鄉村振興背景下縣域三重功能的思考
——基于云南省M縣的考察

王 琛，張家量

（云南民族大學社會學院，云南昆明 650504）

一、問題提出

費孝通先生于《小城鎮 大問題》一文中提出：縣域與鄉鎮是能夠促進城市和廣大農村之間進行相互交流的“節點”，能夠成為城鄉之間的銜接器[1]，并從理論與實踐結合的角度闡述了縣域與鄉鎮建設是發展農村經濟與工業、轉移農村剩余勞動力的關鍵方式。2021年初發布的《中共中央 國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》中亦提出要“把縣域作為城鄉融合發展的重要切入點”?？h域作為與農村聯系最為緊密的“節點”，其發展狀況是實現鄉村振興的戰略要點，是解決“三農問題”可行的、重要的切入點[2]。

以中西部地區農村而言，縣域更是解決“三農問題”，實現鄉村振興的關鍵力量，其原因有三：一是縣域傳統與當下的定位及作用，縣制是中國歷史上較為悠久的一種組織制度，是古時與當下中國社會結構中不可分離的一部分。中西部地區自古以來便有趕集的傳統，而市集的所在地往往便是現今的縣城、鄉鎮，作為市集的縣城、鄉鎮同時也是周邊農村的文化、經濟、政治中心，時至今日，不少地區仍保留著趕集的傳統，大部分縣城、鄉鎮仍然發揮著聯系周邊農村、集散商品、維持基層穩定的重要作用；二是對于縣域的認同，悠久的縣制創造的縣域文化構成了當地居民最為常見的縣域認同[3]，縣域是周邊農村居民最為熟悉的場域，其發展有助于借助這種廣泛的縣域認同構建“離土不離鄉”的就近務工模式，解決中西部地區由于長期作為勞動力輸出地導致的農村“空心化”等問題；三是鄉村振興、城鎮化的要求，鄉村振興工作與城鎮化進程的開展都需要縣域的積極參與，中西部地區工業基礎較差，產業發展動力缺失，難以沿循蘇南“村村鄉村工業化”的經驗達成鄉村振興與城鎮化，需要依托輻射范圍更廣、基礎設施建設狀況更好、更容易發展支撐產業的縣域予以達成。

理論上來看，探討縣域的功能有助于完善鄉村振興、區域發展等方面的相關理論。現實中來說，探討縣域功能具有溝通城鄉聯系、活躍地區經濟、推動基層治理、全面促進農村地區經濟文化政治發展的重要現實意義。

二、既有研究與分析框架

縱觀有關于縣域的研究，學界目前主要集中于以下三個方面：一是縣域經濟發展的研究?？傮w來看，我國縣域經濟同時存在較為顯著的省際差異與省內差異，發展活力較低的縣域多集中于中西部地區[4]?？h域在面臨著缺乏頂層設計與長遠規劃等問題的同時也面臨著區域產業轉移、新型城鎮化等帶來的機遇，縣域經濟的振興應從理念、技術、制度三個層面開展[5]；二是縣域治理方面的研究。在縣域治理中黨政體制扮演著舉足輕重的作用，發揮了彌補科層體制局限性、應對復雜基層事務、履行政治使命的重要制度功能[6]。有學者提出，縣域治理應“通過建設‘民生政府’，發展‘縣域經濟’，推進‘治理創新’，全面提升縣域社會治理質量”[7]。以“產業—生態”協同振興作為鄉村振興“縣域治理”優先進路的實踐取向，完善鄉村振興縣域治理框架[8]；三是較為綜合性的縣域城鎮化研究。縣域城鎮化是中國特色的城鎮化模式，縣城將成為中國城鎮化發展模式轉型升級的關鍵空間布局[9]。有學者認為，縣域城鎮化的推進要以新發展理念為引領，積極提升縣城的承載力、吸引力,以此全面提高縣域發展質量[10]。

綜上所述，學界有關縣域的相關研究成果頗豐，對本研究具有極大的啟發意義，但筆者認為既有的研究仍然存在探討空間?？h域是周邊農村的經濟、文化、政治中心，是一個多功能的集合體并以其功能影響區域內的單位，隨著時代的發展逐步體現出其系統性、整體性及社會性，然而既有研究多集中關注縣域中的某一方面，如經濟發展或治理模式，即使是綜合性較強的縣域城鎮化研究也集中關注于我國城鎮化進程中的縣域所起到的作用與實施路徑方面，少有學者從縣域自身出發，從整體論的角度探討縣域所具有的多種功能。本文結合當下的鄉村振興時代背景，從整體功能論的視角出發，以M縣為例，提出縣域主要具有經濟、政治、社會三方面的功能作為縣域功能的分析框架并討論其功能發揮所需的社會基礎。

三、M縣縣域三重功能的呈現

M縣位于云南省P市北部，縣域面積共5312平方公里，下轄12鎮3鄉、168個村委會（社區）、37.12萬人，境內居住有25個民族，少數民族占總人口的77.9%，哈尼族占總人口的63.1%，是全國唯一的哈尼族自治縣。近年來，M縣充分利用自身優異的民族文化優勢，大力發展旅游業，實現了以縣城為發展極點帶動縣域整體的以點帶面式的發展。根據筆者在M縣縣域內幾大村落實地調研經驗，發現M縣縣域在其發展過程中主要具有并發揮了經濟、政治及社會三大功能從而深刻影響了縣域內的農村。

（一）經濟功能——經濟發展的“發動機”

自2005年M縣以北回歸線穿城而過的地理特點結合當地的雙胞胎相關文化及“雙胞井”的傳說為核心舉辦了首屆“中國·墨江北回歸線國際雙胞胎節”后，“雙胞文化”逐步成為了M縣旅游業的核心標志，在吸引了大量游客的同時奠定了M縣以旅游業為支柱產業的發展主基調。M縣2020年1-9月生產總值為633673萬元，其中第三產業生產總值為338482萬元，占總產值的53.4%[11]?，F在，M縣政府打算通過高速公路再規劃工程將縣域內聯珠鎮的“東南亞第一燒烤城”雙龍燒烤城與碧溪古城相連接，以M縣為增長極點帶動縣域整體“面”的發展，促使當地旅游業規模化以形成產業聚集效應?？梢灶A見，在未來一段時間內，M縣的發展仍會保持較好的勢頭，同時能夠輻射、帶動更大范圍內的農村發展。大體來看，M縣縣域的經濟功能具體體現為三方面。

1.吸收縣域內農村剩余勞動力

隨著農業勞動生產率的不斷提高，農業對勞動力的需求量越來越少，相對的農村剩余勞動力的數量則越來越多，如何合理轉移農村剩余勞動力成為一大問題。M縣則藉由旅游經濟的發展解決了這一問題，以旅游業為主的M縣在其發展過程中對勞動力有著大量的需求，這一需求構成了周邊農村青壯年勞動力“離土不離鄉”的就近務工模式的基礎，借此吸收了大量周邊農村的剩余勞動力，同時，周邊農村提供的充足勞動力降低了M縣發展的人力成本，利于M縣旅游業的后續發展，而M縣旅游業的后續發展又會增強其勞動力承載力、吸收力，合理轉移更多的農村剩余勞動力，縣域整體將呈現出互利互惠、相互強化的良性發展局面。

以筆者從M縣周邊L村獲得的數據顯示，L村2020年全村勞動力轉移就業人數總數達 1204 人，其中縣內就業 1053 人，占勞動力轉移就業總人數的 87%，多從事于第三產業，可以看出M縣在發展過程中顯著提高了自身的承載力與吸收力，合理轉移了大批周邊農村的剩余勞動力。

2.提高周邊農村居民個人收入

M縣在吸收周邊農村剩余勞動力的同時也提高了周邊農民的個人收入。對于入城務工的農民來說，自M縣旅游業發展取得初步成果后，各種服務型崗位對人力資源的需求激增，為入城務工的農民提供了豐富的選擇，同時縣域作為空間距離極為接近的務工地，使得進城務工農民能夠實現“忙時務農，閑時務工”或“父代務農，子代務工”的合理分工模式，有效提高了其個人收入。而對于愿意留居村莊經營農業的“中堅農民”[12]來說，由于酒店、飯館、農家樂等旅游業相關設施的數量大量增加，整體縣域內對農產品、農副產品的需求亦隨之增長，以此為契機，務農為主的中堅農民亦能夠藉由供給農產品獲得較好的獲利機會。

3.增加村集體經濟收入

除了增長周邊農村居民的個人收入之外，隨著M縣縣域發展而來的商人投資、政府征地等行為使得周邊村莊的集體經濟得以增收。在M縣發展旅游經濟與城市擴容的過程中，周邊村莊的村集體大多通過資金入股、土地出租、征地等方式增加了集體經濟收入。村集體經濟收入的增加不僅使得村集體獲得了一定的經濟資本以解決或緩解當地存在的公共服務問題，還通過集體經濟增收的形式對村集體進行了賦權，強化了其治理積極性的同時還借此與村民形成了利益共同體，突破了農村中較為普遍存在的村民與村集體之間走“平行線”的困境[13]，利于村莊內部治理的健康開展。

（二）政治功能——承上啟下的“調節閥”

縣城既是承接、落實國家政策的重要力量，更是周邊農村的政治中心，其所聯系的農村是它的“鄉腳”[14]，發揮著重要的政治功能，主要體現為宣傳與執行上級政策、政策制定功能以及對引導基層組織合理發展。

1.宣傳與執行上級政策

各級政府有著宣傳和執行黨的路線、方針、政策，宣傳和執行黨中央、上級組織和本組織的決議的重要責任。從中央到省市的總體部署和改革舉措，都需要通過縣級政權予以落實，即縣級政府具有向周邊農村等基層組織宣傳、執行國家相關政策的責任與功能。當前有關農村最重要的任務目標便是鞏固脫貧攻堅工作成果與有效開展鄉村振興工作，在脫貧工作“中央統籌、省負總責、市縣抓落實”的開發管理體制中，縣一級直接面對貧困村和貧困農戶開展工作，負責將國家層面的決策部署結合地方實際，有序貫徹、統籌推進[15]，而在后續的鄉村振興工作中，作為宏觀戰略的鄉村振興工作，其微觀的具體推進與實施最終仍要由縣級及以下區劃來執行[16]。

2.“因地制宜”的地方政策制定

縣級政府在宣傳與執行黨中央、上級組織指令的同時，還應以指令為基礎，充分結合當地客觀實際情況，因地制宜，實事求是地制定當地政策。M縣作為一個少數民族自治縣，根據《中華人民共和國文物保護法》《中華人民共和國非物質文化遺產法》等有關法律法規，結合當地實際出臺了《云南省M縣文化遺產保護條例》，出臺詳細的文化遺產名錄，設立文化遺產保護專項資金，明確相關文化主管部門的工作，鼓勵社會各界開發、發展文化遺產項目及產業。

3.引導基層組織合理發展

黨的十九大報告指出，黨的工作最堅實的力量支撐在基層，最突出的矛盾和問題也在基層。基層組織在上情下達、下情上達，落實黨的路線方針政策方面起著重要的作用，而農村黨組織更是基層組織中的核心，是聯系廣大群眾與上級政府機關的關鍵連接器[17]，縣級政府作為與其聯系緊密的上級政府，在宣傳與執行黨中央決議、制定符合當地實際政策的基礎上能夠引導周邊基層組織良性運行、發展，以此增強基層組織的活力，夯實黨的執政基礎。

（三）社會功能——承載縣域穩定的“關鍵抓手”

除去經濟功能與政治功能之外，M縣縣域還具有傳承發揚地方特色文化、維系鄉村與縣域社會秩序、承載農民漸進城鎮化的重要社會功能。

1.傳承發揚地方、民族特色文化

我國疆域遼闊、民族眾多，每個地區、民族獨有的文化習俗都是中華文化的重要組成部分，更是世界文化長河中的絢麗瑰寶，但是當下部分地區、民族的文化習俗卻由于難以轉換為經濟效益、族中青壯年外流等因素而面臨著無人問津的困境，使得地方、本族文化難以為繼。要傳承、保護少數民族文化，不僅需要政府、民間、家庭各方努力保持民俗活動活力，更需要構建居民文化自覺，做到“不離本土”的繼承[18]。M縣在自身的發展中結合了自治縣的優勢，將哈尼族民族特色文化轉化為發展旅游業的獨特優勢，發揮自身政策制定功能出臺相應的法律法規保護哈尼族等少數民族文化，在促進經濟增長的同時既保護了地方、民族特色文化，又留住了民族文化的繼承人，增強了青年一代繼承本族文化的意愿，在本民族文化原生的土地上真正做到了“不離本土”的傳承，起到了傳承發揚地方特色文化的功能。

2.維系鄉村、縣域社會秩序

農村是我國的重要根基，其穩定狀況與整體社會緊密相連，因此，農村社會的穩定至關重要。自改革開放后，遭受市場經濟沖擊的農村往往由于地區經濟發展失衡、城鄉流動限制放寬等原因普遍面臨著青壯年勞動力外流而導致的留守、治理力量缺失等問題，這些問題嚴重破壞了農村原有的生產生活秩序，在影響農村社會的穩定的同時還對當地區域社會的穩定造成了威脅。M縣藉由自身的發展為周邊農村居民打造出了一條“離土不離鄉”的就近城鎮化道路，將青壯年勞動力留在了當地農村，保障了農村必須的生產生活秩序，避免了當地農村陷入異地城鎮化中人口流出地的困境，維持了農村社會穩定的同時更維護了縣域整體社會的穩定。

3.承載農民漸進城鎮化

當下，我國城鎮化具有典型的漸進特點，農民作為城鎮化的主體，在城鎮化的過程中大多采取了接力式城鎮化的方式，藉由代際合作的“半工半耕”模式促進了農民城鎮化的有序轉移[19]。農民的城鎮化進程具有長期性、階段性及反復性的特征[20]，是一個螺旋式上升的過程，基本沿循“農村→縣鄉鎮→中小城市→大城市”的路徑。在這一過程中，縣域扮演著城鎮化中轉站的重要角色，一方面，縣域能夠為剛剛脫離農村、實現初步城鎮化的農民提供積累資源以幫助其完成下一步城鎮化，另一方面，縣域也能夠吸收未能在大中城市完成城鎮化的回流農民。正是這樣一種“輸送—回流”的良性城鄉流動機制，才使得我國大中城市在快速發展的同時得以避免南美國家所遭遇的貧民窟等由于城鄉流動不暢帶來的種種問題?？梢哉f，縣域作為輸送農民完成下一步城鎮化及接收城鎮化失敗回流農民的中轉站，對漸進城鎮化的模式中農民的有序轉移發揮著重要的功能。M縣居民基本上沿循了上述城鎮化路徑，其父代先是于M縣實現了具有“脫農”特點的初步城鎮化并為自己或子代積累進一步城鎮化的資源，以此實現接力式的漸進城鎮化與家庭再生產。

四、M縣縣域三重功能發揮的基礎

經濟、政治、社會三大功能是所有縣域都具有的功能，關鍵問題在于縣域能否發揮其功能，即影響縣域功能的發揮的因素是什么。以筆者在M縣縣域內的實地調研經歷來看，縣域功能發揮核心是當地支柱產業的發展，同時亦受到農民復合型務工價值取向的實現以及中央政策傾斜等多元因素的影響。

1.當地支柱產業的發展

鄉村振興，產業振興是重點，縣域功能的發揮亦是如此。M縣經濟、政治及社會功能的發揮均是以縣城的經濟發展為基礎，以產業為核心。支柱產業指在整體經濟總量中占據較大比重、對相關產業具有較大帶動作用的產業，以M縣而言，其支柱產業便是旅游業。倚靠旅游業的發展，M縣才能夠實現縣域的擴容與經濟的發展，借此有效提高縣域的勞動力吸納力、增長周邊村民與村集體收入，從而讓鄉村“能留人，留得住人”，從而為鄉村治理的有序開展打牢基礎，破解基層治理中客體“原子化”的困難[21]，使得縣級政府能夠更好的宣傳與執行上級政策、良性引導基層組織發展，最終實現傳承發揚地方特色文化及維持區域社會穩定發展的目標。當地支柱產業的發展為縣域發揮其功能提供了經濟支持。

雖然支柱產業的發展是縣域經濟、政治及社會功能發揮的重要基礎，但縣域的政治功能同時也是當地支柱產業發展的重要引導力量與前提。縣級政府作為承上啟下的銜接器，一方面對下具有絕對權威，能夠掌控縣域內的各種資源，另一方面又聽命于上級，可從上級政府對地方考核中獲益，而地方產業發展作為業績考評中的重要一環更是備受關注[22]，因此縣級政府有能力也有意愿扶持、發展當地支柱產業，發揮自身的政策制定、宣傳與執行等政治功能為支柱產業的發展保駕護航。

2.農民復合型務工價值取向的實現

在支柱產業發展的基礎上，當下農民務工價值取向的轉變也是影響縣域功能發揮的重要因素之一。改革開放以后，由于地區、行業之間的發展水平不一，大量中西部地區的農民涌向產業更發達、收入更高的東南地區務工。但隨著時代與經濟的發展，一方面，發達地區在度過最初的高速發展期后發展速度逐步降低，對勞動力的數量需求逐步減少的同時更注重其質量要求，使得發達地區的勞動力市場門檻要求逐步上升，雖然能夠獲取更多的經濟利益，但是嚴格的勞動力篩選機制決定了占大多數的、文化資本一般的農民難以進入其中獲利；另一方面，時代與經濟的發展也使得各地產業日漸興起，使得農民的獲利機會大大增加，遠赴他鄉打工不再是農民維持生計的唯一途徑，而是可以通過就近、就地務工在保持低成本生活的同時兼顧經濟收益與情感收益，使得農民的務工價值取向能夠脫離單一的經濟價值取向而轉為選擇“經濟+情感”的復合型價值取向。

M縣旅游產業的發展為這樣一種“經濟+情感”的復合型務工價值取向的實現提供了可能。在旅游產業正常發展的基礎上，絕大多數的農民愿意留居當地，選擇兼顧家庭與經濟的就近、就地務工模式。這些留居當地務工的農民是縣域功能正常發揮的人口基礎，他們既是構成縣域功能發揮的主體也是受縣域功能影響的客體，為縣域功能的發揮提供了社會支持。以縣域的經濟功能為例，支柱產業的發展使得縣域對勞動力的吸收能力有所提高，當地農民“離土不離鄉”的就近務工成為可能，而大量留居務工的農民為縣域經濟的發展減少了勞動力成本，使得縣域能夠更好的發揮其帶動周邊農村集體、個人發展的經濟功能。

3.中央政策的傾斜

我國作為一個“遲發外生”型的發展中國家，其發展過程具有較為明顯的由政府自上而下主導、統籌的特點，在不同時期有著不同的發展重點，具有強烈的政策導向的色彩。改革開放后，基于“先富帶動后富”的發展理念，中央將東南沿海地區劃作對外開放地區并出臺了一系列政策助其發展，隨后東南沿海地區進入了快速發展時期，東西部地區發展差異逐步增大。

東西部地區日益增大的發展差異導致了大量的人口流動，使得長期作為流出地的中西部地區面臨“空心化”導致的種種困境，而作為流入地的東部發達地區也面臨著城市管理成本增加、承載力過載等問題。為解決以上問題，我國政府于2000年提出了西部大開發戰略，隨后2002年黨的十六次全國代表大會中首次明確提出“縣域”的概念及“壯大縣域經濟”的方針，隨后從稅收、財政、金融、信貸、投資等方面出臺了一系列的政策促進縣域經濟發展，而在當下的鄉村振興戰略中，縣域的發展更是作為重要主題之一而廣受關注，如新近出臺的商務部等17部門《關于加強縣域商業體系建設促進農村消費的意見》，再次聲明了縣域發展在脫貧攻堅與鄉村振興中的重要作用，要求各級政府從農村流通網絡、市場主體培育、農村消費市場等方面著手建立完善縣域統籌、以縣城為中心、鄉鎮為重點、村為基礎的農村商業體系[23]。在我國宏觀發展以政府為主導的背景下，中央政策的傾斜與實施為縣域功能的發揮提供了充分的政策支持。

五、結語

總的來說，縣域具有以吸收周邊農村剩余勞動力、增收為主的經濟功能，宣傳與執行上級指令、制定地方政策、引導地方基層組織發展的政治功能以及傳承發揚地方特色文化、增強區域社會穩定、促進漸進城鎮化穩定開展的社會功能，而當地支柱產業的發展、農民復合型務工價值取向的實現與上級政策的支持、傾斜則分別為縣域三重功能的實現提供了經濟支持、社會支持及政治支持，三者共同構成了縣域三重功能發揮的基礎，同時，三者之間也存在相互影響，相互強化的關系。最終，縣域三重功能的良好發揮能夠帶動縣域整體的發展，使縣域內全體居民獲利。具體如下圖所示。

圖1 縣域三重功能及其發揮基礎

郡縣治則天下安，縣域強則國家富，可以說縣域在我國未來較長一段時間的發展中仍會扮演重要的角色。從城鎮化的角度來說，當下我國的城鎮化道路主要分為了異地城鎮化、就地城鎮化、就近城鎮化三種。同時結合當下我國國情及城鎮化進程三種城鎮化方式并存的情況來看，相較面臨流出地“空心化”及流入地承載力問題的異地城鎮化及條件苛刻的就地城鎮化而言，具有“離土不離鄉”特點的就近城鎮化方式更為適合當下我國的發展道路?？h域作為我國推進城鎮化的重要空間、就近城鎮化主要的承載空間、城鄉融合發展的關鍵紐帶與漸進城鎮化的重要中轉站，理應給予更高的關注與扶持，使其能夠在城鎮化進程的穩定推進中發揮應有的作用。

而從鄉村振興的角度來看，在之前的脫貧攻堅工作中政府對農村投入了大量的資源建設基礎設施以保障其基本的生產、生活秩序，縣域作為勾連廣大的農村、承接城市的重要節點，為農村提供商業、公共服務，是整個鄉村社會中的重要組成部分?？h域較農村而言擁有更為廣泛的服務范圍與更高的服務設施利用率，因此在當下的鄉村振興工作中，在保證農村基本生產、生活秩序的基礎上，應對縣域投入更多資源進行建設與合理規劃，讓縣域能夠更好的發揮應有的功能，最大化發揮投入資源的作用，真正實現鄉村振興的宏偉戰略目標。