新時代應急管理體制改革的動力與路徑

吳忠權

[摘? 要]增強國家安全治理韌性，有效提高應對各種突發事件的應急治理能力，為推動經濟社會高質量發展上好安全閥，為實現中華民族第二個百年奮斗目標保駕護航，已成為深化新時代應急管理體制改革的重大課題。深化新時代應急管理體制改革必須解決應急管理體制與國家安全體制銜接不足、應急管理職能分散化與應急協調能力不足等突出問題。新時代應急管理體制改革必須順應時代發展需求，向綜合化、整合化、協同化方向發展，完善應急治理機制體系，實現多元主體協同治理，突出“統一指揮”“專常兼備”“反應靈敏”“上下聯動”“平戰結合”的應急治理要求。

[關鍵詞]應急管理體制;改革動力;改革路徑;國家安全

[中圖分類號]D035? [文獻標識碼]A? [文章編號]1672-2426（2022）08-0061-07

突發事件呈現的關聯性、衍生性、復雜性、跨界性等特征，致使我國傳統的應急管理體制越來越凸顯應急治理韌性的不足，難以適應現代應急治理的需求。面對紛繁復雜嚴峻的公共安全形勢，如何為全面建設社會主義現代化國家、實現中華民族偉大復興的中國夢保駕護航？這就需要我國不斷深化應急管理體制改革，增強在災害情境中的學習能力和對傳統應急管理的反思能力，不斷提升應對和處置各類公共突發事件的能力，著力防范和化解各種風險挑戰，為經濟社會發展構筑起安全防火墻，在安全治理大框架下重構應急管理體系并著力推動新一代應急治理能力建設。

一、新時代應急管理體制的內涵與重要性

應急管理體制是指以政府為核心、其他社會組織和公眾共同參與的，為保障公共安全，預防和應對突發事件，減緩、減少或者避免突發事件造成的危害而建立起來的有機體系，能降低突發事件給社會帶來的消極影響。隨著新時代各類突發事件規模、頻率和影響的不斷增強，應急管理的內涵和外延也相應變化。從空間維度上看，應急管理的框架和模式是一體化的應急管理體系，需要充分整合各種資源和管理要素;從時間維度上看，應急管理是一個綜合性的管理過程，包括預防、響應、處置和恢復。推動新時代應急管理體制改革，是構建社會主義現代化國家的重要內容，也是履行以人為本、執政為民的政府職能的重要方面。

黨的十八大以來，我國進入中國特色社會主義新時代。國家安全面臨前所未有的內外部壓力，傳統安全威脅和非傳統安全威脅相互交織，各級各類突發事件多發頻發，“黑天鵝”“灰犀牛”事件時有發生。[1]習近平總書記從政治、全局和戰略的高度，就樹立安全發展理念、健全公共安全體系、加強應急管理工作和應急能力建設、防范化解重大安全風險等，提出了一系列新思想、新論斷、新要求。為此，中央設立國家安全委員會，提出國家總體安全觀。2015年，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議通過《中華人民共和國國家安全法》，對我國防災減災救災體制機制進行改革，組建應急管理部，開啟了中國特色應急管理體系建設的新時代。一系列相關舉措充分體現了黨中央著力推進國家安全體系和能力建設、完善國家安全領導體制、建立國家安全工作協調機制和應急管理機制、防范化解重大風險、維護國家安全的堅定意志和堅強決心。有效帶領人民群眾預防和處置各種突發事件、預防和化解各種矛盾和危機，保障人民群眾生命財產安全，促進社會和諧穩定，滿足人民群眾對美好生活的向往，這不僅是對黨和政府執政水平與執政能力的重大考驗，也是對各級領導干部踐行以人民為中心發展思想、履行應急管理職責職能、貫徹總體國家安全觀、推進治理能力現代化建設的重要考量。

黨的十九屆六中全會指出，當前我國正處于統籌中華民族偉大復興戰略全局和世界百年未有之大變局的關鍵時期，不穩定性不確定性明顯增加，在前進道路上仍然存在“可以預料”和“難以預料”的各種風險挑戰。[2]在新時代，國家治理面臨“防治環境污染”“解決重大矛盾”“抵御重大風險”等艱巨任務，增強國家安全治理韌性，有效提高應對各種突發事件的應急治理能力，已成為深化新時代應急管理體制改革的重大課題，充分凸顯了新時代加強應急管理工作的重要性。習近平總書記針對我國應急管理新形勢及抗擊新冠肺炎疫情初始階段所暴露出來的短板和不足，多次強調“要健全國家應急管理體系，提高處理急難險重任務能力”[3]。深化應急管理體制改革、提升應急治理能力不僅是落實“堅持總體國家安全觀”“促進社會治理創新”“防范和化解重大風險”的現實需要，更成為推進“國家治理體系和治理能力現代化”建設的重要內容。

二、新時代應急管理體制改革的動力

公共危機事件又稱公共突發事件，主要包括自然災害、事故災害、公共衛生事件和社會安全事件四大類。每一次重大公共危機事件的發生，都會牽動全社會的神經，成為社會的“焦點事件”，開啟促使人們反省學習的“機會窗口”，增強“化危為安”和“于危機中育新機”的意識和能力，進而推動應急管理結構變化和應急管理體制變革。

（一）應急管理理論的推動

新中國成立以來，我國經濟社會經歷了從農村人口較多到城鎮人口逐步超過農村人口，從第一產業占比較大到第三產業占比超過第二產業、第一產業占比，從傳統農業社會到現代工業社會，從經濟活動相對單一到日益多元的發展變化過程，我國應急管理體制的改革與其所處特定階段的經濟社會發展相適應，逐漸從單災種、主管部門各自為政、分散應對發展到“多災種”“協同應對”“職能化”的綜合管理[4]。針對不同時期經濟社會的發展特點，學者提出“單項應對”“分散協調和臨時響應”“綜合協調”和“綜合應急”等相應的應急管理模式。[5]

我國現代應急管理體制的建立與抗擊“非典”的推動密不可分，因此，抗擊“非典”被視為開啟我國現代應急管理的“機會之窗”。[2]2003年是國家全面加強應急管理的“起步之年”，以“非典”暴發為時間中軸，可以把之前的應急管理稱為“第一代”，之后以“一案三制”為核心的應急管理稱為“第二代”[6]，這是我國應急管理體制分期研究的先河。高小平等將新中國成立以來應急管理體制改革的演變劃分的“六個階段”，概括為“六大特征”[7]：第一階段為新中國成立到十一屆三中全會（1949—1978年），此期間應急管理具有“單一災害管理+全民參與”的特點;第二階段為十一屆三中全會開啟改革開放進程到黨的十四大確立建立社會主義市場經濟（1978—1992年），此期間的應急管理具有“單一災害管理+部門協調機制”的特點;第三階段為黨的十四大到“非典”暴發（1992—2003年），此期間的應急管理具有“單一災害管理+黨委協調機制+部門協調機制”的特點;第四階段為黨的十六屆三中全會召開到黨的十八屆三中全會召開（2003—2013年），此期間的應急管理具有“樞紐機構抓總+部門協調機制”的特點，也是“非典”之后深入推進“一案三制”建設、綜合協調職能改革、提出科學發展觀及和諧社會建設的關鍵時期;第五階段為黨的十八屆三中全會召開到黨的十九屆三中召開（2013—2018年），此期間的應急管理具有“國安委+黨政同責+部門協調機制”的特點，是國家全面深化改革、開啟改革開放“2.0時代”、提出總體國家安全觀、健全公共安全體系和成立國家安全委員會的重要時期，也是中央要求深化黨和國家機構改革的“窗口時期”;第六階段為2018年以后，國家組建了應急管理部，這一時期急需建立“面向新時代的全面綜合統一的部門管理”的應急管理新體制。

隨著我國經濟活動日益開放化，社會風險壓力不斷增大，為此，需要不斷深化新時代應急管理體制改革，培養“全災種”“全過程”“全流程”的風險管理意識，樹立“大安全”“大治理”“大應急”的應急管理理念，構建從“單災種應對到全災種應對”“分散應對到集中應對”“應急處置到全過程管理”“被動應對到主動應對”“專項應對到綜合應對”“應急救援到風險管理”的應急管理體制，通過加強應急管理的理論研究推動應急管理體制的改革。

（二）應急管理實踐的推動

2003年“非典”暴發在我國應急管理歷史上具有里程碑的意義，它推動了我國“一案三制”應急管理體系建設和肩負履行“值守應急、信息匯總和綜合協調”職能的應急管理辦公室的成立，在應急管理實踐方面實現了歷史性跨越。[8]“非典”之后，在自然災害、事故災害、公共衛生事件、社會安全事件等一系列危險事故災害處置實踐中，我國應急管理能力和體系建設不斷提升和完善。盡管較為成熟的應急管理體系初具規模，但仍然存在“分災種、分部門”、應急指揮權和應急資源“分散化”、部門機構管理“碎片式”、被動“反應式”等問題，實踐中常常暴露出主體關系不順、機制不暢、職責交叉、條塊聯動不足、協調難度大、重處置輕預防等現象。應急管理舊體制的分權化、部門化、碎片化問題集中體現為常態化管理和非常態化管理的分離、決策權與執行權的不協調、平戰脫節、資源建設與調配困境、應急辦的綜合協調能力不足等弊病，導致現行應急管理體制出現兩個突出問題。一是應急管理體制與國家安全體制銜接不足。應急管理體制改革是國家安全體制改革的重要組成部分。目前，從總體國家安全層面而言，仍然存在“維護國家安全能力不足，應對各種重大風險能力不強，維護國家安全的統籌協調機制不健全”等問題。[1]各類突發事件頻發高發并發，如自然災害、生產安全事故災難以及重大疫情等公共衛生事件等，不僅給公眾的生命、健康、財產造成巨大損失，而且給國家安全和社會穩定帶來嚴重威脅。當前，我國國家安全工作協調機制和應急管理機制尚需健全，國家安全治理體系建設亟待推進，防范化解各類重大風險、維護國家安全的能力需要增強，各級黨委政府領導應對處置突發事件的能力還需提高。因此，應將應急管理體制改革納入國家安全體制改革之中同策劃、同部署，堅持以總體國家安全觀為指導，以建設平安中國為目標，進一步完善國家安全領導體制。二是應急管理職能分散化與應急協調能力不足。[9]過去我國應對和處置四大類突發事件存在多部門管理現象，特別是對自然災害進行應急管理的部門多達11個，導致對災害事故的應急響應和協同應對存在“中梗阻”，滋生許多問題。這種“條塊分割”的應急管理體制帶有濃厚的“部門墻”和“行業墻”色彩，存在常態應急管理與非常態應急管理在功能上的脫節，不能有效整合風險治理與應急處理，降低了應急管理效能。[10]存在“重經驗輕制度、重處置輕預防、重上層輕基層、重政府輕社會”的現象[2]，面臨“應急預案同構、應急法制未完善、應急體制未理順、應急機制未健全、應急循環未銜接”的困境[11]，難以建立整體性治理體系，無法有效應對復合型災害場景和跨區域突發事件。此外，應急職權不匹配（如“同級協調同級”“下級協調上級”）和應急能力不足（如“指揮不靈、協調不動”）、應急救援力量和指揮權分散、應急物資儲備結構不合理、應急資源和信息不能充分共享等問題，導致各部門、各層級缺乏高效聯動機制，各自為政的情況較為普遍。[12]目前，應急管理部與其他應急管理主管部門間的管理職能劃分并不清晰也不協調，在與其他部門建立協調配合機制方面還處于“磨合期”和探索階段，在物資和人員調配上還存在一定短板。日常管理機構與專業應急處置機構在全過程應急管理中并未實現一體化的高效銜接，尚未厘清和健全特大型突發災害的全過程應急管理機制，尚未建立跨地區跨災種的協作行動準則，應急管理生命周期（減緩、準備、響應、恢復）各階段工作標準化清單也未形成。[13]

當然，這些問題既是舊體制遺留下的痛點，也是新體制構建的難點，更是未來改革的著力點。[14]在應急管理實踐中，要解決舊體制的局限性，必須通過深化改革不斷推動應急管理“關口前移”，實現從“事后被動型”管理向“事前主動型”管理的轉變。要實現應急管理的綜合化、協同化，就必須整合分散化的應急管理職能，建立起“全災種、全流程、全方位”的現代應急治理體系。

（三）應急管理政策的推動

國家公共安全關系到國家的政治、經濟、文化、科技、教育、國防、環保等事業發展，關系到人民群眾的生產、工作、健康、生命、財產等安全，事關人民安居樂業、社會安定和諧及國家的長治久安。維護國家公共安全，是全社會的共同責任，需要在黨的領導下建立以政府為主導并由各級組織（企事業單位和社會團體）及志愿者和公民個人等共同參與的“多元主體協同治理”網絡，構建全領域、全方位、全流程的大安全治理體系。在新時代，國家對四類突發事件的應對處置，已形成了以應急管理部門為核心，多部門參與的大應急管理體系，構建了以應急管理部門為牽頭組織的“多主體協同治理”網絡。應急管理體系建設需要從國家安全戰略并基于構建安全屏障的需要出發，著力推動應急管理體系與國家安全體系的融合，應急管理與社會治理、政府治理、公共治理的對接，形成“大安全大治理”格局。

黨的十八大以來，中央針對新形勢下應急管理存在的問題及需求，提出了一系列指示精神，強調從“加強、優化、統籌”的資源配置，“統一領導、權責一致、權威高效”的職權匹配和“統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動、平戰結合”的多重內涵要求出發，推動形成具有中國特色的應急管理體制。2016年12月，中共中央、國務院聯合下發了《關于推進防災減災救災體制機制改革的意見》，強調應急管理必須貫徹兩大原則：一要做到“兩個堅持”，即堅持“以防為主、防抗救結合”，堅持“常態減災和非常態救災相統一”;二要實現“三個轉變”，即從“注重災后救助”轉向“注重災前預防”，從“應對單一災種”轉向“綜合減災”，從“減少災害損失”轉向“減輕災害風險”。[15]這些新要求為新時代應急管理體制改革指明了方向，促使應急管理轉變既有的工作理念和工作方式，將“防災減災救災”結合起來實現“全過程”管理，從“直接救災”轉為“全面應急管理”，從“災害修復”轉為“災前防范管理”，突破狹義應急管理的藩籬，體現“大安全、大應急”理念。2018年，國務院機構改革方案設立應急管理部，明確了其職能定位，要求處理好應急管理部與其他部委的關系以及當前主管突發事件部門的關系，對“特別重大災害”和“一般性災害”的處置實行分級管理。同時，還賦予應急管理部“四個部門”的職責定位[16]：一是擔當起“防范化解重特大安全風險”職責的“主管部門”角色，二是擔當起“健全公共安全體系”職責的“牽頭部門”角色，三是擔當起“整合優化應急力量和資源”職能的“組織部門”角色，四是擔當起“推動形成中國特色應急管理體制”職責的“支撐部門”角色。建立權力相對集中的應急管理機構有利于優化應急管理流程、統一應急管理標準、規范應急管理行動，對全災種實現“全流程”“全方位”管理，將常態管理與非常態管理有機結合，從而推動形成既能統一指揮又能協調聯動的應急治理新格局。

三、新時代應急管理體制改革的路徑

（一）推動應急管理體制向綜合化、整合化、協同化發展

新時代應急管理體制改革的核心就是要不斷推動應急管理機制綜合化、機構職能和資源整合化、跨組織跨區域協同化發展，建立跨災種、跨部門、跨層級、跨階段和跨區域的綜合協調立體網絡，重點解決指揮關系、管理職能、管理責任三個核心問題。[17]需要從總體國家安全觀、決策情境、安全文化的視角構建應急管理目標、應急管理流程與功能、應急管理價值，創新應急管理職能;[18]從總體國家安全觀的戰略高度、國家總體發展戰略的系統維度、風險管理的專業深度、智慧科學的技術精度構建應急管理體制機制。[15]從“全災害管理”走向“全過程管理”已成為新時代國家應急管理創新發展的主邏輯，這必然要求從體制上構建應急管理多主體協同網絡，從運行機制上重塑應急管理流程[19]，解決好“防與救”“統與分”“上與下”“開與閉”等問題。[20]除此之外，新時代應急管理體制改革還應著力解決好四個問題：一是理念問題，涉及“政府—市場—社會”三者的職能定位及互動關系;二是體制問題，涉及應急管理組織體系的橫向與縱向關系;三是機制問題，涉及應急管理體系運行的效率;四是工具問題，涉及應急管理政策工具的選擇。[8]并應以戰略性眼光和系統性思維優化應急管理結構，正確處理好五大關系：“應急管理、公共危機治理、社會風險治理”之間的因果關系、“國家、市場、社會”之間的主從關系、“部門之間與府際”的縱橫交叉關系、“應急立法與應急執行”的互促互動關系和應急管理“事前、事中、事后”三階段及“預防、準備、響應和恢復”四環節的先后流程關系。[9]著力對應急管理機構進行改革，讓“協調”成為改革的基本取向，讓“放權與協同”成為改革的主題主線，這是因為多元主體治理和突發事件應對的非程序化決策需要協調、協同與合作，需要推進“上下”協作、“左右”協同、“內外”合作。[21][22]新時代應急管理體制改革必須體現“韌性治理”要求，以“發展—安全”同構為基本理念，構建“一元主導、多元合作”的體系。同時，對“科層制”應急管理體系進行適應性變革，不斷提升應急管理部門在災害場景中的組織學習能力。[23]

（二）推動應急管理體制向全災種、全過程、全流程發展

中央對推動形成新時代應急管理體制提出了20字方針，應急管理體制的改革應圍繞其內涵要求進行路徑探索。“統一指揮”是對應急管理領導體制提出的要求，為此，應該加強應急管理機構的職能體系建設，實現權責匹配，明晰應急決策權與執行權;“專常兼備”涉及應急管理隊伍的建設，包括應急管理隊伍常態化，應急救援隊伍專業化以及志愿者隊伍建設等;“反應靈敏”要求應急管理各環節必須做到有機銜接并能做到快速響應與處置，這就需要不斷完善應急管理的預測預警機制、信息通報與共享機制、資源調度機制和救援合作機制;“上下聯動”強調參與應急管理的組織機構及人員做到上下之間、左右之間、內外之間的緊密配合和協調行動，其中最核心的是加強應急主管部門上下級的聯系與協同;“平戰結合”要求將日常應急管理和戰時應急管理相結合，實現風險管理關口的前移，平時應急管理的重點在于做好預防與預警、減緩與準備工作，戰時應急管理的重點在于做好快速響應與處置、恢復與重建工作。要真正落實20字方針要求，必須從全災種、全過程、全流程的多維視角對新時代應急管理體制改革進行戰略性探索和系統研究。

（三）實現多元主體協同治理

應急管理涉及多元主體，包括國家機關、企事業單位、社會組織、國際組織、志愿者及公民個人等，新時代應急管理體制改革應在“國家—市場—社會”的框架下，開展多元主體協同治理。首先，應急管理機構要實現權責匹配，合理配置應急管理職能體系，協調理順政府間的縱向（垂直）橫向（平行）關系。對“特別重大災害”與“一般性災害”的應對處置，要在分級負責的原則下，協調好中央政府主管部門與地方政府主管部門的縱向關系，完善“屬地管理、分級負責”的權責體系，應急管理部門應履行“統籌管理職責”，平級的其他管理部門履行“協同應對職責”，從而形成上下聯動、左右協同機制。明晰應急管理“主管部門”“牽頭部門”“組織部門”“支撐部門”的職責分工，將其具體化、清單化。以中央政府部屬機關為例，在自然災害防救方面，當前需要厘清“應急管理部與自然資源部、水利部、國家林業和草原局等部門之間”的職責分工;在救災物資儲備方面，需要厘清“應急管理部與國家糧食和物資儲備局”的職責分工;在綜合協調方面，需要厘清“應急管理部與國家衛健委、公安部”的職責分工。同時，在防災減災救災實踐工作中，處理好“三大”關系，即“統一領導”和“分類管理”下的“統分”關系，“兩個堅持”“三個轉變”要求下的“防”“抗”“救”關系和常態化管理與非常態化管理的關系。其次，要建立和完善黨委領導、政府部門負責、其他部門和組織參與配合、社會公眾廣泛參與的“多元主體協同治理”網絡以及“橫向到邊、縱向到底”的網絡化管理，構建“部門聯防聯治、相關單位協防協治、社區群防群治、群眾自防自治”的應急管理新格局，筑牢國家公共安全防線。最后，健全應急管理的綜合協調體系，著力構建“統一領導、決策果斷、反應靈敏、響應快速”的應急機制和“源頭治理、動態監管、應急處置相結合”的長效機制，實現應急管理的無縫對接，充分發揮應急管理部門的綜合優勢和各相關部門的專業優勢。

（四）完善應急治理機制體系

完善應急治理機制體系，深化對應急管理的問責機制、容錯機制、應急管理執法監督體系的改革，提高風險防控技術，加強風險源數據庫和預測預警系統、公共危機大數據信息共享平臺的建設，不斷創新新時代應急管理的手段與工具，做到“五個精準”即實施精準治理、預警發布精準、搶險救援精準、恢復重建精準、監管執法精準。除此之外，還應加強應急管理保障體系建設，加快應急管理立法，培養應急管理人才，優化和整合管理隊伍、救援隊伍、志愿者隊伍，加快應急救援物資的生產、儲備、調度以及應急產業的發展。通過完善應急治理機制體系，使新時代我國應急管理在應急組織體系建設上，實現“優化、協調、高效”;在應急能力建設上，實現“加強、優化、統籌”;在應急管理體系建設上，實現“統一領導、權責一致、權威高效”。建立以“黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與”為鮮明特征，以“法治和科技”為保障和支撐，以“統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動、平戰結合”為方針的具有中國特色的現代應急管理體制，為推動新時代經濟社會高質量發展上好安全閥，為實現中華民族第二個百年奮斗目標保駕護航。

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責任編輯? 劉海巍