高標準農田建設全過程監管機制的構建研究

李 煥

（鄆城縣農業綜合開發服務中心，山東 菏澤 274700）

大力推行高標準農田建設，是國家農業戰略的重要組成部分，事關國家的糧食安全與穩定供應。在高標準農田建設的同時，探索全過程監管思路，多角度做好高標準農田建設監管工作至關重要。因此有必要探討全過程監管的有效思路，為高標準農田建設監管指明方向。

1 高標準農田全過程監管必要性

1.1 完善監督機制

將監管工作覆蓋高標準農田全過程，意味著監管工作更加全面。在擬定監管指標時，充分考慮高標準農田“前、中、后”等全部環節，并為高標準農田質量問責提供重要支撐，保證評價結果的客觀性。當前圍繞高標準農田建設構建了調度制度，強調工程進度、資金撥付信息的快速共享互通。在全過程監管機制的支撐下，加速項目體系內的上下貫通進程，在促進信息快速貫通的同時，實現項目建設的動態糾偏效應，并為構建多層次監督體系奠定堅實基礎。

1.2 激發公眾積極參與

高標準農田建設監管任務艱巨，政府部門的力量相對薄弱，發動社會群體公眾的力量，方可妥善落實全過程監管任務。另一方面，農戶作為高標準農田建設的直接受益方，使用高標準農田的實際成本開支較低，多數成本開支由政府承擔。借助全過程監管模式，激發廣大農戶、公眾參與到高標準農田監管任務，強化農戶主體的責任意識，共同維護高標準農田建設成果。通過全過程監管，促進高標準農田信息的共享公開，為民眾掌握高標準農田信息提供有效渠道，公眾參與監管的積極性也會隨之提升。

1.3 強調養護的作用

傳統農田建設體系中，存在“農田建設竣工就萬事大吉”的錯誤認知，對高標準項目的后續養護不夠重視，導致農田項目環境惡化，間接降低高標準農田的應用價值。融合全過程監管理念，強調后續養護工作的重要性和價值。在擬定高標準農田建設監管方案時，圍繞后續養護的實際要求，探索后續養護的有效路徑，逐步強化部門人員的管護意識，更好地體現高標準農田建設成效。

2 全過程監管機制研究

2.1 明確監管主體職責

政府在高標準農田建設機制中，同時扮演著生產者和監督者的角色，在監督農田建設進程、監管農田建設質量的同時，及時發現并彌補市場運行過程中的缺陷和不足，與農田建設生產環節關系密切。若要更好地發揮政府部門的關鍵作用，首先確保全部參與到農田建設的部門之間有序協調，明確每個部門在農田建設監管中的具體責任，吻合“權責明確”的原則。農業農村部門、發展改革部門等機構在高標準農田建設進程中各負其責、各司其職。農業農村部門整體管理農田建設過程，擬定高標準農田建設的方針政策和規劃，并提供實施方案，掌握高標準農田建設項目的進度。發展改革部門統籌農田建設方案，并為高標準農田建設給予必要的規劃指導。自然資源部門主要承擔保護農田資源、耕地占用補償等職責，并核查新增的耕地。關于高標準農田建設過程中的生態環保問題，則由生態環保部門負責，定位農田建設行為對環境的影響。高標準農田建設中涉及水利灌溉工程任務，則由水利部門負責。財政部門負責高標準農田建設的項目資金事宜，統籌管理各項資金因素，確保項目資金劃撥到位，并監督項目資金的使用情況。金融機構為高標準農田建設提供金融支持。高標準農田建設項目的資金運營評價以及驗收任務，則分配到審計部門。農田建設體系中，國家工作人員行為的監督任務則由監察部門負責，確保高標準農田建設中全部人員行為合規合法，及時消除其中的違法苗頭。在高標準農田建設過程中，需要注意不同層級政府的職責分工，省級政府部門負責宏觀層面的管理任務，例如擬定高標準農田建設的宏觀政策、整體技術標準、項目抽查方案等，為下一輪高標準農田建設指明方向，并提供針對性強、執行效力高的項目驗收規范。下級政府部門負責貫徹落實部署上級政府部門的各項規劃與方針政策，監督檢查高標準農田建設的全部過程，將日常監管任務落實到位。與此同時加大相關工作人員的培訓力度，進一步提升監管效率。

政府主導搭建農田建設項目平臺，及時公開關于高標準農田建設的全部信息，在保證信息透明度的基礎上，更好地接受來自全社會的監督，確保每一分項目資金都能應用到位，從根本上消除高標準農田建設中的貪腐現象，發揮信息對稱的關鍵作用。與此同時，鼓勵市場要素借助農田建設平臺，積極參與到高標準農田建設的監督工作中，及時反饋有關全過程監督的各項問題，發揮信息互通的關鍵作用。借助高標準農田建設平臺，進一步完善農田建設全過程監管機制，明確監管過程的途徑、原則、保障措施，在農田建設監督領域真正實現合力效應，全面提升監管效率。

2.2 構建激勵制度

高標準農田建設管護至關重要，在同類工程的管護機制中，政府部門通過激勵手段，發放獎勵補貼，鼓勵農戶積極參與到工程后期管護工作，潛移默化中強化農戶的關鍵責任。例如在退耕還林工程養護機制中，由當地政府和相關部門組織開展檢查監督工作，確保退耕還林工程的穩定應用。激勵制度的作用非常顯著，農戶意識到退耕還林工程與個人利益之間的緊密關系，從主觀層面杜絕毀林返耕的現象。政府部門只需要落實監督責任，并提供工程管護的資金，確保工程管護順利推進。在高標準農田管護體系中，同樣可以采用補助獎勵政策。政府和農業農村部門針對高標準農田養護任務頒布補助和獎勵政策，設置管護專項資金體現激勵效應。定期檢查管護工作的落實情況，對于在高標準農田管護中表現優異的部門和個人給予一定獎勵，在管護工作中起到標桿和榜樣效應。嘗試引入田長制，負責指定區域的農田養護任務，通過定期巡查、現場走訪等方式，及時掌握高標準農田項目以及各類工程設施的使用狀況，在保證設施運行狀態的同時，為政府和農業農村部門的監察做好準備。對于沒有按要求落實管護行為的人員或部門，需要適當懲處并責令整改，在高標準農田養護機制內形成震懾效應，直到驗收通過審查。社會群體也應承擔管理責任，及時舉報破壞高標準農田相關設施的行為，有關部門正在核實相關行為后，給予舉報者一定的獎勵，鼓勵更多的社會群眾參與到高標準農田養護監管任務中。與此同時，關于高標準農田養護中的各類驗收、獎勵、補助情況必須面向全社會公開，在積極接受監督的同時，確保高標準農田建設過程的公正性。使用補助獎勵機制時，需要加大高標準農田管護效果與利益之間的關系，吸引更多的社會主體參與到項目管護任務，促進高標準農田養護進入良性循環。在此基礎上構建多層次的高標準農田監督體系，有效融合管護主體、監督主體等各類要素，強化監督體系的關鍵作用，為高標準農田長期運行奠定基礎。

2.3 激發市場主體潛力，完善監管模式

在高標準農田建設過程中，地方政府或者被委托的土地機構扮演項目業主的角色。業主方根據農田建設項目情況，通過招標代理機構面向全社會招標，并與工程設計、工程監理等單位形成委托與被委托的關系。政府自身技術要素相對欠缺，通過項目招標方式，促進工程承包商、設計單位的技術要素優勢與高標準農田建設項目的深度融合，保證農田建設的質量，與政府部門之間形成優勢互補效應。在農田建設招標中發揮市場競爭機制的優勢，幫助政府部門遴選最合適的投標人和代理人，多角度保證高標準農田建設質量。此處要注意工程承包商與設計單位參與農田建設項目的行為特征，由于此類單位參與項目的效益導向相對明顯，在落實項目任務時并不會項目業主的利益擺在首要位置，部分項目行為可能違背法人的利益，由此體現監督機制的關鍵作用，必須做好對市場主體的監督工作。

首先要認識到健康有序的市場競爭機制對高標準農田建設的重要意義，政府借助平臺環境全面公開農田建設項目信息，鼓勵各類市場主體參與到項目建設監督工作中，并為全部市場主體提供平等公平的參與機會。與此同時，做好對農田建設項目參與單位資質審查工作，保證參與單位的資質過關。嚴格執行高標準農田建設進程，做好農田建設項目的驗收工作。在市場競爭中強調自由競爭、有序競爭，避免惡性競爭，為高標準農田建設賦予更多的市場活力，確保市場秩序合理穩定。市場主體參與并監管高標準農田建設的同時，也要落實單位內部監管任務，結合農田建設要求不斷優化企業組織結構，強化監督機制的關鍵作用，吻合國家相關法律法規的各項要求。與此同時，發揮專業監理機構的監督優勢，對參與高標準農田建設的代理人加強監督力度。借助監理機構的專業力量，準確定位全部承包商的資質與專業能力狀況，為項目業主方選擇合適的投標單位提供重要依據。通常情況下，監理單位是工程建設與管理要素的集聚高地，在監督承包商的同時，與承包商之間形成相互協調的關系，保證高標準農田建設各項要素全部吻合合同要求。

2.4 發揮社會群體的監督作用

高標準農田建設監管不僅強調政府和市場因素的作用，還要善于利用社會群體監管力量。在高標準農田建設監管中，構建并發揮行業協會等非營利機構的關鍵作用，加強對行業內企業的監管力度。行業協會等機構作為政府與企業之間溝通的橋梁，促進項目建設體系協調運轉。在成立高標準農田建設行業協會的基礎上，在行業內部強調自律的關鍵作用，并通過高質量的監管工作，樹立行業協會的良好形象，進一步提升高標準農田建設的監管效率。社會群體的監督理應覆蓋高標準農田建設全過程，在農田項目前期階段，農村范圍內的各類經營組織、經濟組織應當充分行使監督決策權利，認識到高標準農田項目與自身利益的緊密關聯，為設計單位擬定高標準農田規劃提供意見和指導，確保項目規劃真正吻合當地民眾的意愿，最大限度降低農田項目后期變更的概率。在高標準農田項目組織實施階段，農村基層組織牽頭成立監督組織，落實項目建設的資金和進度監控任務，有效保證項目建設質量。監督組織同時負責對農村范圍內經營、經濟組織的監督任務，發揮監督組織的關鍵作用。在竣工驗收高標準農田項目時，需要充分融合專業監督機構和社會監督群體。由專業監督機構落實專業性監督任務，社會監督群體則要充分利用政府部門提供的平臺信息，反饋監督過程中發現的問題，保證高標準農田建設監督的全面性。

2.5 建設并完善建后管護體系

一直以來，農田建設存在“重建設、輕管理”的問題，對于農田的長遠使用考慮較少，著重考慮眼前利益，間接降低農田使用效力。建設高標準農田建后管護體系，強調建后管護的重要意義。在構建建后管護體系，充分結合農田水利工程管理的優質經驗，強調利益直接相關群體的管理與監管，重視專業因素、市場因素在建后管護體系中的關鍵作用，明確管護體系中的各項責任分配，充分發掘社會力量的潛在價值。在充分吸收農田水利工程管護經驗的基礎上，結合高標準農田建設的實際情況，構建針對性的建后管護機制。關于高標準農田建設建后管護模式，需要注意到農田設施的屬性，針對公益性和經營性的工程和設施公開招標。采用公開招標方式處理公益設施的管護事宜，鼓勵市場主體、團體、專業機構參與到公益設施的建后管護體系中，政府向上述機構購買專業服務，保證公益設施建后管護的專業性。經營性設施的建后管護采用建管統一或分離方式，通過招標、承包等方式得到經營性設施管護權利，保證經營性設施的養護質量。

關于經營性設施的建管一體管護模式，政府首先與企業簽訂合同，企業按照要求落實經營性設施的建設任務，并向農戶收取費用，作為經營性設施的管護資金來源；關于建管分離模式，關鍵在于企業從政府處獲得經營性設施的經營與維護權，企業需要繳納租金，并享受支配運營利潤的權利。如果采用協會管護模式，將協會成員作為管護主體，將全部高標準農田設施納入到管護體系中。新型農業經營主體以及農業經營大戶作為協會成員帶頭力量，通過民主協商方式落實管護任務。由協會指定管護人員與使用人員進行充分溝通，掌握高標準農田設施的實際情況，針對反饋的故障信息進行檢查維修。高標準農田設施檢修資金來源于政府補貼，也可以通過協會成員主動籌集獲取資金。

3 結語

在高標準農田建設深入推進的背景下，必須樹立全面性的高標準農田建設管理意識，將建設監管工作覆蓋到高標準農田建設的全部環節，結合項目建設的實際情況，從多個角度構建高標準農田監管機制，為開展監管工作、保證高標準農田的應用價值奠定基礎。