基于文獻(xiàn)分析的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)現(xiàn)實(shí)困境及路徑選擇

蔡定昆 許小帆

[摘? 要]農(nóng)村宅基地利用不充分已受到社會(huì)高度關(guān)注。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，深入探討農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)現(xiàn)實(shí)困境，有助于解決“三農(nóng)”問題，緩解宅基地矛盾，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展創(chuàng)造有利條件。通過文獻(xiàn)梳理發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)過程中關(guān)于財(cái)產(chǎn)功能和保障功能的爭(zhēng)論以及相關(guān)法律的限制已成為農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的主要障礙。鑒于此，圍繞農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)現(xiàn)實(shí)困境，提出差異化處理財(cái)產(chǎn)功能與保障功能關(guān)系、防止土地增減掛鉤政策異化、探索多種形式的宅基地流轉(zhuǎn)模式、尊重傳統(tǒng)文化及農(nóng)戶退出意愿、健全農(nóng)戶利益保障機(jī)制、適度放寬限制實(shí)現(xiàn)要素自由流動(dòng)等路徑。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村宅基地;流轉(zhuǎn);現(xiàn)實(shí)困境;路徑選擇

[中圖分類號(hào)]F301.1? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A? [文章編號(hào)]1672-2426（2022）08-0054-07

農(nóng)村宅基地是農(nóng)村居民生產(chǎn)生活的重要保障。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷完善的背景下，農(nóng)村宅基地依然延續(xù)無償取得及長(zhǎng)期使用的方式，體現(xiàn)出福利性質(zhì)。隨著農(nóng)村勞動(dòng)力外流及城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村人口不斷減少，土地撂荒、宅基地閑置等問題引發(fā)社會(huì)高度關(guān)注，改革迫在眉睫。2015年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，標(biāo)志著農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)工作的開始，第一輪改革試點(diǎn)工作于2017年底完成。2020年，中央全面深化改革委員會(huì)審議通過《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)方案》，在此基礎(chǔ)上，新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)在全國(guó)104個(gè)縣（市、區(qū)）和3個(gè)地級(jí)市啟動(dòng)，進(jìn)一步深化改革試點(diǎn)工作。2022年，中央一號(hào)文件提出穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，這也反映出作為土地制度改革最為敏感的領(lǐng)域，農(nóng)村宅基地制度改革的特殊性、復(fù)雜性和艱巨性。如何盤活利用閑置的農(nóng)村宅基地，已成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略迫切需要解決的重要課題之一。對(duì)于農(nóng)村宅基地是否需要流轉(zhuǎn)，目前社會(huì)各界沒有形成共識(shí)，存在較大爭(zhēng)論。學(xué)界秉持兩種觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)該禁止流轉(zhuǎn)，繼續(xù)發(fā)揮保障功能[1][2];第二種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)允許交易，由市場(chǎng)配置以提高農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入[3][4]158。一些研究者表示，要放開農(nóng)村宅基地并允許城里人購(gòu)買。[5]在法律法規(guī)上，《中華人民共和國(guó)憲法》《中華人民共和國(guó)土地管理法》《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》等對(duì)農(nóng)村宅基地都有相應(yīng)的規(guī)定，如農(nóng)村宅基地由農(nóng)民無償取得，它具有福利性;允許房屋抵押、出租，但禁止宅基地抵押;等等。基于以上分析，對(duì)于農(nóng)村宅基地財(cái)產(chǎn)功能和保障功能誰(shuí)占主導(dǎo)的爭(zhēng)議及相關(guān)法律制度的限制是其流轉(zhuǎn)的主要障礙。從現(xiàn)實(shí)情況來看，中國(guó)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在較大差距，從而使得對(duì)于農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)需求不一致，這就要求對(duì)于宅基地的財(cái)產(chǎn)功能和保障功能不能簡(jiǎn)單定義。基于此，本文旨在通過對(duì)不同改革試點(diǎn)地區(qū)的改革經(jīng)驗(yàn)與不足進(jìn)行梳理，闡釋農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐困境，并探討深化農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的方向建議，以期為農(nóng)村宅基地制度改革提供有益借鑒。

一、農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

自2015年開展第一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)以來，各地進(jìn)行了比較多的嘗試，且在不同地區(qū)形成了不同的宅基地退出模式，通過對(duì)比分析改革試點(diǎn)不同模式，可為未來農(nóng)村宅基地制度改革提供不同思路。

（一）市場(chǎng)主導(dǎo)型模式

浙江義烏是通過引入市場(chǎng)機(jī)制來推動(dòng)農(nóng)村宅基地制度改革的典型地區(qū)。其主要做法有“集地券”和“舊村改造”[6]。“集地券”，通過將村莊零星宅基地復(fù)墾為農(nóng)用地，以“集地券”方式在全市內(nèi)使用。“集地券”是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的新形式，實(shí)施臺(tái)賬式管理，它的市場(chǎng)化程度更高。“舊村改造”，旨在將村莊改造委托給專業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)商，改造后的住宅兼顧商業(yè)和居住功能，可向外出租。市場(chǎng)交易模式對(duì)農(nóng)村宅基地退出具有非常正向的激勵(lì)作用，交易雙方可以借助價(jià)格信號(hào)達(dá)成交易。

（二）政府主導(dǎo)型模式

四川瀘縣、安徽金寨和福建晉江是政府主導(dǎo)農(nóng)村宅基地退出的典型地區(qū)。其主要做法包括異地搬遷、宅基地?fù)Q房和保障房建設(shè)。[7][8][9]政府主導(dǎo)的宅基地退出模式實(shí)際上就是農(nóng)戶退出宅基地置換城市住房，最后由農(nóng)業(yè)戶口變成城鎮(zhèn)戶口，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。有研究表明，在以政府為主導(dǎo)的宅基地退出模式下，退出的農(nóng)戶相比以前，福利水平有所提高，同時(shí)，政府在就業(yè)和創(chuàng)業(yè)方面出臺(tái)相應(yīng)的政策來保障退出農(nóng)戶的生活質(zhì)量。[10]

（三）政府和村集體雙主導(dǎo)型模式

政府和村集體雙主導(dǎo)型模式，就是政府賦予村集體多項(xiàng)土地管理權(quán)力，包括宅基地退出、宅基地申請(qǐng)等。江西余江作為宗族意識(shí)比較濃厚的地區(qū)，宗族力量對(duì)集體土地使用、分配具有較大的話語(yǔ)權(quán)。[11]因此，江西余江在村集體內(nèi)選取各宗族具有話語(yǔ)權(quán)的德高望重者組成村民事務(wù)理事會(huì)，代表“村民集體”行使包括宅基地在內(nèi)的集體土地所有權(quán)。村民事務(wù)理事會(huì)主要職責(zé)包括：對(duì)退出宅基地的農(nóng)戶按一定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行合理補(bǔ)償;制定村集體內(nèi)部宅基地分配方案;對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)條件進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān);配合制定和執(zhí)行村莊規(guī)劃;等等。余江村民事務(wù)理事會(huì)在宅基地制度改革中發(fā)揮了重要作用，村民事務(wù)理事會(huì)的建立是余江在宅基地制度改革試點(diǎn)工作中的重要成果之一。

從以上各地區(qū)的農(nóng)村宅基地制度改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可以看出，浙江義烏采取的市場(chǎng)主導(dǎo)模式，通過“集地券”和“舊村改造”，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地和城市建設(shè)用地不同產(chǎn)權(quán)屬性土地間的流動(dòng)，使退出的收益更多留在農(nóng)戶手中，其形成的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)具有很強(qiáng)的可復(fù)制性。四川瀘縣、安徽金寨和福建晉江通過行政力量代替市場(chǎng)作用，在一定程度上可以規(guī)避市場(chǎng)失靈給退出農(nóng)戶帶來的風(fēng)險(xiǎn)。江西余江探索在政府指導(dǎo)下發(fā)揮村集體的作用，利用村集體內(nèi)部治理來提高宅基地利用效率，降低了政府在宅基地制度改革試點(diǎn)中的成本。各地區(qū)在改革試點(diǎn)過程中，不斷摸索總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于未來法律法規(guī)的形成完善及宅基地制度改革具有重要的實(shí)踐意義。

二、農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)困境

盡管對(duì)農(nóng)村宅基地是否流轉(zhuǎn)問題還存在較大爭(zhēng)議，但國(guó)家在一些地區(qū)已經(jīng)開始推進(jìn)改革試點(diǎn)，這也表明農(nóng)村宅基地制度改革的迫切性。相關(guān)制度設(shè)計(jì)已難以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的客觀需求，改革是大勢(shì)所趨。但是，從當(dāng)前的實(shí)踐來看，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)還面臨一些現(xiàn)實(shí)困境，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）宅基地保障功能與財(cái)產(chǎn)功能存在沖突

學(xué)界對(duì)農(nóng)村宅基地制度改革最大的爭(zhēng)議在于宅基地的保障功能和財(cái)產(chǎn)功能誰(shuí)占主導(dǎo)的問題。如何處理這兩者關(guān)系還沒形成統(tǒng)一意見，存在兩種觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮保障功能，反對(duì)交易[12]，第二種觀點(diǎn)則認(rèn)為應(yīng)該由市場(chǎng)配置[13]，這體現(xiàn)出宅基地保障功能和財(cái)產(chǎn)功能之間存在對(duì)立[14]。現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度設(shè)計(jì)中，在不同地域宅基地承載著不同功能，且功能之間存在難以調(diào)和的沖突。在現(xiàn)階段法律框架下，大部分地區(qū)農(nóng)村宅基地的保障功能占主導(dǎo)，但在改革試點(diǎn)地區(qū)，財(cái)產(chǎn)功能要大于保障功能。中國(guó)東部一些發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村宅基地私下流轉(zhuǎn)形成隱性交易市場(chǎng)是不爭(zhēng)的事實(shí)，它已經(jīng)突破現(xiàn)有的法律框架體系，這表明農(nóng)村宅基地財(cái)產(chǎn)功能增強(qiáng)，已是農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的重要來源。但是，宅基地流轉(zhuǎn)出去后，如何保障農(nóng)民利益是政府必須要考慮的問題。對(duì)于保障功能和財(cái)產(chǎn)功能，如何衡量和取舍抑或部分放開宅基地流轉(zhuǎn)或全部放開，這對(duì)于政策制定者來說是難題，故此改革試點(diǎn)地區(qū)不斷延長(zhǎng)試點(diǎn)時(shí)間，這也從側(cè)面反映出農(nóng)村宅基地制度改革的復(fù)雜性、艱巨性，各地區(qū)間差異大，改革措施還難以在全國(guó)推行。

（二）地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡

2017年的中央一號(hào)文件明確提出要提高農(nóng)民收入，尤其是財(cái)產(chǎn)性收入。由于中國(guó)各地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大，城市化水平不一，造成了各地區(qū)之間土地價(jià)值差距較大。東部地區(qū)，用地偏緊，土地價(jià)值高;中、西部地區(qū)受各種基礎(chǔ)設(shè)施以及自然條件的限制，對(duì)土地的需求相對(duì)較弱，土地價(jià)值相對(duì)較低。地方經(jīng)濟(jì)水平及農(nóng)戶收入差異對(duì)農(nóng)戶退出宅基地的決策具有重要影響，具體表現(xiàn)在東、中、西部地區(qū)農(nóng)戶對(duì)于退出宅基地持有不同的態(tài)度上。東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，農(nóng)村居民收入快速提高，加上農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施完善，農(nóng)村和城市的生活差距小，農(nóng)戶對(duì)退出宅基地愿望不高，即使農(nóng)戶在城市已有住房，也不愿意退出宅基地。如珠三角地區(qū)農(nóng)民對(duì)于征地持強(qiáng)烈的反對(duì)態(tài)度。[15]中、西部地區(qū)農(nóng)戶從土地上獲利比較少，農(nóng)村和城市生活差距較大，農(nóng)戶更加渴望進(jìn)城。如安徽金寨（改革試點(diǎn)地）經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，但農(nóng)戶退出意愿較高。[16]中、西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)戶由于發(fā)展機(jī)會(huì)少、缺少資本，與發(fā)達(dá)地區(qū)相比，退出宅基地的愿望更加強(qiáng)烈，但由于土地價(jià)值和當(dāng)?shù)卣?cái)力等原因，推進(jìn)進(jìn)程始終很慢。這就形成了一對(duì)矛盾：土地價(jià)值高且地方政府財(cái)力雄厚的發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)戶不愿退出宅基地與土地價(jià)值低且地方財(cái)力薄弱的欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)戶渴望退出宅基地之間的矛盾。

（三）宅基地流轉(zhuǎn)渠道不充分

除了改革試點(diǎn)地區(qū)外，目前，農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)僅限于本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部或附近村莊，加上可以無償申請(qǐng)取得，使得宅基地價(jià)值得不到體現(xiàn)，部分宅基地長(zhǎng)期處于閑置狀態(tài)。農(nóng)村宅基地存在流轉(zhuǎn)范圍過窄問題。[17]農(nóng)村宅基地不允許對(duì)外流轉(zhuǎn)，從側(cè)面降低了集體組織成員購(gòu)買的動(dòng)力。有研究表明，中國(guó)農(nóng)村宅基地閑置比例在13%～19%，以16%計(jì)算，閑置面積達(dá)180萬(wàn)公頌。[18]一邊是城市建設(shè)用地緊張，一邊是農(nóng)村宅基地大量閑置，不利于土地集約利用。因此，在宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)尚未建立、流轉(zhuǎn)渠道不夠暢通和快速城鎮(zhèn)化背景下，農(nóng)村極易出現(xiàn)“人走屋空”而產(chǎn)生“空心村”“空殼村”。

（四）中國(guó)農(nóng)戶固有的鄉(xiāng)土依戀情結(jié)

中國(guó)作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)國(guó)家，經(jīng)過幾千年的發(fā)展，人們對(duì)土地產(chǎn)生了深厚的感情。農(nóng)戶對(duì)宅基地?fù)碛械臅r(shí)間越長(zhǎng)，對(duì)其投入的感情就越多，對(duì)宅基地依賴越深。[19]雖然很多農(nóng)戶的子女已在城里買房，站住了腳，希望鄉(xiāng)下的父母搬到城里，但很多農(nóng)村老人或多或少對(duì)村里的房子有依戀，偶爾會(huì)抽時(shí)間回鄉(xiāng)下住，做“城鄉(xiāng)兩棲人”。農(nóng)村宅基地承載的是一種鄉(xiāng)土情結(jié)、祖業(yè)觀和落葉歸根的心理需要，也是連接家鄉(xiāng)親友關(guān)系的情感紐帶。“戀土情結(jié)”使農(nóng)戶退出意愿不高[20]，即使宅基地閑置也會(huì)被農(nóng)戶作為一份遺產(chǎn)保留。有研究表明，由于對(duì)宅基地的依戀度較高，部分農(nóng)戶在宅基地被征用過程中，其受到的心理創(chuàng)傷相當(dāng)嚴(yán)重。[21]鄉(xiāng)土依戀情結(jié)構(gòu)成了宅基地退出的重要梗阻因素。

（五）農(nóng)戶退出宅基地的利益保障機(jī)制不健全

宅基地及住房是農(nóng)戶比較大的“資產(chǎn)”，宅基地能否按照預(yù)先設(shè)定的路徑有序退出，關(guān)鍵在于退出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和后續(xù)的保障機(jī)制是否健全。根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》，政府可因?yàn)槟承┕怖嫘枰瑢?duì)集體土地實(shí)行依法征用或征收，但對(duì)公共利益范圍界定比較模糊，這可能使農(nóng)民利益得不到保障。有調(diào)查顯示，認(rèn)為退出宅基地使他們利益受損的農(nóng)戶占到了33.7%。[22]在宅基地退出方式上，有主動(dòng)退出和被動(dòng)退出。在主動(dòng)退出方面，中國(guó)中、西部大部分地區(qū)地方政府財(cái)政偏緊，在宅基地退出資金補(bǔ)償過程中很難一次性進(jìn)行支付，這使得農(nóng)民退出宅基地積極性不高。在被動(dòng)退出方面，受到土地財(cái)政的刺激，一些地方政府在強(qiáng)行推動(dòng)宅基地退出過程中忽視農(nóng)戶自愿行為，出現(xiàn)農(nóng)戶“被迫上樓”“上高樓”等現(xiàn)象，使宅基地退出偏離政策初衷。[23]

（六）城鄉(xiāng)之間要素流動(dòng)不通暢

目前，有關(guān)法律已明確規(guī)定禁止城市居民購(gòu)買農(nóng)村宅基地。有研究者認(rèn)為，放開城市居民到農(nóng)村購(gòu)買宅基地，表面上看是一種公平交易，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，是對(duì)農(nóng)村的掠奪，會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)陷入混亂，故此，允許城市居民購(gòu)買農(nóng)村宅基地弊大于利。[24]也有學(xué)者認(rèn)為，禁止集體經(jīng)濟(jì)組織以外人員尤其是城市居民購(gòu)買農(nóng)村宅基地，是農(nóng)村宅基地不能釋放潛在紅利的主要原因，因此，如果在不影響耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量前提下，也能夠增加社會(huì)財(cái)富，可以適度放寬農(nóng)村宅基地對(duì)城市居民的購(gòu)買限制。[25]不可否認(rèn)的是，即使在法律禁止之下，城市居民私下購(gòu)買農(nóng)村宅基地現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。其主要原因有：第一，只允許農(nóng)村宅基地在集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)范圍過于狹小，且集體經(jīng)濟(jì)組織成員幾乎都有自己的宅基地，對(duì)宅基地需求不高;第二，在集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間流轉(zhuǎn)難于形成較高的交換價(jià)格。在城市居民對(duì)宅基地需求更加強(qiáng)烈且愿意出更高價(jià)的情況下，農(nóng)戶更愿意突破法律界限將宅基地賣給城市居民。

三、農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)路徑選擇

目前，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)存在的難點(diǎn)和障礙，最主要的在于法律對(duì)宅基地作出的各種限制性規(guī)定，這是出于對(duì)農(nóng)民的保護(hù)，但隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，農(nóng)民對(duì)于宅基地流轉(zhuǎn)和實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)權(quán)的要求與各種限制性規(guī)定產(chǎn)生了沖突，改革農(nóng)村宅基地制度是現(xiàn)實(shí)需要，更是保護(hù)農(nóng)民利益的需要。

（一）差異化協(xié)調(diào)農(nóng)村宅基地財(cái)產(chǎn)功能與保障功能的關(guān)系

由于中國(guó)地區(qū)間差距較大，對(duì)于農(nóng)村宅基地的認(rèn)識(shí)及其所承擔(dān)的功能也不同。就東部沿海地區(qū)而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，城鎮(zhèn)化率較高，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)比較完善，更加追求實(shí)現(xiàn)宅基地的財(cái)產(chǎn)功能;中部地區(qū)與東部地區(qū)相比，經(jīng)濟(jì)稍微落后，農(nóng)村人口較多，人們對(duì)宅基地的依賴還比較深，對(duì)于實(shí)現(xiàn)其財(cái)產(chǎn)功能愿望沒那么強(qiáng)烈;而西部地區(qū)作為中國(guó)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，宅基地的保障功能是首位。針對(duì)以上各地區(qū)的實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r，要采取不同的舉措。應(yīng)率先打開東部地區(qū)宅基地市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)其財(cái)產(chǎn)功能，鼓勵(lì)人們更多地退出宅基地，采取不同的退出方式，以緩解土地緊張局勢(shì)。通過東部的實(shí)踐積累，逐步向中、西部放開，鼓勵(lì)有條件的農(nóng)民退出宅基地，逐步實(shí)現(xiàn)同地、同權(quán)、同價(jià)。在退出過程中，應(yīng)尊重農(nóng)戶意愿，不能采取強(qiáng)迫手段，農(nóng)戶退不退出由農(nóng)戶自主決定，政府無權(quán)幫農(nóng)戶做主。

（二）防止土地增減掛鉤政策異化

在快速城鎮(zhèn)化與建設(shè)用地吃緊矛盾下，2021年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系行動(dòng)方案》，開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)跨區(qū)域調(diào)配，探索建設(shè)用地指標(biāo)跨區(qū)域交易機(jī)制。土地是不可移動(dòng)的，加上建設(shè)用地指標(biāo)偏緊，已成為沿海地區(qū)進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸。建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)配，可以緩解沿海地區(qū)用地緊張，指標(biāo)節(jié)余地區(qū)也可獲得資金收入。中國(guó)建設(shè)用地指標(biāo)不足主要是東部地區(qū)，指標(biāo)節(jié)余是中、西部地區(qū)，通過調(diào)配滿足各自需求，東部地區(qū)獲得土地，中、西部地區(qū)獲得發(fā)展資金。但中、西部一些地區(qū)為了增加節(jié)余指標(biāo)，增加財(cái)政收入，將農(nóng)戶宅基地征用開墾成耕地，農(nóng)民“被迫上樓”。對(duì)于中、西部地區(qū)而言，通過指標(biāo)節(jié)余和復(fù)墾來獲得收入，意味著犧牲自己未來城市發(fā)展擴(kuò)張的可能性，將會(huì)造成地區(qū)間差距進(jìn)一步拉大。況且除了東部少數(shù)城市用地緊張外，有些城市建設(shè)指標(biāo)不夠的原因在于盲目擴(kuò)大建設(shè)用地，過熱的房地產(chǎn)投資使得新增住宅面積遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于需求，造成土地的浪費(fèi)。對(duì)于建設(shè)用地指標(biāo)跨區(qū)域調(diào)配，應(yīng)該理性辯證看待。

（三）探索多種形式的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)模式

探索多種農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)模式，是實(shí)現(xiàn)其財(cái)產(chǎn)功能的重要手段。除了現(xiàn)有的轉(zhuǎn)讓、置換、征收、抵押、出租、集中居住等流轉(zhuǎn)模式外，還應(yīng)積極探索其他的流轉(zhuǎn)模式。探索多種宅基地流轉(zhuǎn)模式不僅是提高農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的重要方式，也是縮小城鄉(xiāng)居民收入差距的重要手段。在集體所有制不變前提下，應(yīng)探索多樣化流轉(zhuǎn)模式，擴(kuò)大流轉(zhuǎn)對(duì)象，放寬流轉(zhuǎn)標(biāo)準(zhǔn)。在探索宅基地流轉(zhuǎn)模式過程中，必須把農(nóng)民利益不受損作為底線。流轉(zhuǎn)后的宅基地使用不能違背土地利用總體規(guī)劃及村莊建設(shè)規(guī)劃。

（四）尊重傳統(tǒng)文化及農(nóng)戶退出意愿

人類依賴土地而生存。中國(guó)作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大國(guó)，鄉(xiāng)土文化無一不以土地為基礎(chǔ)，而宅基地在文化中扮演了不可替代的角色，是人們歸屬感和鄉(xiāng)土文化認(rèn)同感的載體。鄉(xiāng)土情結(jié)、衣錦還鄉(xiāng)等都是以宅基地作為根基，沒了宅基地，這些也就隨之淡化。今天各種傳統(tǒng)節(jié)日也是從以土地為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)土文化中演變而來，“一方水土養(yǎng)一方人”是中國(guó)人對(duì)于土地具有深厚感情的真實(shí)寫照。在宅基地退出過程中，應(yīng)充分尊重農(nóng)戶退出意愿，聽取他們的聲音，不能采取“一刀切”方式。在宅基地退出過程中，對(duì)于具有歷史文化價(jià)值的傳統(tǒng)村落應(yīng)給予保護(hù)，防止其遭到破壞。

（五）健全退出農(nóng)戶的利益保障機(jī)制

一些學(xué)者反對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)的重要原因之一，是認(rèn)為農(nóng)民利益得不到保障。為保障退出農(nóng)戶的利益，應(yīng)逐步改革，讓集體土地和國(guó)有土地一樣獨(dú)立進(jìn)入市場(chǎng)，參與土地招拍掛競(jìng)爭(zhēng)，享有同等的權(quán)利，形成國(guó)有與集體兩個(gè)土地市場(chǎng)，使宅基地流轉(zhuǎn)后的收益更多地留在農(nóng)民手中。在宅基地流轉(zhuǎn)之前，應(yīng)評(píng)估農(nóng)戶是否具備流轉(zhuǎn)條件，防止農(nóng)戶盲目流轉(zhuǎn)而造成未來生活的困難。對(duì)流轉(zhuǎn)后的農(nóng)戶，應(yīng)設(shè)立保障金制度，即流轉(zhuǎn)農(nóng)戶需繳納一部分資金作為未來生活的保障，以使得失地農(nóng)戶在進(jìn)城遇到困難后，生活還有保障。

（六）適度放寬限制，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)

2017年中央提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，確定今后較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)資源要素向農(nóng)村傾斜總基調(diào)。2022年中央一號(hào)文件提出，鄉(xiāng)村振興要為農(nóng)民而建，為農(nóng)民而興。長(zhǎng)期以來，中國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力、資金等要素單向地流入城市，造成城鄉(xiāng)差距過大。隨著中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快及部分農(nóng)村人口農(nóng)轉(zhuǎn)非，勢(shì)必造成農(nóng)村宅基地閑置。宅基地作為“凝固”財(cái)產(chǎn)，不能自由處置，已成為進(jìn)城農(nóng)民的“包袱”。對(duì)于城市居民購(gòu)買農(nóng)村宅基地問題，應(yīng)辯證看待，不可一刀切地反對(duì)或支持，應(yīng)在農(nóng)民利益不受損及宅基地所有權(quán)屬于村集體不變前提下靈活處理。對(duì)于收入較低而無力蓋房的村民，可以采取與城市居民合作方式，雙方簽訂合同，村民出地，城市居民出資金蓋房，即在合同期限內(nèi)，雙方對(duì)房子都擁有使用權(quán)，合同期結(jié)束后，房子歸屬村民所有。對(duì)于致力服務(wù)于鄉(xiāng)村的城市居民可放寬其獲得宅基地的權(quán)限，推動(dòng)專業(yè)人才服務(wù)鄉(xiāng)村振興。但農(nóng)村土地作為稀缺資源，要防止資本下鄉(xiāng)侵占農(nóng)村宅基地，禁止占用宅基地修建度假村、別墅大院等。

四、結(jié)論

農(nóng)村宅基地制度改革在促進(jìn)農(nóng)村土地集約化利用、實(shí)現(xiàn)宅基地財(cái)產(chǎn)功能方面具有重要作用。在宅基地制度改革試點(diǎn)地區(qū)實(shí)踐模式中，各地進(jìn)行了積極有益的探索，形成一些可借鑒的宅基地流轉(zhuǎn)模式。城鄉(xiāng)走向融合發(fā)展模式背景下，在土地層面上如何平衡國(guó)家、地方政府和村集體（農(nóng)戶）之間的利益關(guān)系至關(guān)重要。基于此，在未來農(nóng)村宅基地改革實(shí)踐中，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注以下幾方面：其一，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，針對(duì)不同地區(qū)，實(shí)施差異化制度設(shè)計(jì)。根據(jù)各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)水平、人口規(guī)模及城市化率等影響因素，優(yōu)化宅基地流轉(zhuǎn)的模式，提高流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的收益比率。其二，注意改革的系統(tǒng)性和整體性，防范發(fā)生制度改革風(fēng)險(xiǎn)。在改革過程中除了評(píng)估農(nóng)戶是否具備退出條件外，還應(yīng)統(tǒng)籌兼顧，在社會(huì)保障、財(cái)政、金融等方面建立相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。其三，注重農(nóng)戶利益訴求。在宅基地制度改革中，地方政府占據(jù)主導(dǎo)地位，農(nóng)戶缺少談判能力，在實(shí)施整村退出或連片退出時(shí)，要加大對(duì)農(nóng)戶利益的保障力度，防止地方政府自利行為的發(fā)生。

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