鄉村振興背景下四川農村自然災害應急能力提升路徑

陳昌華 楊家超 楊小杰 蔣玉香 劉昭強

（1.西華大學管理學院 四川成都 610039；2.西華大學國際經濟與管理研究院 四川成都 610039；3.西華大學應急管理學院 四川成都 610039；4.甘孜藏族自治州科學技術局 四川甘孜 626099）

引言

根據《2020年全球自然災害評估報告》，2020年中國因自然災害死亡人口在全球處于較低水平，同時據不完全統計，中國每年因各類自然災害造成的人員傷亡80%以上在農村地區，每年因暴雨、臺風、滑坡、泥石流與雷電等突發氣象災害造成的人員傷亡90%以上在農村，每年因各類災害倒塌的房屋也多在農村[1]。災害的發生給農村的自然環境和經濟發展造成極大困擾，農村自然災害成為影響我國鄉村振興的重要因素，加快完善農村社區應對自然災害的應急管理體系成為當務之急。在農村應急管理方面，李文武[2]和溫志強、崔鈺琳[3]探索了在鄉村振興背景下農村應急管理的動態運轉機制建構與組織人員聯動模式建構助力農村發展的路徑。實踐表明，災害預防能夠助力鄉村振興，提升農村應急能力應成為我國應急管理工作的重中之重。尤其是對偏遠農村地區來說，應急能力的提升可以增強農村居民的災害意識和災害應對速度，有效降低經濟損失和農村居民因災返貧的風險。綜上，分析鄉村振興背景下四川農村的災害類型及應急管理現狀，并在此基礎上探討提升農村自然災害應急能力的路徑，對保護農村環境、降低農民因災返貧風險、推進鄉村振興、助力社會主義新農村建設具有重要的理論意義和現實意義。

一、四川農村自然災害類型及特征分析

四川省位于中國西南腹地、長江上游，地形地貌復雜，氣候垂直變化顯著，農業生產和生活居住方式多樣。四川地形地貌以山地為主，具有山地、丘陵、平原和高原等四種類型，各類型的面積分別占全省面積的74.2%、10.3%、8.2%、7.3%，西北部高原居多，東南部主要為丘陵和平原，地形地勢的復雜導致四川成為我國發育最多、類型最全、危害最嚴重的地質災害大省，在享有“天府之國”美譽的同時也享有“地質災害博物館”之稱[4]。例如，2008年汶川地震給四川造成直接經濟損失7865億元，占四川省當年GDP的62.89%[5]。自然災害會給當地居民的身心和財產、生活方式和生存發展條件造成嚴重影響，進而導致家庭和社會結構受到不可忽視的影響。了解四川自然災害的基本特征，有助于人們更好地防御和應對突發性自然災害，提升四川農村地區自然災害應急管理水平，減少災害造成的損失。依據地形地貌特征，本文將四川農村劃分為平原地區、丘陵地區、盆周山區以及高原地區[6]，四類地區的地形地貌、氣候狀況存在差異。通過文獻可以知道，四川省自然災害活動頻繁，常年主要受洪澇及旱災的威脅；災害具有顯著的地域性和周期性；災害組合具有鏈帶性和群發性；災害直接經濟損失具有明顯上升趨勢[5]。各類型區域的自然災害類型不盡相同，具體見表1。

表 1 四川農村自然災害類型

二、四川農村災害應急管理現狀及不足分析

四川農村地區自然災害頻發，突發性自然災害造成的各種危害成為鄉村振興的阻力之一。

（一） 四川農村社區災害應急管理的現狀

應急管理在全球日益受到重視。應急管理部的相關報告顯示，與過去30年（1990—2019年均值）相比，2020年全球自然災害總體呈較低水平， 頻次減少4%，死亡人口減少73%，影響人口減少50%[14]。為全面貫徹落實習近平總書記關于應急管理工作的一系列重要指示和黨中央、國務院決策部署，扎實做好安全生產、防災減災救災等工作，積極推進應急管理體系和能力現代化，我國制定了《“十四五”國家應急體系規劃》，對完善國家應急管理體系等作出全面部署，為解決長期以來應急管理工作存在的突出問題、推進應急管理體系和能力現代化提供了重大機遇[15]。2019 年 11 月 29 日下午，中共中央政治局就我國應急管理體系和能力建設進行第十九次集體學習，習近平總書記在主持學習時指出，要大力培養應急管理人才，加強應急管理學科建設。四川省以國家災害應急政策為導向，高度重視應急管理，結合自身實際自上而下地制定了各類自然災害應急預案和應急社會動員機制，成立了自然災害應急處理指揮中心，組建了應急救援隊伍，形成了多渠道災害應急格局。四川省應急管理廳專門負責公共衛生、自然災害等方面的應急事件處理工作，聯合多部門全方位地加強自然災害防治建設。從效果上看，根據四川省國土資源公報相關數據顯示，2010—2019年，四川省地質災害數量整體呈下降趨勢，且災害造成的直接經濟損失呈大幅下降趨勢（如圖1所示），應急工作已經初見成效。

在鄉村振興背景下，農村社區逐漸成為農民日常生產、生活的固定場所。農村社區呈現出復雜多樣的態勢，成為各種風險的聚集地[16]。四川面臨的自然災害情況較其他地區也更為復雜，而自然災害一般具有極大的破壞性，比如地震、泥石流等災害往往會造成村莊房屋毀壞、環境破壞和直接經濟損失，甚至導致人員傷亡。但是，四川農村抵御災害的能力相對較弱，四川農村社區應急能力不能完全滿足群眾的需求，應急管理技術和機制體制尚不完善，防災減災基礎設施建設有待加強，防災減災體系還有待健全，居民對災害的抵御能力較弱，突發災害有可能改變農民的生產生活方式并造成嚴重經濟損失，影響鄉村振興的步伐，因此，四川亟待提升鄉村應急能力，快速回應村民需求，助力農村美好生活的實現。

（二） 四川農村應急管理工作存在的不足

在實施鄉村振興戰略的背景下，四川農村災害應對工作已經取得很大進步，但在面對重大突發自然災害時，仍面臨著災害應急機制和體系不完善、防災減災宣傳教育不到位、信息監測預警網絡不健全、災害救助保障體系不完善等問題。

1.法規層面：災害應急機制和體系不完善

彭澎[17]認為法治是實現鄉村基層治理理性化、規范化的重要途徑，是鄉村自治的重要保障。一直以來鄉村對村規民約的依賴性較大，應急管理法律法規在鄉村的推進存在困難，鄉村應急能力法治化水平亟待提升。農村社區應急管理組織組建時間短、職責權限劃分不清，鄉村基層災害防治政策和機制尚不健全，應急救援指揮機制不健全、預案體系不完備[18]，村級組織缺乏多元化、有針對性的風險防范機制，災害處置與應急指揮過程中各相關部門不能充分做到統籌協調運作等因素導致農村基層組織在抗災救災工作中不能充分發揮應有作用。目前，四川存在城鄉社區應急管理發展不平衡、農村還未建立完善的應急管理制度和應急管理機制等問題，因此，加強農村應急管理政策體系設計是提升農村應急能力的關鍵之一。

2.意識層面：防災減災宣傳教育不到位

自然災害防范意識是鄉村應急能力提升的基礎，決定了災害中參與主體的應急行為并影響其應急能力建設。受生活環境、教育水平的限制，農村居民的災害防范意識普遍不強，應急、避險、防災、減災等知識和技能較弱，自救互救能力弱，災害發生時容易造成不必要的經濟損失和人員傷亡。但是，由于四川農村群眾居住分散，應急知識和應急技能宣傳難以實現進村到戶和覆蓋所有人員活動區域，應急知識的宣傳教育和技能培訓難以實現點面同步。應急知識宣傳不到位，使村民、政府和相關社會組織難以形成“聯防聯控、群防群治”的有效局面。

3.技術層面：信息監測預警網絡不健全

四川農村地區經濟發展相對較慢，互聯網等技術的發展落后于城鎮地區，多數地方村級預警和防災體系尚未完善，防災責任落實未到位。尤其是四川偏遠農村地區，村民對新科技、新手段的接受程度較低，應急管理中先進裝備和信息化手段的應用程度不高，再加上地理環境的影響，災害監測預防成為這些農村地區應急能力提升的難點和薄弱環節。另外，四川農村缺乏完善的應急預警技術、監測預警機制和災害應對機制，如果發生重大突發災害事件，信息有可能得不到及時傳遞和完全披露，有可能導致農村基層干部和相關部門難以在第一時間了解到災害的具體狀況，無法及時采取有針對性的應對措施，進而影響對災害的及時有效控制。

4.保障層面：災害救助保障體系不完善

目前四川農村缺乏完善的應急基礎設施和充足的應急物資儲備[19]。有的地方未按要求合理設置應急避難場所，專業的應急救援人才隊伍匱乏，農村地區防災減災建設的財政投入不足，應急資金使用不當，沒有充分調動一切可利用的社會資源參與災害應急工作，農村應急保障體系未能充分發揮作用。在重大災害發生時村民缺乏組織性，有可能因恐慌引起二次傷害。就一般情況而言，由基層政府領導的應急管理體系受人力、物力和財力等資源短缺的限制，公共資源無法實現本地有效供給，因此，為推進基層社區的應急管理體系建設，有必要為農村應急管理提供各類保障措施。

三、鄉村振興背景下四川農村應急能力的提升路徑

由于自然災害頻發、農民抗災能力較弱和災害救助體系不完善等因素，農村居民存在因災返貧的可能。自然災害增大了農村居民因災返貧的風險，影響了鄉村振興和新農村建設，因此，提高農村應急能力問題應該引起高度重視。目前四川農村應急管理普遍存在應急人員素質不高、專業隊伍匱乏、政策落實不到位等問題，針對這些問題，我們應立足現狀，根據各地實際情況做好對地震、洪澇等重大自然災害的防災減災教育、監測預警和應急處置，并結合基層管理實際整合農村各類資源，以有效防范自然災害，切實保障農村居民公共安全，提高基層組織和村民處置突發事件的能力，推動鄉村應急機制創新，助力鄉村振興的實現。在此背景下，為更好地解決農村災害應急管理在政策、教育、監測、保障等方面的問題，本文從政策法規、防災教育、災情監測、保障設施等方面入手，堅持災害應急全程預警管理，因地制宜地構建四川農村應急管理體系（如圖2所示），以推動形成產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的良好鄉村氛圍，保障人民生命財產安全和維護社會穩定。

（一） 政策法規：完善城鄉綜合協調機制和政策、制度，健全災害應急管理體系

農村應急管理是一項系統工程，可從事前預防、事中應對、事后解決三個層面構建一套完整的應急管理體系[20]，健全基層政府應急管理機制，組建統一聯動指揮機構，以最終實現監管評估體系完備、資源信息傳輸通暢、組織反應快速到位[21]的目標。在突發事件發生后，要迅速啟動應急預案，做出反應；在編制災害應急預案時，要充分考慮災害發生時可能遇到的各種緊急情況并制定有針對性的應對措施，一旦緊急情況發生，要迅速定位風險源、報警并啟動應急預案，應急管理工作人員應做到指揮靈活、調度精準，高效地開展災害應急處置工作。此外，一切應急活動最為關鍵的一環就是資金的撥付，黃君潔[22]認為完善應急財政也能有效減少自然災害造成的經濟損失。在鄉村應急中，更應該意識到資金的重要性，以政府為主導，完善相關的財政政策，為鄉村應急提供有力保障。根據中央對鄉村應急的指示，農村應急應遵循政府主導、全村積極參與原則，吸收更多的社會組織和社會力量參與共建。地方政府要根據各地實際情況完善農村應急管理的綜合協調機制和相關政策、制度，加強鄉村應急建設，力爭建立高效率的應急管理體系。

（二） 防災教育：深入宣傳防災減災文化，加強應急管理教育，形成聯防聯控應急格局

防災減災是中國農村最為經濟有效的應急管理手段，目前我國迫切需要通過加強村級組織防災減災能力建設來推動農村應急管理的底層設計[23]。村民的安全應急意識和災害應急技能直接影響農村的應急管理水平，教育培訓是推進農村防災減災管理的重要手段，因為教育能從根本上改變人們對鄉村應急的看法和配合程度，這也意味著農村防災教育應從危機預防和危機處置兩方面著手[24]。政府部門應該依據各地區地形特征對村民進行防災知識宣傳，組織災害模擬演練，為應對自然災害做好充分準備。在應急管理宣傳工作中，要讓信息更加公開透明，讓群眾深入了解中央的重大決策部署，從而更好地維護社會穩定。同時，應急管理教育的內容要有針對性，農村基層組織應組織人員加強相關理論知識學習。在制定應急管理細則和措施時，要做到科學精準。在回應災害相關問題前，要全面深入地了解、掌握突發狀況的真實情況。自然災害一般發生突然且破壞性較強，所以還應加大與鄉村災害風險防范有關的教育和培訓力度，廣泛普及科學防護知識，對村民進行常見災害類型和應急知識普及，重視學校的應急教育課程，擴大防災減災知識宣傳普及率和知識傳播影響面，實現以點帶面的目的。要傳授科學的應急管理防控方法，提升村民的主動防災意識，使村民能夠準確地解讀預警信息，及時主動地采取疏散措施。農村基層組織要結合各區域農村生產生活實際，將應急管理防控抓實抓細抓具體，采取切實、科學、有效的措施培養應急隊伍，提升應急人員應對突發事件的能力，建立應急管理“高可靠性組織”，充分發揮專業隊伍的力量，形成上下聯動、深度融合、多元參與的大協作格局。

（三） 災情監測：利用科技應急支撐平臺，健全信息監測預警網絡

應急管理工作強調防患于未然。提升應急管理能力最重要的一點就是在災害發生前進行有效的預防，事先對可能發生的災害進行排查并采取相應的防治措施。四川地區的主要自然災害是滑坡、崩塌等，這些災害都具有可監測、有發生征兆、能提前預防等共同特征，做好災情監測工作有利于減少災害的發生。建立和完善農村社區災害應急救援體系、做好災情監測工作離不開科技支撐和科技創新。趙成偉[25]提出，可以運用物聯網技術、數據挖掘技術等技術手段開展應急信息事前采集工作，為做好應急工作提供技術保障。其認為，在面對重大突發事件時，先進的應急技術和設備將大大提升應急管理工作的效率，新的技術和手段的運用可以為應急管理體系升級提供技術支撐與條件，同時先進的應急技術可以成為進一步完善應急管理體系的重要動力。在災害信息監測預警網絡的建立方面，可從加強農村信息化建設、加大信息資源共享力度的角度來提升農村應急信息化建設[26]。政府應主導建立大數據災害監測預警系統，在災害隱患點安裝監測設備，根據自然災害的季節性和周期性特征，用科學的手段和先進的設備實時監測記錄地質環境的變化，利用大數據分析與挖掘技術對大量數據進行分類整理與分析，做好災害預測工作。一旦有發生災害的征兆，就要根據事件發生的客觀環境和條件做出快速反應和決策，及時啟動應急方案，提前轉移村民或者提醒村民提前防范。此外，應解決現存的細微問題，根據中央統籌指導、地方就近指揮的原則分級負責，抗災救災應急機制應明確災害管理部門的人員分工，發揮相關部門的系統合力，促進信息溝通和資源共享。

（四） 保障設施：完善應急保障系統建設，筑牢災害防御應急防線

農村應急管理不能單靠政府，還需要充分調動社會力量。政府要注重發揮村民的積極性，要培育農村應急社會組織，以補充政府應急管理的不足。在鄉村振興背景下，努力提高農村人才、物資、救援設施保障能力和完善社會保障體系是有效提升四川鄉村應急能力的重點。人才保障具體體現為加強對縣、鄉鎮政府應急部門，企事業單位管理人員以及村委會干部的應急專業培訓，提高其應急事件處理能力和效率。在物資保障方面，各級地方政府要建立應急物資目錄，對縣級和鄉級政府的應急物資儲備進行規劃，以應對突發災害。在社會保障方面，要組織建立政府和村民參與的減災減貧相結合的社會保障體系，在提升農村應急能力的同時減少相對貧困人口，推動鄉村振興戰略在各個地區的實施。在應急救援設施保障方面，每個村要根據自身實際情況和人口分布特征，選擇恰當的中心位置建立應急避難場所，運用科學方法制定不同的逃生路線，以免災害發生時人員慌亂造成意外；儲備搜索營救設備和通信設備，確保重大災害發生時未受傷的居民能夠利用營救設備在社區開展基本救援工作，將受災信息及時準確地傳遞給外界，確保在重大災害發生時能夠做到信息公開透明、及時披露，使所有人員能夠了解突發災害的實時動態，方便社會各界快速開展救援。

四、結論

農村居民安全防范意識淡薄、應急保障設施不完善等問題會對農村經濟發展和鄉村振興造成一定影響，強化四川農村災害應急能力不僅有助于提升四川應對農村突發事件的關鍵能力，還有助于保障和維持農村社會安全和穩定，助推鄉村振興。在此背景下，本文系統地分析了四川農村鄉鎮基層組織自然災害應急管理存在的問題，提出各鄉鎮應結合當地災害類型和現有防災減災條件，不斷摸索、完善適合當地實際的具體應急舉措，使村級組織能夠在應急工作任務重且工作條件有限的情況下更好更高效地開展災害應急管理工作。本文認為為鞏固脫貧攻堅成果，應將提升農村應急能力放在重要位置，完善政策法規、推進防災減災教育、健全災害監測預防網絡、筑牢災害保障防線是提升四川農村地區應急能力的有效手段。