金鄉縣新形勢下耕地保護初探

李國安

（金鄉縣自然資源和規劃局，山東 濟寧 272200）

金鄉縣位于山東省西南部，屬魯西南平原。全縣轄13個鎮街、1個省級開發區，轄區總面積887.67km，人口63.5萬，隨著經濟的快速發展、城鎮化進程的加快、鄉村振興政策穩步推進，各類建設用地、農業設施用地的需求也隨之加大，農業結構的優化調整、植樹造林數量的增加等使耕地數量不斷減少，耕地保護形勢日趨嚴峻。為全面落實新形勢下的耕地保護政策、切實做好耕地保護、科學合理利用有限的土地資源，通過對全國第三次土地調查成果（下統稱三調）與全國第二次土地調查成果（下統稱二調）中金鄉縣土地利用現狀變化對比，全面分析了農用地、未利用地的變化情況和存在問題，并對下步耕地保護展開了探討。

1 金鄉縣農用地、未利用的變化情況

據三調數據，金鄉縣土地總面積887.67 km，其中農用地（耕地、園地、林地及其他農用地）693.06km，建設用地177.08km，未利用地（河流水面、灘涂、自然保留地、其他未利用地）17.53km，分別占土地總面積的 78.08%，19.95%和1.97%。分別比二調面積減少25.39km增加23.94km，增加1.45km。

（1）耕地。三調耕地面積588.02 km，比二調耕地面積減少41.56 km。減少的主要原因：城鎮（特別是城區）建設規模的擴張；農業結構調整（特別是園地、林地增加）；工礦倉儲；商業服務業設施用地的增加；交通水利等基礎設施的占用。

（2）園地和林地。三調園地面積21.12 km、林地面積30 km，分別比二調增加面積20.36km、7.3km。增加的主要原因：農業種植結構調整；植樹造林發展、綠化面積的增大；城鎮化背景下，農戶為獲得最大收益，改種果樹、苗木、林木等補償較高的作物。

（3）其他農用地（設施農用地、農村道路、坑塘水面、溝渠、田坎）。面積為53.91 km，比二調減少11.5km。減少原因主要是建設占用、農業結構調整、道路的拓寬等。

（4）未利用地（河流水面、其他草地、內陸灘涂、裸土地）。面積為17.53 km，比二調增加1.45km其中河流水面由二調時的15.59km增加到三調時的16.45km增加了0.86km草地由二調的0km增加到三調的1.02km增加了1.02km。增加的主要原因，河道的清淤、拓寬，拆遷后當時未利用的居民點用地等。

2 金鄉縣耕地保護面臨問題及原因

2.1 建設用地的持續擴張擠壓耕地空間

隨著經濟快速發展、現代化進程的加快，在二調和三調期間金鄉縣城鎮規模、產業園區、道路交通設施，物流倉儲、科教文化等用地的面積都有大幅增加。一些領導干部沒有樹立科學的發展觀，片面追求經濟目標的增長。急于求成，盲目追求經濟增長，對違法占地采取默認、縱容的態度。只要土地服務不要土地管理更不要土地執法監察的現象依然存在。建設用地總量增加了23.94km占金鄉縣總面積的2.69%，因金鄉縣位于魯西南平原，地類以耕地為主，建設用地的增加不可避免的擠壓耕地面積。如何處理好經濟發展與保護耕地之間的關系是現實的問題。

2.2 耕地不斷轉為其他農用地，耕地流失嚴重

城鎮化的背景下，農戶會選擇種植經濟效益更高的作物，簡單地用地收益去衡量耕地的重要性觀念驅使發展園林地，一種原因是種糧、種菜收益低，耗時耗力，種糧的積極性不高，加之農業生產資料價格快速上漲，農民自發地發展很多果木林，二是非正常收益激勵，征地補償青苗與地上附著物補償政策，城市的擴展，企業的設立征地園地繞城普遍存在。園地面積增加了20.36km占金鄉縣總面積的2.29%；林地面積增加7.3km雖然三調中標注即可恢復面積，但是如何恢復怎么恢復？雖然上級部門出臺了相關政策要求平原地區原來地類為耕地上種植果樹、植樹造林的地塊，逐步退出，恢復耕地屬性。（自然資源部通知）但是真正實行起來困難重重。而且隨著時間的推移，即可恢復園林地很多實際上已經變成工程恢復，恢復難度更大。

表1 金鄉縣二調、三調土地分類面積及所占比例

2.3 耕地后備資源嚴重不足，開墾難度大

金鄉縣位于平原地區，土地資源開發利用水平較高。未利用面積僅占總面積的1.81%，且大部分為河流水面，后備補充耕地資源嚴重不足。在耕地開發復墾中要執行最嚴格的生態環境保護制度，統籌生態建設，下一步面臨形勢十分嚴峻。土地綜合整治新增耕地潛力重要集中在村莊周邊殘次林地及坑塘等零散土地，面積普遍小，分布零散，開發利用難度大、成本高，開發出的耕地質量不高，難以滿足“占優補優”的要求。加之重點工程項目占用耕地面積較大，我縣耕地占補平衡難度將越來越大。

3 對策與建議

3.1 加大宣傳力度，增強憂患意識

充分利用廣播、電視、報紙等新聞媒體向全社會廣泛宣傳國家土地政策及保護耕地的重要性，開展新的《土地管理法》、農村土地承包法》及永久基本農田保護政策、國家占補平衡制度、進出平衡政策的巡回宣傳教育活動。采用一封信、微信抖音小品等群眾喜聞樂見的形式切實提高廣大農民的法律意識，增強各級領導干部和用地單位珍惜資源保護耕地的責任意識和危機意識，進一步提高保護耕地和節約集約利用土地的自覺性；對于查處的典型違法案件通過新聞媒體和政府門戶網站向社會公開曝光，起到了查處一案、教育一片、震懾一方的作用。使干部、群眾深刻理解耕地保護基本國策和加強宏觀調控，促進可持續發展的重大意義，增強政府領導和基層干部依法用地和守土有責的意識，引導他們樹立依法依規用地觀念，使其不想、不愿、不敢違法用地，竭力營造全社會保護耕地、保護資源的良好氛圍。

3.2 規劃引導，責任落實

未來，結合國土空間規劃編制，要合理確定新增建設用地規模，城鎮建設必須嚴格限定在城鎮開發邊界之內，農村一、二、三產業融合發展應當在縣域內統籌。好的制度不要只落在文件，口頭要執行下去，真正把責任落到實處。省市做好歷年土地變更數據工作，以土地變更數據結果作為考核主要領導依據，落實好以政府為責任主體的耕地保護目標責任制度，層層簽訂耕地保護目標責任書。明確當地政府負責人為耕地保護目標責任的第一責任人。深化干部考核制度改革，對干部任期內的土地保護成績進行剛性評價。對完不成耕地保護任務鄉鎮負責人的實行一票否決。

3.3 加大政策支持力度，讓農民能夠得到更多實惠，調動農民的種糧積極性

財政補貼、保險、金融支持等方面要積極跟上。產業支撐是關鍵，金鄉縣耕地無論是利用效率還是效益在周邊縣都是比較高的，因為有一個大蒜產業支撐，蒜價高，農民種地積極性高，農民自發保護耕地就高。現階段因能源價格、化肥、農藥、農膜等生產物資上漲，農民種地獲得的支持與過去比一定程度上是有所減弱的。真正讓農民增產就能增收，要求包括政府、保險、金融在內的機構共同努力，如此才能切實保障農民增收。探索“激勵性保護”，調動保護耕地積極性。積極探索建立基本農田保護補償機制，建立基本農田保護基金，利用高標準農田建設對農村土地進行提質改造，增加對種糧農民的收入補貼，提高其種糧積極性。在保障糧食綜合生產能力和不破壞耕作層、不會對耕地造成實質性損害的前提下，鼓勵農業結構調整，強化農業基礎設施建設，合理規劃農業產業結構，做大做強以畜牧業、林業、水利、漁業和示范工程等農業為主的加工業，以龍頭項目帶動其他項目的科學發展，切實提高農民的收益。把耕地保護措施和成效的優劣作為其申請各項補貼資金的重要依據。既實現農民增收又能激發廣大群眾自發保護耕地的內在動力。高標田建設和農業農村部門的建設整合資金把設施搞上去，配方施肥把質量搞上去政府制定切實激勵措施對耕地保護好的縣進行獎勵對節約集約用地市縣進行獎勵。

3.4 落實好執法監察

切實加大土地執法監管力度，在全縣范圍內開展了違法違規用地專項整治行動，依法查處占用耕地尤其是占用永久基本農田的違法用地項目，通過強有力的土地礦產衛片執法檢查，有力打擊了非法占用耕地的行為。認真貫徹落實省、市對新增違法占用耕地“零容忍”工作要求，對不符合規劃、占用基本農田、占用耕地等無法完善手續的項目，要堅決納入拆除復耕范圍，強力拆除復耕，通過全面整改查處，切實將問題清零；凡是沒有土地手續的項目，要堅持“零動土、零施工、零新增”，采取一切必要措施，實現全縣違法占地“零新增”工作目標。對新耕地轉為其他農用地的要做到進出平衡，真正實行耕地動態平衡。

3.5 節約集約用地

新土地管理法施行以來國家的用地政策逐步完善，用地管理日趨于嚴格我縣在創辦成功了節約集約模范縣，節約集約用地有以部門的積累了一定經驗嚴格多層廠房，標準的使用，重點項目靠新增，一部項目靠挖潛。做好儲備耕地的調查以科學的去確定來源，科學編制村莊規劃，推動全域土地綜合整治，盤活農村存量土地。強化土地節約集約，保障經濟可持續發展。節約集約用地是緩解用地供需矛盾、解決“保護和發展”的必然選擇。加強對存量建設用地和閑置土地的清理該收回的收回，能盤活的盤活，該復墾的復墾；結合新農村建設，加大農村村莊土地復墾整理力度，實施“城鄉建設用地增減掛鉤”等政策，實現建設用地量的增加與相對增加，正確地引導建設項目合理、合法地使用土地，有效地控制建設用地規模，以投資強度，能源消耗，畝均稅收貢獻等指標嚴格控制新上項目用地審批；對不符合要求的已建成項目采取有序的退出機制，堅持走集約化、規模化發展的路子，建標準廠房，對落戶開發區的中小企業集聚發展，充分拓寬建設項目及時使用土地的渠道。