在“抗”與“讓”之間，人水如何和諧

文 李亞飛 李琳靜

入汛以來，全國降雨量總體偏多，江河洪水多發頻發。水利部數據顯示，今年入汛至今，全國至少有27個省份538條河流發生超警以上洪水，較1998年以來同期均值偏多五成，其中全國大江大河共發生10次編號洪水，為1998年有統計以來同期最多。

【注：根據《全國主要江河洪水編號規定》，全國大江大河大湖以及跨省獨流入海的主要江河水位（流量）達到防洪警戒水位（流量）、2至5年一遇洪水量級或影響當地防洪安全的水位（流量），均可定義為洪水編號標準。】

7月至8月，我國極端天氣事件偏多，區域性汛情和旱情較常年偏重。據預測，主汛期以北方多雨為主，黃河中下游、海河、淮河、遼河、長江流域漢江等可能發生較大洪水，長江、珠江、松花江、太湖流域可能發生區域性暴雨洪水。

特大洪水為何頻發？當前，我們該如何更好應對洪災？近日，就相關話題，筆者專訪了國家減災委專家委員會委員、中國水科院教授級別高工程曉陶。本文根據專訪內容整理。

01特大洪水為何頻發

當前，我國在加強雨水情監測預報、防洪控制工程精心調度、最大限度發揮防洪工程體系的抗洪潛力，以及盡可能降低洪水的危害性等方面取得了長足進步，但是現實中的應急處置仍然面臨復雜的不確定因素。

這是因為在氣候變化與快速城鎮化背景下特大洪水發生的可能性與不確定性均在增大，一旦洪水規模超出了現狀防洪能力，就有可能造成一定范圍的淹沒，給人民群眾生命和財產造成嚴重威脅。

其一，特大洪水的發生，往往與極端天氣形勢相關聯，對具體區域而言具有一定的稀遇性，但不排除短期重現的可能。

一個流域或區域會否形成超標洪水，不僅與預報的降雨量有關，而且與雨強、雨型分布、雨區走向、干支流洪峰是否遭遇等多重因素有關。

2016年7月初，武漢市遭受嚴重的洪澇災害，降雨雨型就極為不利：大雨連降7天，其中3天達到超100mm的大暴雨級別，而且在最后1天達到了超200mm的特大暴雨級別。

這種雨峰后置的雨型在流域天然蓄滯滲能力耗盡的情況下，最后的暴雨幾乎全部轉為徑流，導致河湖水位高漲，釀成大災。

其二，即使建有高標準的防洪工程，也不能放松對超標洪水的警覺。

我國水庫近年來因遭遇超標洪水而緊急泄洪的情況時有發生，有效避免了惡性潰壩事故的發生，但也需要為減輕下游損失做好應急預案，將風險告知下游，以便有所防范，并提前發布泄洪預警，及時組織撤離。

其三，不同量級超標洪水的組合，會形成不同的淹沒狀態，不可能處處都確保安全。在我國人多地少，降水年內分布不均、年際變幅很大、人口資產分布與受洪水威脅區域高度重合的基本國情下，部分土地“小水歸人，大水歸水”的情形很難改變，為保護重點地區，會主動放棄人口資產密度相對較低的區域。

6月23日，在廣東清遠英德市浛洸鎮，救援人員用橡皮艇轉移群眾。新華社記者 鄧華 攝

因此，要更加重視人水和諧，面對超標洪水，必要時得有所放棄，才可能更好地保住重點。

1994年6月，湘江遭遇特大洪水，長沙、株洲主城區的堤防最終得以艱難保住，相當程度上得益于上游和對岸圩區堤防的潰決。

經過40多年的高速發展，許多城市的建成區擴展到了原有防洪圈之外，農村的發展也使人們認為如今“處處都淹不得了”，為此，人們期望不斷擴大防洪保護范圍，提高防洪排澇標準。不過，工程防洪的能力總有一定限度，隨著防洪保護范圍的擴大與排澇能力的增強，同頻降水條件下，河湖水位必然抬高，陷入“水漲堤高、堤高水漲”的惡性循環，使仍按原標準設防的區域洪澇風險加大。

02科學研判洪災演變趨勢

當下我國區域之間的合作與聯系更為廣泛，物質流、資金流、信息流密切相連，系統內部一點受損而全線癱瘓，一座城市一旦受災，其影響會向其他城市、地區甚至國內外蔓延。

從全球來看，2014年以來，全球氣溫連創新高，成為有氣象記錄以來全球氣溫最高的時段，極端天氣事件發生的概率增大且不確定性增加，預報難度加大，一旦極端降水引發的洪澇超出工程防御能力，必然造成水災損失的爆發性增長，對經濟社會快速平穩發展的威脅更為嚴峻。

在此無法逆轉的進程中，我國現階段洪澇威脅對象、致災機理、成災模式與損失構成均與以往不可同日而語。

洪澇災害威脅對象的變化

現代社會正常運轉對生命系統的依賴及產業鏈的形成，使水災影響范圍與受災對象遠超出受淹區域。供電、供水、供氣、供油、交通、通信等生命線網絡系統，以及機動車輛等更多顯現出水災之下的脆弱性；中小企業與種植、養殖業集約化經營者往往成為重災戶，城市地下空間成為重災場所。

一旦遭遇超標準洪水，防洪工程設施本身首當其沖，亦成為水毀的對象。

洪澇災害致災機理的變化

孕災環境被人為改良或惡化，致災外力被人為放大或削弱，都會引起洪水特征與量級的變化；承災體的暴露性與脆弱性成為災情加重或減輕的要因，即使承災體本身未受淹，也可能因洪災造成生命線系統癱瘓、生產鏈或資金鏈斷裂而受損；環境污染、水質惡化加重洪澇危害，以及洪水對環境保護與生態修復的影響，亦成為防洪考慮的要素。

洪澇成災模式的變化

常遇洪水的成災概率降低，然而洪澇規模一旦超出防災能力，影響范圍迅速擴大，水災損失急劇上升；借貸經營者災后資產不是歸零，而是歸負，可能成為難以翻身的巨額債民；應急響應的法制、體制、機制與預案編制對成災過程及后果有重大影響；災害的不利影響與恢復重建速度、損失分擔方式等密切關聯。

洪澇災害損失構成的變化

因生命線系統癱瘓而失去生存條件、無法維持社會經濟活動正常運轉、因產業鏈中斷導致非受災區生產停滯等造成的間接損失，占總損失的比重越來越大；無形的信息產品因水災喪失，損害甚至遠大于存儲信息的實體硬件；城鎮受淹后各種垃圾數量激增，處置不及時會對人體健康和生態環境造成惡劣影響。

洪災風險的變化

隨著洪水調控能力的增強，大規模洪水泛濫的概率降低，洪水淹沒范圍顯著縮小，但是局部受災區域的災情可能加重，集約化種植、養殖大戶與中小企業難以承受的洪災風險加大，且越是貧困地區，防災能力越弱，災害與貧困可能形成惡性循環。

同時，當前風險的時空分布與可能后果的不確定性大為增加；面對超標準洪水，防洪體系調度往往需要“兩害相權取其輕”，防洪決策風險增大，決策失誤可能影響社會安定。

6月22日拍攝的廣東韶關市曲江區樟市鎮群星村。新華社記者鄧華 攝

03推行有利人與自然和諧的治水模式

我國尚處于快速發展階段，城市擴張之勢不減，2021年常住人口城鎮化率為64.72%，預期到21世紀中葉，人口城鎮化率將超過70%，但東中西部發展很不平衡。為此，我們要深刻認識“維持已有平衡”與“構建新的平衡”對治水的需求差異，在向發達國家學習的同時，也需謹防盲目引進超越發展階段的“最新理念與模式”。

一方面，推動人水和諧。

在部分土地“小水歸人，大水歸水”很難改變的情形下，水利建設應更加重視人水和諧，在生態文明理念的指引下，從價值觀念、行為準則、治理模式與制度安排等方面積極探討綜合治水的適宜模式，即隨經濟社會發展不斷提高水安全保障水平。

在我國人多地少的國情下，如果說“抗”與“讓”是極端模式的話，則不妨考慮采用一種各取所長的折中模式，即以“沿堤設溢流堰，自動溢流進洪”作為促進人水和諧的治理方式。

對于圩堤不是全線加高，而是在適當堤段局部降低，改造成可過水的寬頂堰。水位超過堰頂即自然入流，避免人為開閘分洪決策難、風險大的矛盾。堰頂溢流不僅更有效于滯洪削峰，而且進水過程緩增，進圩水量有限，破壞力小，便于組織群眾安全轉移。圩區進洪后，堤內外水位差減小，有利于降低堤防潰決的概率，而河道仍保持其行洪能力，無須等待堵口復堤，在河道水位退至保證水位以下后即可酌情排水，縮短受淹時間，更有利于及早恢復生產、重建家園。

如果考慮在圩區內部采取分區滯洪等減災措施，還可以進一步減輕洪水的危害范圍與不利影響。

然而，這樣一個有利于全局與長遠的措施，并非簡單即可推行。因為圩區內民眾即使理解這一模式的合理性，也沒有人自愿將溢流堰段設在自家附近的堤上，以免其損失比他人更嚴重。

2020年8月15日拍攝的位于安徽省阜南縣的王家壩閘（無人機照片）。新華社記者 張端 攝

因此，為了推行真正有利于人與自然和諧的治水模式，必須通過體制機制創新，將工程、法律、行政、經濟、科技與教育等手段綜合運用起來，形成更為完備的保障措施。

以科技手段合理確定堰口位置、堰頂高程與寬度；以工程手段加以護面消能并配置退水設施與面上措施，確保堤防漫而不潰，并盡力減少受淹范圍與時間；以法律手段強制實施，明確風險分擔是全民的義務；以經濟手段補償引導，只有愿意采取這種主動進洪方式、分擔洪水風險的圩區與家庭，國家才給予重建資金的優先扶持；以行政手段推動落實，并制定配套的政策措施，促進部門間的協調聯動，變“單向推動”為“雙向調控”，即“多得”要與承擔更多義務相掛鉤，以有利于實現良性互動與把握適度。

04布局韌性城市

建設自然積存、自然滲透、自然凈化的海綿城市一經提出，就得到了積極的響應。然而，試點城市建設之初，一度不分東南西北，全都致力于在小區尺度上進行雨水的源頭控制，要靠“蓄、滯、滲、凈、用、排”來實現“小雨不積水，大雨不內澇，水體不黑臭，熱島有緩解”，并期望以短期高投入的模式一舉實現資源、環境、景觀、安全、生態等全套高指標。其結果，每平方千米投資高達數億，而效果卻遠小于預期，以致地方政府難以有積極性靠自身財力加以推廣。

與此同時，大量新建城區還持續造出更多不透水地面，城市擴張中擠占河灘、濕地的現象仍在發生。尤其在城區面積急劇擴張以至出現城市群的情況下，外江變成內河，雨水通過管網集中排向河道，易于導致洪峰水位抬高，峰現時間提早，形成因澇成洪、因洪致澇的惡性循環。

海綿城市不應碎片化地局限在社區維度，還要與城市維度、流域尺度結合起來。只有三個維度相互聯動，綜合運用藍、綠、灰治水手段，才能形成滯洪削峰、排放有序的城市洪澇防治體系，解決城市“看海”問題。

因地制宜、循序漸進、道法自然、統籌兼顧、適合中國國情的綜合治理模式仍在深入探尋之中。

《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》首提“韌性城市”：增強城市防洪排澇能力，建設海綿城市、韌性城市。提高城市治理水平，加強特大城市治理中的風險防控。

韌性城市被視為海綿城市的加強版，其后北京、上海、成都等多個大中城市紛紛布局韌性城市。

提高風險辨識是韌性城市建設的一個重要方面。北京在內的多個城市通過科技手段模擬了城市一旦遭遇百年不遇的暴雨，哪些區域有可能出現大范圍積水，如何有效應對等等場景，以此提升風險的辨識能力。

另一重要方面，提高我們的危險感知能力。當極端暴雨的前兆信息顯現時，要及時判明危險的類別、等級，部署預報怎么發、預警誰來發，怎么發，什么范圍內發，如何組織百姓撤離？

韌性城市建設，不是不能淹，而是不怕淹。建設韌性城市是一個涉及政治、經濟、文化、社會、生態等多領域的綜合行動，學界業界仍在百家爭鳴，各地也在因地制宜深入實踐，值得我們水利人繼續深入研究。