政府議事協調機構：運行機制與重構路徑

胡天宇

(南開大學 周恩來政府管理學院，天津 300350)

一、問題的提出

“中國的政治體制中充滿了尚未成為制度的組織”，其中，議事協調機構是廣泛存在于中國各級黨政機關中的非正式、非結構化的特殊組織，主要以領導小組、協調小組、委員會、辦公室、指揮部、工作組等形式存在于各級政府之中。上至中央，下至各級地方政府，議事協調機構在中國政府的運行過程中發揮著不可忽視的作用，是現行政治體制下的一種特殊組織形態與治理模式，這一模式借助上級領導的權威，通過“任務發包”和“責任捆綁”的形式整合職能部門力量，促成非常規任務的快速推進。

中國議事協調機構的建立，肇始于新中國成立后的中央政府。1986年國務院出臺《關于清理非常設機構的通知》。這是有關議事協調機構等各類非常設機構的第一個專門性文件，該文件的出臺標志著中國政府開始有意識的調整和規范現存體系下的非正式組織，為1988年國務院的機構改革明確了方向。在1993年、1998年、2003年、2008年、2013年和2018年的歷次國務院機構改革中，都有關于議事協調機構增設與撤并的身影，議事協調機構的調整成為機構改革的重要內容，稱謂也實現了從“非常設機構”到“議事協調機構和臨時機構”再到“議事協調機構”的轉變(詹紹文等，2022)[1]。但直到21世紀初，中國政治研究才開始關注到正式制度和正式組織之外的“議事協調機構”，實現研究視域的拓展變化。這一變化的出現與當時中國開始實行改革開放政策有重大關系，為了應對改革開放過程中出現重要專項問題、重大復雜的決策問題和重大事件或突發事件，議事協調機構發生了較大變動[2]。

程同順等(2001)認為中國的議事協調機制不是動態意義上的組織(“Organ”或者“Form”)，也不僅僅是西方意義上的“Group”，是一種廣泛存在于中國各級黨政機關中有中國政治特征的政治機構模式和治理模式[3]。在當前疫情防控等公共衛生事件和自然災害突發事件頻發的背景下，“指揮部”、“領導小組”等議事協調機構越來越多的進入到政府、學術界和社會公眾的視野。本文的目的在于從組織理論的視角梳理我國議事協調機構變遷過程，總結我國議事協調機構運行實踐困境、存在問題，提出議事協調機構運行的路徑優化和重組的政策建議。本文立足于實踐的演變和既有的文獻，從制度變遷與組織理論的雙重視角剖析政府議事協調機構的運行機制與現實困境，試圖提出重構議事協調機制的路徑選擇。

二、文獻綜述

圍繞議事協調機構改革，既有文獻主要沿用兩種路徑展開研究：一種是制度主義研究路徑，一種是實踐主義研究路徑。在制度主義研究路徑中，學者主要從制度層面尋找議事協調機構的合法性和設置權等問題[4]。如戴加佳(2019)[5]以“指揮部”為研究對象，對國務院議事協調機構設置權進行了組織法分析，在分析“指揮部”性質的演變過程及其行政組織權的分配現狀基礎上，檢討“指揮部”行政組織權分配的正當性，提出在保留國務院設置“臨時機構”完全權力的前提下，將是否設置“指揮部”等國務院議事協調機構的權力歸屬全國人大及其常委會，而設置何種類型國務院議事協調機構的權力由二者共享，全國人大及其常委會作出原則性規定，具體規范則交由國務院規定。在實踐主義研究路徑中，學界主要在實踐調研基礎上揭示議事協調機構作用及其存在問題等[6]。如詹紹文等(2022)通過對陜西省H縣議事協調機構的實踐調研，以案例的形式呈現議事協調機構在縣域治理中是如何影響府際關系，并從理論層面對其運行邏輯進行分析，提出推進高質量與高水平的縣域治理，議事協調機構需從強化運行制度保障、從嚴規范管理、健全工作機制等方面尋求突破。劉軍強等(2015，2016)對A省A市14位“小組”工作人員深度訪談和對319個議事協調小組全樣本普查基礎上，對中國地方政府議事協調機構的類型、設立動機、運作過程和后果進行了系統的實證分析，得出議事協調機構可以有效調配權責資源、發揮“集中力量辦大事”的優勢，但是也存在行動者范圍擴大化的問題，導致參與者精力分散、疲于應付。[7]

從研究主題來看，當前關于議事協調機構的研究主要集中于議事協調機構存在的邏輯、議事協調機構的變遷及原因[8]、議事協調機構運行機制存在問題及原因等方面。議事協調機構能夠廣泛存在于中國各級黨政機關中，成為治國理政的一項關鍵性的技術機制，是有多方面原因造成的(周望，2017)[9]。一方面，議事協調機構在科層制外對于解決或完成臨時的，但又帶有綜合性、正式常設機構無力獨自完成或解決的問題或任務時發揮了正向積極作用，如程同順等(2002)認為議事協調機構能夠全面溝通相關并列機構的橫向信息、在全面溝通的基礎上協調一致和統一行動、能夠彌補管理缺漏和提供工作效率。另一方面，任宇東等(2019)[10]認為作為中國特色的治理機制，經由對傳統科層的再組織，既能合理運用科層組織的專業化分工功能，又適當地以動員式克服專業化分工所產生的阻隔和低效，易于集中高效地完成特定的重要目標，本質上是在面對非常規任務時，科層制的再組織化過程，初衷是為了打破常規體系中的“條塊分割”和跨部門間的“各自為政”，促進“條”和“塊”之間的協同配合[11]。

議事協調機構在運行實踐中也存在一些問題，比如為了體現領導重視，提高權威性，許多領導身兼多個領導小組組長，造成領導精力分散、增加辦事層次、助長官僚主義，作為非常設機構沒有即時撤銷導致國家機構膨脹和政治資源浪費等問題(程同順等，2002)。比如國務院議事協調機構在機構設置上的總量失控以及精簡后的嚴重反彈，加劇了政府機構膨脹，加重了政府財政負擔，甚至容易滋生腐敗。此外，由于議事協調機構和臨時機構存在的時間普遍較短，而且有些機構存在反復變動的現象，這從一個側面反映出在設置機構時帶有一定的隨意性和缺乏長遠考慮，這導致了一定程度的資源浪費[12]。王洋洋(2010)認為主要原因是我國轉型時期的特殊環境、對機構缺乏規范管理以及對機構的設置和存續年限缺乏科學論證等[13]。

此外，魯宇(2022)從外部比較與內部比較的雙重視角出發，分析了政府頻繁設置議事協調機構的制度邏輯。他認為，從外部比較來看，相對于制度性縱向一體化、流程性縱向一化、準縱向一體化等，作為機動性縱向一體化的議事協調機構，在協調化程度與專業化程度上較為平衡，且成本最為“低廉”。因此，議事協調機構成為政府治理的常選項。從內部比較來看，議事協議機構的人事安排分為專干、借調、聯絡員、“掛名”等，不同的人事安排導致議事協調機構的功能和成本各不相同。政府往往通過設置不同類型的議事協調機構，以達到追求績效與應付考核的多重目的[14]。

三、我國政府議事協調機構運行概況

(一)從部門代管到合并設立：議事協調機構的變遷

改革開放以來，議事協調機構的運行機制大體經歷了部門代管、部門內設與合并設立三個階段。

1.部門代管

1986年的國務院議事協調機構改革，將原有的各種“領導小組辦公室”等實體性獨立機構轉化為正式序列機構“代管”。如原來單設的國務院學位委員會辦公室劃歸國家教育委員會(現教育部)代管。部門代管的運行機制破解了原有議事協調機構數量多、權責分散的局面，將完全獨立的機構置于正式序列部門的監督之下，使得議事協調機構的獨立性與實體性下降。但在一定程度上，這些機構仍然保留了一定的獨立自主性。

2.部門內設

這一運行機制是在部門代管基礎上的進一步發展。即相關議事協調機構由“代管”轉為“內設”，組織間的隸屬關系發生了根本性的改變。原有議事協調機構的獨立性完全喪失，成為正式序列部門內的非正式、非結構化的議事協調組織。

3.合并設立

主要是在部門內設的基礎上，進一步化解議事協調機構帶來的人員編制臃腫、部門冗雜等問題。合并設立的運行機制基本解決了因部門實體性而產生的人員、機構臃腫的狀況，也基本確立了政府議事協調機構非實體化發展方向。

總體來看，議事協調機構運行機制的變遷主要呈現出“去實體化”的傾向。從部門代管到合并設立，議事協調機構逐步“虛置化”，對正式序列組織的人員與機構調整所造成的影響也逐步軟化。當然，也有學者指出，“領導小組”機制的發展經歷了初期人格化組織運行時期、改革開放后制度化組織運行時期以及十八大以來三個階段。從制度分析的視角出發，可以發現議事協調機構在政治組織模式與權力運行方式上存在路徑依賴。

(二)權威式決策與科層式督導：議事協調機構的運行

當前中國議事協調機構的運行機制較為清晰，在較長時間內具有相對穩定性。其具體的運行機制可概括為政策決策機制與政策督導機制兩部分，表現為權威式決策與科層式督導的特征。

圖1 議事協調機構的運行機制

1.權威式決策

政策決策主體一般由領導成員、牽頭部門和組成部門聯合構成。其中領導成員一般由各級政府主要領導或分管領導組成，采取兼任方式發揮領導作用。牽頭部門一般為該議事協調機構所在的部門，在政策決策機制中發揮平臺作用。而組成部門則根據協調事項的內容進行安排，一般有十幾個乃至數十個政府常設職能部門構成。

議事協調機構的政策決策機制集中體現為較強的集合型權力結構。由政府主要領導或相關分管領域的領導直接擔任議事協調機構的負責人，使得整個決策過程的權威性顯著增強。藉此，議事協調機構跳出了原有牽頭部門的合并管轄限制，成為跨部門的權力單元和組織機構，將其原有運行機制下的部門歸口領導轉變為實質意義上的政府領導，使得其權力范圍和實際地位均超出原有牽頭部門和其他政府常設機構。正因為有賴于領導成員的權威性，議事協調機構的決策體現出鮮明的集中性，即通過較小范圍內領導成員的商討和牽頭部門、組成部門間的利益協調，進而在主要領導成員的主導下做出最終政策決策。故議事協調機構發布政策的權威性往往較其他政府正式序列機構更強。

2.科層式督導

政策督導機制一般由督查機制與考評機制組成。值得注意的是，政策督導機制的實際實施主體由領導成員、牽頭部門和組成部門聯合組成的“領導小組”轉變為牽頭部門下設的辦事機構。在議事協調機構的政策督導階段，主要由牽頭部門和其中的辦事機構具體負責工作事務開展。

政策督導機制的作用在于保證前期決策能夠較為有效的執行、落實。但此類監督檢查與考核評比難以繼續依靠單純的權威性，而是更多地通過牽頭部門內部的垂直組織網絡來實現。換言之，議事協調機構的督導機制依賴于傳統的正式組織序列，即在科層制的運行基礎上實現政策的有效實施與監管。

四、政府議事協調機構運行困境與治理挑戰

議事協調機構在中國政府過程中發揮著居中協調的重要作用，在中國的政治生活的多個方面也發揮著積極作用。但不能忽視的是，這樣一種非正式、非結構化的協調性機構設置在其運行機制下也存在著較為明顯的弊端，產生過一些問題。這些現實困境可以集中歸納為以下的三個方面：

1.“進出”機制缺乏

議事協調機構設置的“進出”機制包括相關機構的設立和撤銷兩部分。當前中國議事協調機構的設立與撤銷缺乏有效的約束機制與法律規章，導致在機構設置的“進出”問題上規范性程度較低，造成機構數量膨脹的問題。

具體成因表現為兩個方面。首先，議事協調機構的設立把控不嚴。由于作為非正式、非結構化的組織，議事協調機構并沒有占據正式序列機構下的人員、組織編制，導致各級政府在設置此類機構時較為寬松，缺乏嚴格的合理性與合法性審查，導致在一段時間內各類事項的議事協調機構充斥于中國的各級黨政機關。議事協調機關的大量膨脹，一方面帶來的是機構協調的混亂，不同命名的議事協調機構盤根錯節，在具體工作職能、組成部門乃至領導成員上有著較多的交叉，使得原有的正式序列下的官僚制體系受到這些非正式機構的影響，擾亂了正常的運行效率。另一方面帶來的是決策過程與督導過程的繁雜，議事協調機構需要定期召開會議商討本領域的工作，但一些正式序列機構中的日常性工作與議事協調機構的工作存在重合，不得不將這些工作暫且擱置留待機構會議召開之時再行討論，無法有效發揮官僚制政策執行過程中的高效與快捷。其次，議事協調機構缺乏明確規范的退出機制。由于大量議事協調機構存在臨時性的特征，因此其存在與運行的時效性較為明顯，那么在機構所承擔的任務完成后應當及時予以退出與撤銷，清理冗余機構。但在現實的政府實踐中，經常出現階段性任務完成后議事協調機構仍然保留的情況。更有甚者，在議事協調機構撤銷后，其所屬的辦事機構仍然正常運轉，繼續行使原有機構的權力。

2.監督機制匱乏

由于議事協調機構地位屬性的模糊性，其既不屬于正式序列下的政府組成部門，也缺乏與之相配套適應的監督方式與責任主體，導致其在現有的國家行政體系下處于監督機制的盲區。議事協調機構的政策督導機制主要依賴于牽頭部門內部系統的監督。從這重意義上考量，議事協調機構既沒有相對應的上級主管部門進行監督與管理，也缺乏相同層級機構間的互相監督。除此以外，議事協調機構由于主要領導的特殊權威性使得其在運行過程中的地位超然于其他正式序列下的政府部門，因此其不用對任何權力機關具體負責，使得其完全游離于紀檢監察和審計等正式監督機制之外，即使決策出現重大失誤也難以有效追責問責。

監督機制的匱乏極易帶來兩方面的問題。一方面是貪污腐敗的問題。有效的監督機制是減少腐敗問題的重要保障。然而議事協調機構由于其特殊的地位與職能，處于各項監督機制監管的空白盲區，在完全缺乏外部監督環境的狀況下，其機構內部的主要領導和其他組成人員較易滋長違紀違法的想法。此外，議事協調機構的非正式性和非機構化的特征導致機構成員長期保有“臨時”觀念，認為機構的正式運轉時間有限，短期的違紀違法行為難以在匱乏的監督機制下被發現，這更助長了一部分機構成員的貪污腐敗、決策隨意的可能。另一方面是權力濫用的問題。由于缺乏明確的職責劃分，在無需明確負責的情況下主要領導在決策過程中更多的是憑借個人的主觀經驗來進行判斷，缺乏機構內必要的協調與討論，進而導致主要領導在決策中占據主導地位，這樣的絕對集中性與權威性容易導致權力濫用問題的出現。另外，在決策的執行與督導過程中，議事協調機構轉變為依賴牽頭部門內部組織體系來實現目標。此時的機構不再是單純的非正式和非機構化特征，其已具有一定程度上的官僚制屬性。所有的社會組織會削弱制造斷裂與消除約束的影響或者道德行為，這種結果是通過一系列互為補充的安排得到的。暫時的官僚制屬性使得政策執行中的行動者無須考量責任問題和道德問題，進而導致其在行使權力的過程中極易產生濫用的情況。

3.治理方式疲乏

除了廢立和監督問題，議事協調機構作為一種特殊的組織模式，也存在治理方式的問題。有學者認為，議事協調機構是對常規官僚組織進行的自洽性調整，并與常規治理方式一起，構成了中國官僚制組織相互依存、互為補充的有機循環體系[15]。但也應當看到，由于缺乏制度約束與有效監督，議事協調機構的運行并不規范，決策與督導環節都有薄弱之處，進而導致了這一特定治理方式的疲乏狀態。

首先，議事協調機構與常規科層組織之間的關系含混不清，容易擾亂正常官僚體系的運行。在政策決策中，憑借主要領導的權威性，議事協調機構超然于正式序列機構之上，在實際運轉中難免干涉正式序列機構的正常事務。以領導小組為例，經過多階段的發展，“領導小組機制精化為模式化的組織架構、集成化的功能配置、協同化的機制組合等特質”，但也“衍生出權力權威的非均衡聚集、資源投送的分化離散的雙重效應”[16]，這勢必對常規治理帶來擾動。在政策督導中，議事協調機構借助正式序列的機構開展工作，由于缺乏相關法律規章對權責進行界定，易造成多頭管理、互相推諉等管理混亂的狀況。另外，議事協調機構“也存在行動者范圍擴大化的問題，導致參與者精力分散、疲于應付”。在一定程度上，這也正是議事協調機構不斷廢立循環的原因。

其次，議事協調機構是溝通科層治理和運動式治理的重要機制。所謂“運動式治理”是指在中國國家治理的特定時期，在政治高層或某地方、部門，原本按常規程序運轉的科層官僚體系被突然打斷，政府各部門、人員、資源、注意力等被集中起來解決特定問題[17]。議事協調機構正是有效實施“運動式治理”的穩定的組織載體。以地方領導小組為例，通過科層化的權威介入，依托領導小組及其辦公室的運作，這一機構增強了資源動員整合能力，同時也成為科層治理運動化的實踐路徑。由于“運動式治理”在運行過程中傾向目標結果的達成，進而忽視相關權力運用的法律界限，甚至出現權力凌駕于法律之上的狀況。這樣的治理方式自然也將其特征傳遞到組織化載體，進而加劇其治理方式的隨意性。

五、議事協調機構的重構路徑

(一)職能聚焦于決策階段

當前議事協調機構的主要運行機制包括政策決策機制和政策督導機制，從政策過程的角度考量分屬決策、執行和監督兩個環節。結合西方發達國家經驗與機構運行實踐，議事協調機構的主要作用集中于決策領域，而在執行和監督上依賴相關牽頭部門的內部組織機構，議事協調機構的實際作用較為微弱。此外，議事協調機構的核心要義“協調”更適用于政策決策過程，不適用于政策執行與監督的過程。因為在決策階段應采取較為民主、多方參與的方式，而這與議事協調機構設立的初衷相符合。但在執行與監督階段更適用于現有正式序列機構下的官僚制體系，能夠充分保障中央政策決策以高效、迅捷的方式得到落實。若繼續借用議事協調機構的名義開展政策督導工作，反而容易造成現有正式序列的混亂與繁雜，導致實際運行效率的降低。

從地方性議事協調機構出發，政府往往通過這一機構設置達到追求績效與應付考核的多重目的。那么，議事協調機構的路徑選擇與重構應也使其職能聚焦于決策階段，將原有的政策督導功能完全劃撥給相關牽頭部門。使得該機構的職能更為清晰明確，既有利于提升決策的質量與水平，也有助于更好了理順議事協調機構與正式序列機構間的關系，減少議事協調機構設置帶來的負面效應。

(二)強化監督與問責制度

中國議事協調機構與西方發達國家協調機構的較大區別在于制度化和法制化的程度，集中體現為監督與問責制度的嚴重匱乏。構建明晰的監督與問責制度應重點關注以下三個方面：

首先，應當健全議事協調機構的相關法律法規，通過法定形式實現監督問責制度的明晰。一是要明確議事協調機構設置與終結的方式與程序，從源頭上審慎把控議事協調機構的設立與撤銷，避免相關機構設立的隨意性[18]。二是要將監督與問責制度法制化，將原有的機構內部規章通過法律規范的形式加以約束，以符合合法性與合理性的要求。

其次，應當注重問責監督標準與對象的明晰。議事協調機構具有非正式、非結構化的特征，組織機構中的責任劃分長期缺乏清晰明確的標準，存在部分領導干部與成員決策過程較為隨意，產生不良后果后無法問責的困境。因此應進一步明晰問責標準與問責對象，通過規范性文件與法律的形式加以確立，倒逼議事協調機構成員審慎行使權力。

第三，應全程公開問責監督的程序與結果。對于議事協調機構中出現重大違法違紀行為的情況及時向社會各界予以通報，以保障問責監督制度切實有效，進一步提升問責與監督制度的震懾力與約束力。

總之，議事協調機構的問責與監督制度明晰有助于機構合法化與合理化程度的提升，使得這一非正式、非結構的組織更加規范化，提升其有效性。

(三)打造松散耦合的組織結構

所謂松散耦合的組織是一種在組織的任何位置都包含根據自身數量和能力的互相依賴的元素。耦合是指這些元素相互連接并且保持了一定的確定性，松散則是指這些元素也是受到自發變化的影響并且保持了一定的獨立性和不確定性[19]。議事協調機構的組織結構發展方向應重點聚焦于打造松散耦合的組織結構，以改變現有傳統模式下依靠領導成員的權威性與牽頭部門內部機構體系的傳導機制，進一步激活其他組成部門的積極性與創新性，真正發揮議事協調機構的“議事”與“協調”的功用。具體來講，議事協調機構向松散耦合的組織結構轉化應注重以下兩個方面的問題：

首先，應轉換主要領導成員的角色定位。借力權威的影響是議事協調機構運行的核心邏輯之一，但領導成員的責任應當是負責主持會議的召開，而非主導議事協調的過程與結構。其角色更像是維持會議和機構秩序的“裁判長”，在現有較為確定的組織機構下允許各組成部門充分發表意見，在較為寬松而又緊湊的協調過程中產出最終的政策決策。換言之，議事協調機構的政策決策機制應當秉持較為民主、開放的方式展開，主要領導的權威性應限定于維持機構運轉必要的確定性因素。

其次，適當弱化牽頭部門的集中作用。過于集中的強調某些部門的核心作用，極易導致具體的議事協調過程在牽頭部門的主導下推進，其他組成部門由于較為集中的組織結構不愿發表相關意見，最終使得該機構異化為牽頭部門主導下的集中式結構化的任務分配機構。因此，適當弱化牽頭部門的作用，能夠更好發揮“松散”的效能，更好的激活組織的自主性與創造性。

總體來看，松散耦合的組織結構適用于議事協調機構職能調整后的政策決策過程。在保持機構“耦合”的基本條件下，充分發揮“松散”的效用，使決策過程中的創新性得到更好的發揮。

六、結語

政府議事協調機構作為中國政府過程中的樞紐型機構，在當今時代仍然有其存在的意義與價值。從議事協調機構現實困境的考量下對其發展路徑的選擇與重構是當前更好發揮“協調”功能的最優選項。作為中國政府機構正式序列之外的非正式、非結構化的組織機構，議事協調機構的變革與完善將事關整個國家行政系統乃至治理體系的有效發展。在當前推進國家治理體系和治理能力現代化的背景下，繼續探索議事協調機構這一中國政府過程和治理過程中的重要組成部分仍有著較強的時代意義，有助于更好的理解與把握中國政府的政策過程。

作為正式政府組織和政治制度之外的議事協調機構在當前中國的政治和行政語境下，有其客觀存在的內在需求。但是我國現有的議事協調機構職能和發揮作用方面仍面臨著設置的“進出”規制缺乏、監督機制匱乏、治理方式疲乏等問題。因此需要在優化運行機制的基礎上，從組織職責定位、組織結構形式重組、組織運行制度明晰等方面對現有的議事協調機構進行變革。