國家及時出臺整治政策十分必要且重要；但從長治久安的角度來看，若把對校外培訓的治理提升到法治的層面，則更有利于問題的根本解決。所謂 “猛藥去疴，重典治亂” ，對于校外培訓為何要立法、如何立法以及相關法理框架與條款內容包括哪些，國際上有沒有相似的立法案例與經驗，對這些問題的深入探討，不僅有助于加快推進我國校外培訓的立法進程，也能高屋建瓴地破解當前校外培訓治理過程中的各種困境。

二、校外培訓立法的重要性與必要性

中小學生的健康成長不僅事關千萬家庭，同時也是民眾關心和社會關切的要事。然近年來由于民間資本的大肆介入，專營校外培訓的補習機構瘋狂擴張，不僅加重了學生的課業負擔，甚至還嚴重干擾了學校教育的秩序，破壞了教育的生態環境。據統計，校外培訓機構的總數在2019 年已達60 余萬家，僅2020 年一年就又新增了40 余萬家，其機構總數遠超同期義務教育階段的學校數量（中國經濟時報，2021）。為此，2019年以來教育部就 “校外培訓” 多次發文，意欲集中治理校外培訓亂象，但總體效果依然不盡人意。

2021年6月教育部正式宣布成立 “校外教育培訓監管司” ，同年7 月中共中央辦公廳、國務院辦公廳又印發了 “雙減” 政策文件，提出要堅持從嚴審批機構、規范培訓服務行為、強化常態運營監管等規范校外培訓行為的舉措（中華人民共和國中央人民政府，2021）。縱觀近年來國家治理校外培訓的各項政策可以發現，其基本立場并非是 “一刀切” 的取締或禁止，而是希望通過規范教學行為、嚴控辦學資質、健全排查機制、轉向公益服務等途徑來促使校外培訓回歸拾遺補缺及育人的初衷，并成為公共教育服務供給體系中的有益成分。在 “雙減” 政策出臺以后，一方面各地加快了積極進行試點探索的進程，另一方面 “家庭式培訓” “地下培訓” “眾籌私教” “網上培訓” 等隱性變異式的培訓方式亦開始進入公眾視野。這一跡象表明校外培訓仍是 “剛需” ，因此對其治理亦宜采取 “疏” 而非 “堵” 的思路。那么究竟該如何從政策解讀和實踐操作方面解決呢？筆者認為，唯有從立法層面制定并出臺《中華人民共和國校外培訓法》（以下簡稱《校外培訓法》），對校外培訓及運營的規范性和固定性的標準與規則予以明晰，由此才能從根本上解決實踐操作過程中存在的彈性空間和模糊邊界的困惑，進而推動政策的落實并產生切實的效果。

再從完善教育法律的視角來看，若將《校外培訓法》納入我國教育法律體系亦有其必然性與必要性。當前，我國已經制定了《中華人民共和國教育法》（以下簡稱《教育法》）和《中華人民共和國義務教育法》（以下簡稱《義務教育法》）等9 部教育法律及《普通高等學校設置暫行條例》等16部教育法規，其范圍也涵蓋了職業教育、民辦教育等不同的類型和領域，但針對校外培訓方面的法律則是空白。鑒于當下的教育實踐深受校外培訓之影響，若能從立法高度來設置并出臺單獨的《校外培訓法》，則有助于讓校外培訓實踐有法可依。需要明確的是，這里所指的《校外培訓法》不是針對校外機構進行立法，而是對校外培訓的立法。二者的區別在于：校外機構以民辦居多，且《中華人民共和國民辦教育促進法》（以下簡稱《民辦教育促進法》）已經對其進行了法律層面的規范；而校外培訓針對的則是當前各種學科類的補習活動，其屬于付費性質且有資本參與運作的部分。以法律形式明確校外培訓中的 “可為” 與 “不可為” ，有效界定校外培訓的性質、活動內容及范圍，其亦可彌補政策發布與實施過程中因 “自由裁量” 而可能出現的彈性空間與政策漏洞，由此通過立法的舉措可將 “雙減” 等涉及校外培訓的政策精神落到實處。

如上所述，正是基于當前我國教育培訓治理和教育法律體系完善的雙重立場才凸顯出校外培訓立法的必要性與重要性。與此同時，學界亦從研究角度呼吁應通過立法來規范校外教育培訓市場。譬如，孫伯龍（2020）從規制理論的視域提出可由立法機關決定是否要將校外培訓行業劃歸為禁止或限制進入的行業，以期在為市場主體提供可預期指引的同時，降低行政執法部門的權力任性。又如，賀武華（2020）從法學學科視角探討了校外培訓應如何參照《社會力量辦學條例》《民辦教育促進法》等相關法律法規完成 “廢、改、立、釋” 的統籌問題，以及教育行政部門在執法過程中的權力運用與約束問題。此外，陸稻捆等（2020）從國際比較視角分析了日本對校外培訓機構—— “學習塾” 的立法規范，以及所構建起的較為完善的法律與有效規制校外培訓活動的制度體系。顯然，充分發揮法律的作用與效應已經成為當前對校外培訓進行有效治理的共識。然需指出的是，上述研究或建議大多停留于口頭呼吁或書面建議的層面，鮮有學者從立法本身去考量其內涵或具體提出校外培訓立法的基本框架與具體條款內容等。有鑒于此，筆者以為有必要展開關于校外培訓立法基本內容與框架、國際發展動態、未來展望與建議等方面的研究與思考。

三、校外培訓立法的基本框架與內容

1.《校外培訓法》與《民辦教育促進法》及其他相關法律的關系

若把《校外培訓法》放置于我國教育法律體系中加以分析，則可厘清它在我國教育法律體系中的定位及其與其他相關法律在內容上的關系。如在《教育法》框架之下，《校外培訓法》與《民辦教育促進法》及《中華人民共和國職業教育法》（以下簡稱《職業教育法》）等單行法在立法地位上應屬于平行關系，在內容上應具有互補屬性。換言之，《校外培訓法》首先需要遵循上位法——《教育法》的基本原則，同時參照其他教育單行法的內容與框架，對校外教育培訓治理中最為緊要且模糊的問題進行明晰的法律邊界劃定。

從對表1的分析可以發現，學校與其他教育機構在《教育法》中系處在同一維度，因此對其設立條件、享有的權利與義務，以及對財務管理的規定等都應該一視同仁。另外，由于校外培訓機構歸屬于其他教育機構的范疇，因此其理應受到《教育法》相關法律條文的約束。再就《民辦教育促進法》而言，首先，其規定了民辦教育事業隸屬于公益性事業，同時也是社會主義教育事業的組成部分。這一表述對民辦教育的性質進行了清晰定位，即明確了民辦教育的社會屬性，突顯了其公共服務的性質。校外培訓作為民辦教育的一部分，理應不能成為市場化運作的商品，而應在政府的有效監管下發揮其對學校教育 “拾遺補缺” 的社會公益效能。其次，《民辦教育促進法》對民辦學校的設立、組織與活動、教師與受教育者、學校資產與財務管理、管理與監督等均作出了明確規定。但是需要注意的是，雖然校外培訓機構與民辦學校同屬于民辦教育，但二者又指向不同的組織機構。民辦學校指向學歷教育機構，其設立必須獲得當地教育部門的許可；而校外培訓機構則指向非學歷教育機構，其設立大多不需要獲得教育行政部門的許可，而是通過向工商、民政、人社局等相關部門申請并獲得批準即可。《民辦教育促進法》雖與校外培訓機構關聯緊密，但其具體內容更多指向民辦學校，缺少專門指向校外培訓機構的內容。為此，《民辦教育促進法》中對民辦學校的各種規定與應對，可以對校外培訓的立法框架起到有益參考，二者各有側重、互為補充，共同為民辦教育的規范發展起到有益的推進作用。

表1 “校外培訓” 相關法律條文梳理

2.《校外培訓法》的立法內容與基本框架

從立法的內容與基本框架來看，若要制定一部對校外培訓起規范作用的《校外培訓法》，筆者認為還需要對以下內容進行深入思考。

其一，明確校外培訓的性質，即它的辦學目的。就目前社會的一般認知來看，校外培訓主要是指國家機構以外的社會組織或個人利用非國家財政性經費，針對中小學生開展的學科類或非學科類的非學歷教育及培訓活動，因此其歸屬于民辦教育的范疇。校外培訓的原本宗旨是對學校教育起拾遺補缺的輔助作用，然而由于應試教育功利傾向的愈演愈烈，使得社會資本大量涌入校外培訓領域，而隨著其規模的逐漸擴大，教育培訓機構的上市及集團化辦學趨勢亦越發明顯。對此，《校外培訓法》首先需要對校外培訓的性質給予明確界定，既然校外培訓歸屬于民辦教育范疇，那么作為國家認可的一類教育活動，其首先要堅持 “育人” 的基本原則與宗旨。其次，《校外培訓法》的立法基礎應與《民辦教育促進法》相類似，即必須始終堅持公益性的辦學原則，回歸育人的立場，并共同承擔立德樹人的社會使命。

其二，明晰校外培訓與學校教育的關系。校外培訓在資本的參與運作下已經通過規模化擴張而形成了另一個 “隱性的教育系統” ，甚至在與學校、家庭及相關部門的博弈中掌握了部分主動權，多角度地對學校健康發展形成阻力，同時在一定程度上可謂消解了教育評價的改革之效。尤其在追逐分數的惡性循環下，學校教育開始被校外培訓綁架，而教育內卷、教育不公等問題亦持續升溫。 “雙減” 政策雖然提出了多項規范校外培訓行為的舉措，然在具體的實施過程中，校外培訓仍然面臨與學校教育的 “接口” 界限不清、身份不明、管理不善的問題，這也容易導致校外培訓 “越界” 行為的產生。而通過《校外培訓法》可明確校外培訓與學校教育的關系，即它們應該遵循有益補充、拾遺補缺的原則。換言之，校外培訓必須在確立學校育人主體地位的基礎上，明確其參與教育教學活動的底線與范疇。

其三，明確校外培訓機構的法人性質與責任。由于組織及舉辦校外培訓的法人資格目前尚沒有得到法律的嚴格界定，為此包括上市公司、營利性組織、個人乃至國外資本均可進入教育培訓行業，而資本參與運作的結果則是將校外培訓作為盈利產業，其不僅不重視育人的功能，而且為教育營造了焦慮氛圍，進而嚴重破壞了教育生態。筆者以為，《校外培訓法》應加強對校外培訓舉辦者（無論是社會組織抑或個人）資格審查的力度，規定其必須具備教育法人資格，并符合教育法及其他相關法律、法規規定的基本條件。同時還需規定各類校外培訓的準入門檻，將其資格審查的權限歸于教育部門。只有從源頭上明確校外培訓機構的性質，規范舉辦者的要求與責任，才能從根本上消解因資本介入而給教育生態造成的不良影響。

其四，明確界定校外培訓機構的法律授權內容與業務開展邊界。較之于政策的臨時性、靈活性和模糊性，法律具有更加清晰有力的約束效果。《校外培訓法》可在校外培訓機構的設立、人員聘用、活動開展等方面作出法律層面的明確界定，尤其對于哪些可以做、哪些不能做的責任邊界作出明確規定。如規定各類校外培訓機構不得高薪聘請學校在職教師；嚴禁聘用不具備教師資格的社會人員；不得發布虛假招生簡章或廣告以騙取錢財；對于管理混亂、嚴重影響教育教學質量且產生惡劣社會影響的校外培訓機構，應立即終止其辦學資格并進行財務清算。又如，在教育活動中若違反《教育法》《中華人民共和國教師法》（以下簡稱《教師法》）等法律規定的，必須依照有關法律規定給予相應處罰等。簡言之，若對校外培訓的治理上升至法律層面，那么依據有法必依、違法必究的原則，針對當前校外培訓中的各種亂象以及 “灰色地帶” 的治理困境亦將得到有效破解。

其五，明確制定針對校外培訓辦學經費等資產和財務管理的細則。毋庸置疑，辦學經費和財務管理是校外培訓治理的重頭戲，也是立法規范的重要環節。《校外培訓法》可借鑒《民辦教育促進法》中關于民辦學校的學校資產與財務管理的立法條款，對標營利性和非營利性校外培訓機構的財務、會計、資產管理制度，收費項目與標準依據，資產使用和財務管理的監管等，由此促進校外培訓行業的健康發展。

除了以上各項亟須通過立法予以明確規定的內容之外，對于校外培訓的教師培養、薪酬待遇、決策監督、質量監控等具體問題，《校外培訓法》在立法過程中亦應予以具體討論，并制定相對應的立法條款。與此同時，還需正確協調和處理好《校外培訓法》與《教育法》《教師法》《義務教育法》《職業教育法》《民辦教育促進法》等其他重要教育法律的內在銜接和內容統一等問題（黃欣等，2017）。

四、國外校外培訓立法的動態與借鑒

1.日本校外培訓立法現狀

日本同樣有因重視教育而引發過校外培訓活動的盛行，以及對其弊端進行治理的實踐。日本的校外培訓機構亦被稱為 “學習塾” ，但由于其法律體系相對較為完善，因而日本的 “學習塾” 能夠一直在法律框架的有效監管中得以健康發展。

首先，就教育法規來看，日本的《教育基本法》明確指出 “教育必須以人格完善為目標；為使每一個國民都能磨煉自身人格，度過豐盈人生，須保證其一生中可在任何時機任何場所學習” （日本文部科學省，2006）。上述立法原則決定了日本的校內和校外教育的目的都應是培養身心健康的國民而非考試機器，但它同時又為學習塾等校外教育機構預留了發展空間。如在《社會教育法》中就針對學習塾的發展制定了規范性的具體條款，指出必須遵循《教育基本法》的精神，提出 “社會教育與學校教育、家庭教育關系密切，應確保其與學校教育合作并助益于提高家庭教育，應促進此三者及相關人員的合作共進” 。《社會教育法》還規定了 “社會教育等相關組織是指以從事社會教育相關業務為主要目的的組織，且不論是否為法人均受本法的約束；町村（街道和鄉鎮）的教育委員會是具體負責監督和管理為學齡兒童和學生在課程學習結束后或休息日提供教育服務的社會教育機構；都道府縣的教育委員會對各類社會教育機構的設置與管理進行指導和監管；文部科學大臣和教育委員會可以應社會教育相關組織的要求提供專業的技術指導或建議，但不得無理控制或干預其業務” （日本文部科學省，2020）。上述規定表明日本對校外教育的規范不是從對機構性質的判斷出發，而是以活動范疇為標準確定法律約束的對象，并由此引導學習塾的發展方向，以使其不偏離教育的基本立場。同時日本還采用層級管理的機制，即劃定市、縣、村教育委員會與社會教育機構之間的關系。如此既可保留對學習塾的設立、監管和建議的權利，又為其多樣化發展及教育資源的有效利用奠定了基礎。此外，《學校教育法實施規則》《教師資格證制度》以及全國學習塾協會制定的《學習塾業認證制度》等亦對學習塾的資格審查、塾師的認證等作出了明確規定。

除教育法規以外，日本還利用經濟法規及其他相關法規協同規范學習塾的經營。如日本的《民法》《防止不正當競爭法》《特定商交易法》《消費者保護基本法》《公司法》等民商法律亦為學習塾營造了公平競爭的市場環境，并規定了其在經營中應盡的責任和義務。如《法人稅法》就對學習塾應納稅的比率、負責人的報酬，以及涉及社會捐款、稅金、預備金等費用的支出及具體扣稅范圍與標準等都作出了詳細規定。又如，《一般社團法人法》也規定了學習塾等服務性機構在簽訂服務合同前，須向消費者提供合同等書面材料，其中需要注明包括負責人的姓名、地址、電話、服務內容與價格、支付方法等相關事項（姚琳等，2020）。另外，日本的《刑法》《著作權法》《勞動基準法》《個人情報保護法》《勞動合同法》《最低工資法》《地方公務員法》等均對學習塾各類參與人員的權利與義務進行了補充規定。上述各項法律為確保學習塾規范而有序的發展奠定了重要基礎。

2.美國校外培訓立法經驗

“課外活動” （Out-of-School Time Programs 或Afterschool Programs）是美國對校外培訓活動的稱呼，其涵蓋的領域十分廣泛，不僅涉及對學術活動的支持，還包括藝術、體育、娛樂以及針對輟學者、無家可歸青年的發展計劃等（Huang et al.，2011）。據美國聯邦校外培訓資助計劃的歷年報告顯示，有效的課外活動可以改善課堂行為，提升學業表現，降低輟學率和犯罪率，加之美國社會對課外活動的強勁需求，因此政府對課外活動一直持支持的態度和立場。

在聯邦政府層面，美國《不讓一個兒童掉隊法案》規定學校要向連續三年在學業成績方面沒有取得適當進步的、低收入家庭的學生提供教育補習服務（Heinrich et al.，2010）。另外，《加強和改進中小學》《早期學習機會》《STEM 培訓補助計劃》《學生的作業或交通》《社區發展培訓和研究金計劃》等法案亦為校外培訓活動的運作奠定了法律基礎，并充分賦予了各州組織和舉辦課外活動的權利。《政府績效與結果法案》則要求各州教育廳須遵循相關指標，依據中小學教育辦公室的指導性規范，委托專業評估機構利用專門數據庫中的數據，對本州的課外活動實施效果進行年度評估，包括分析受益學生群體，總結關鍵要素，評價學生數學、英語等學科成績以及到校率和課堂表現等（陶行知研究中心，2020）。總之，聯邦政府在放權于各州組織校外培訓活動的同時，仍將評估與問責權保留于聯邦政府，以隨時確認課外活動能否有效促進美國學生的學業進步與身心發展。

在州政府層面，美國的伊利諾伊州首先制定了《課后示范計劃》《課外活動的有效性》等地方法規，對校外培訓活動的項目標準、評價監測、能力建設資助及第三方示范成果和評估等都作出了具體規定（FindLaw，2019a）。羅德島州制定了《課后和暑期學習計劃規劃》，規定校外培訓活動應在下午3點至6點舉行，并與兒童保育機構、21世紀社區學習中心、社區組織和公立學校展開合作，鼓勵開展以促進兒童和青少年的社會情感能力發展為目的的體驗式學習。州教育部門還為課外活動制定了質量標準，以及針對雇員聘用、專業發展、工作時間、薪資待遇等也進行了具體規定（FindLaw，2019b）。另外，緬因州還對《課余計劃基金、標準、批準》進行了修訂，明確設立了 “計劃基金” ，鼓勵全州的學校發展高質量的課余計劃，同時設置專員負責核實和批準中小學課后服務的準許證書，并為其制定符合學校基本標準的課余課程標準（FindLaw，2019c）。

總體而言，美國將校外培訓活動視為學校教育的補充，明確將校外培訓定位為改善學校教育質量的手段和途徑，因此在教育改革的進程中予以有力支持。聯邦政府不僅在法律層面賦予各州自行組織發展校外培訓活動的權利，同時也以循證標準保留了聯邦政府對各州校外培訓的監測與評估權利。而各州可依據各自教育的發展狀況，自行制定或修訂關于校外培訓的機構單位、課程標準、人員聘用、成果評估、準入退出等內容。聯邦法案與各州地方立法互相結合，共同促進了校外培訓更好地服務于學生的學業成績和綜合素質提升，同時也為美國的家庭幸福和社區安寧作出了重要貢獻。

3.校外培訓立法的國際趨勢

校外培訓在全球的擴張，已經引起許多國家在立法層面的高度關注。例如，斯洛伐克通過的《貿易許可法》規定了從事外語和藝術類校外培訓機構的準入標準，即必須獲得相關專業證書或具備10年以上工作經驗的專業人士才可擔任校外培訓工作。韓國也頒布了《促進公共教育正常化及限制提前教育特別法令》，要求包括培訓機構在內的所有基礎教育相關機構一律不允許對學生開展超出學校課程范圍或早于學生所在年級的教育與教學活動；而《輔導班的設立、運營及課外培訓法》中也明確規定學生可以隨時退費，機構設施須按照各道（即各省）的標準嚴格執行（王學男等，2019）。瑞典雖未對校外培訓的教師資格、教學方法及評估手段作出限定，但其州法規對學生參與校外培訓的權利與義務，以及營利性校外培訓機構須向正規學校和非營利性機構提供補貼等進行了規定（Forsberg et al.，2020）。新加坡亦出臺法律嚴禁公立學校教師參與商業性的校外培訓。

事實上，雖然日本、美國、韓國等國家對校外培訓的法律規定各不相同，但其體現出的基本共識是一致的，即校外培訓不得干擾學校教育發展，不得擾亂市場秩序并損害學生和家長的權益。上述校外培訓的國際立法實踐帶給我們的啟示是必須通過法律的手段與途徑去干預或治理資本參與控制下的校外培訓亂象，讓校外培訓回歸育人初衷，加強其與學校教育、家庭教育的合作，共同促進各階段學生的身心健康發展。

五、校外培訓立法的展望與建議

自2021年7月中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布 “雙減” 政策以來，教育部等部門亦連續頒布了《中小學生校外培訓材料管理辦法（試行）》《校外培訓機構從業人員管理辦法（試行）》《關于將面向義務教育階段學生的學科類校外培訓機構統一登記為非營利性機構的通知》《義務教育階段校外培訓項目分類鑒別指南》《校外培訓機構消防安全管理九項規定》等多項涉及校外培訓治理的政策文件。以如此快的速度和如此強的力度對校外培訓進行規范和治理，不僅表明了黨中央堅決整治校外培訓亂象的態度，而且也傳達出政府還教育一片藍天并必見成效的決心。然在筆者看來，這場史無前例的以通過整治校外培訓亂象來試圖緩解中小學生應試負擔的治理活動，其背后其實還蘊含著要使教育回歸育人本位，同時阻止資本對教育生態肆意破壞的深遠意義。固然，當資本過于干預教育生態并加劇教育功利化惡劣影響的關鍵時刻，政府重拳出擊無疑具有它的及時性與必要性。然而，校外培訓原本與校外教育密不可分，其亦具有助益學生發展的積極作用，因此如何對校外培訓進行嚴格規范，并促使它回歸對學校教育的拾遺補缺以及重視青少年身心健康發展的育人立場，無疑是目前最需要關注和重視的。通過前期政策文件的制定與實施，在總結經驗后再將其上升至立法層面并凝練為立法的基本原則，這乃是從本源上規范校外培訓活動并防止出現 “治標不治本” 弊端的根本舉措。

眾所周知，一項成熟政策的最終落腳點必定是立法。面對校外培訓的規范發展及公益轉型，認真總結迄今為止出臺的關于校外培訓政策的利弊，由此聚焦校外培訓治理的核心問題與困惑，這對于加快推進校外培訓立法進程尤為必要。就當前來看，我國在教育領域已經制定了《教育法》《民辦教育促進法》《教師法》等國家層面的教育法律法規，但在校外培訓領域卻仍然是一片空白，這不僅使得我們在面臨校外培訓出現亂象時無法及時進行整治，而且在治理過程中亦可能因為缺少法律的支持與法理的依據而使 “法治” 變成 “人治” 。縱觀國外校外培訓的立法現狀，日本是通過將教育法規與經濟領域的其他相關法規 “雙管齊下” 來對學習塾的發展予以規范；美國是由聯邦和州政府分別進行立法，通過各種法律手段加強對校外培訓的監測與評估，以確保校外培訓市場沿著健康的軌道發展。為了更好地落實 “雙減” 政策和規范校外培訓實踐，我國可在借鑒國外校外培訓立法經驗的基礎上，結合自身國情來制定一部有益于孩子健康成長及維護教育生態良性發展的《校外培訓法》。

從我國現有的教育法律體系和內容來看，與校外培訓密切關聯的有《教育法》和《民辦教育促進法》。《教育法》作為各類教育法律的母法，對各種教育機構的設立、教育法人的資質以及教育機構的招生收費等都作出了基本規定。《民辦教育促進法》則在對各種民辦教育進行分類的基礎上，明確對其公益性與營利性的性質進行了規定。無疑，校外培訓立法必須要對照上述法律的有關規定再結合自身的特殊性與專門性進行針對性的思考。比如，首先應在明確《校外培訓法》與《教育法》及《民辦教育促進法》關系的基礎上，厘清《校外培訓法》的基本框架與主要內容。其中尤其需要明晰校外培訓的性質、目的、與學校教育的互補關系，以及在社會主義教育事業中所應履行的職責與使命。其次，《校外培訓法》需要明確規定校外培訓舉辦者的法人性質與責任，校外培訓機構批準設立的基本條件與要素，擁有變更終止權的職能部門，以及各級政府和教育行政部門在校外培訓中應該承擔的職責和義務。再次，《校外培訓法》還應明確對各類校外培訓業務的監督與評估、對財務與稅務管理的監管、對從業人員和參與人員的準入及其權利與義務履行等的規定。