自然資源檔案信息化建設及數字化管理探討

文/馬卓敏

自然資源檔案是指自然資源管理部門在履行職責過程中形成的，對國家、社會和本單位有查考、利用和保存價值的各種形式、各種載體的歷史記錄。它是國家檔案資源體系的重要組成部分，是自然資源管理和生態文明建設的重要基礎支撐，是自然資源系統開展權屬管理、資源開發利用、行政執法、防災避險、調節權屬糾紛等核心業務工作以及維護自然資源系統自身權益的重要依據。開展好自然資源檔案數字化建設工作，強化信息技術應用，改變檔案管理模式，實現自然檔案管理信息化，查閱、利用便捷高效，對提升自然資源管理水平具有十分重要的意義。探討推進這項工作十分重要。

1 自然資源檔案信息化建設及數字化管理現狀

近年來，自然資源檔案增長速度快、數量大、種類多，目前山東省自然資源廳機關和各直屬事業單位存檔40多萬卷，各市（縣、區）自然資源局存檔1000余萬件。多年來，各級自然資源部門形成了大量的電子數據。由于數據標準不統一，業務壁壘、信息孤島和數出多源問題日漸突出，檔案資源共享困難，影響了檔案信息利用和價值發揮。同時紙質檔案利用頻繁、查閱流程繁瑣、不便于長期存儲，傳統檔案管理模式已不能滿足新形勢下自然資源檔案管理工作發展的需求。為消除信息孤島，實現自然資源檔案查閱利用便捷高效，迫切需要進行自然檔案信息化建設工作。

按照山東省自然資源廳檔案十三五規劃部署，從2017年起開始分期分批開展檔案整理及數字化建設工作，制定了省自然資源檔案管理規范（試用稿），統一立卷歸檔要求和范圍，完成文書類、業務類檔案的整理、數字化工作，初步建立省自然資源廳檔案數據，開發了山東省自然資源綜合檔案管理系統，實現檔案收、管、存、用一體化管理，檔案信息化和數字化管理轉型有了實質性進展。

2 自然資源檔案信息化建設存在的主要問題

2.1 法律法規不夠健全

自然資源是國家資源的重要組成部分，應當建立完整的檔案管理體系。文書檔案可以執行8號令和歸檔文件整理規則，業務檔案沒有完善的標準參考，各單位整理標準和檔案數字化管理要求不統一。掛接檔案數字化軟件時不能統一標準，會給后期的檔案利用和電子檔案管理帶來不便。自然資源檔案有其特殊性，應當有行業的數字化標準，比如一些礦石等實物檔案數字化，具體是拍照還是三維立體建模，應該有一個完善的數字化標準。

2.2 檔案數字化水平有待提升

因自然資源檔案數量較多，數字化工作量大，單位內部缺少專業的處理檔案數字化掃描、圖像處理、校對、著錄和掛接等的人員，加上檔案數字化需要專業設備和先進的處理軟件，購買這些需較多資金，因此開展檔案數字化工作，往往采取檔案數字化外包和檔案服務外包的形式。檔案數字化外包服務單位一般對數字化業務很熟悉，但對自然資源業務檔案普遍不夠了解，需要專業人員指導與專業知識學習。最關鍵的一點是檔案數字化掃描后，生成雙層PDF時文字識別率還可以達到90%，但自然資源檔案中有大量的圖表和手寫體不能完成OCR識別，檔案數字化在檔案軟件中的應用只能體現在標題檢索，不能實現完整內容檢索，更不能實現數據化的應用，另外檔案中的數據分析等利用方式得不到有效的價值發揮。

2.3 檔案的安全管理水平有待提高

數據安全管理是檔案數字化管理不可缺少的一部分。一些數字化加工場所安全管理不規范，監控設備和應急處理方案不到位，有一定的安全隱患。檔案數字化加工人員需要進行保密培訓和業務技能培訓，保證檔案數字化項目的正常運行，但目前一些部門和單位落實得不到位。

2.4 檔案管理人員業務水平亟待提升

數字化加工人員對檔案業務不熟悉，沒有系統地學習，業務單一，有的只會掃描，不懂整理；有的只會整理，不懂數字化掃描和圖像處理。《“十四五”全國檔案事業發展規劃》提到：“加快推進檔案人才培養，提升檔案智力支撐能力。”加強檔案業務培訓，提高檔案人員的專業能力，有助于檔案信息化建設。

3 推進自然資源檔案信息化建設及數字化管理的主要策略

3.1 加強領導，完善組織

按照“統一規劃、統一標準、統一建設、統一管理、分步實施”的工作原則，推動全省自然資源檔案事業全面、協調、可持續發展。山東省自然資源廳主要領導重視檔案管理工作，成立了檔案管理領導機構，廳機關各處室、事業單位都配備專兼職檔案員。把檔案庫房建設、數字檔案室應用系統建設與運維、紙質檔案數字化、安全保障建設等費用列入單位預算，并給予長期經費保障。檔案工作實行“四級”責任人制和“誰立卷，誰負責”的部門責任制，做到檔案與業務工作同步管理，確保檔案應收盡收，應歸盡歸。分管領導為檔案工作第一責任人，檔案部門負責人為保障責任人，專職檔案工作人員為執行責任人，各處室兼職檔案人員為經辦責任人，為自然資源檔案管理的落實提供了堅強的組織保證。

3.2 充分調研，統籌規劃

為系統了解全省自然檔案管理工作現狀，對全省自然檔案管理工作進行調研，召開檔案工作專項研討會。制定山東省自然資源檔案工作規劃，明確了標準規范建設體系、檔案信息化建設體系、檔案資源建設體系、檔案利用建設體系、安全保障建設體系及人才隊伍建設體系等六大體系的建設任務、實施步驟和保障措施，使這些工作有序進行。

3.3 推動制度保障，強化標準建設

針對全省自然資源檔案類型多、業務數據量大、結構復雜等特點，制定《山東省自然資源檔案管理辦法》 《山東省自然資源文件材料歸檔范圍和保管期限表》 《山東省自然資源廳檔案利用管理辦法》 《山東省自然資源歸檔文件整理辦法》等一系列制度規定及業務規范，明確了檔案管理體制、機構與任務、檔案工作人員的職責，規范了檔案的收集、接收、保管、利用、安全、銷毀和文件材料歸檔范圍及保管期限，使開展檔案業務工作有章可循。

為加強檔案信息化管理，制定了《山東省自然資源檔案數字化技術規范》 《山東省自然資源廳檔號編制規則》等，為大規模數據歸集和數字資源互聯互通奠定了基礎。為加強山東省自然資源檔案工作規范化管理，推進檔案工作高質量發展，制定《山東省自然資源檔案規范化管理評價辦法》，加強對自然資源檔案管理工作的考核和監督。

3.4 開展數字檔案室建設

一是推進自然數字檔案資源建設。從2017年開始，分期分批開展了檔案整理和數字化建設工作，共完成館藏20多萬卷74.71萬件的文書類、業務類檔案的整理、數字化工作，掃描、整飾A4、A3幅面檔案937萬多頁，掃描大幅面圖紙60多萬張；著錄檔案文件級目錄條目80多萬條；坐標點提取6萬多卷，建立省自然資源廳檔案資源數據庫。按照規定，妥善選擇，開展自然檔案電子數據異地備份工作。數據庫作為自然資源數據中心的重要組成部門，與電子政務系統、業務系統數據對接與融合，實現了自然資源檔案大數據管理。

二是研發自然資源檔案綜合管理系統。基于SOA（系統服務組件）的集中式架構，開發自然資源檔案綜合管理系統（數字檔案室管理系統），重點開展檔案信息統一檢索、檔案數據鑒定、自動化庫房管理、電子檔案長期保存管理、檔案監督指導系統、自動歸檔系統、電子文件單套制歸檔管理系統、檔案RFID（無線射頻識別）管理和數字資源庫開發建設等方面的研發，實現檔案收、管、存、用全流程一體化管理。系統將“數”（數字化檔案）、“圖”（GIS地圖——地理信息系統）、“文”（文檔資料）三方信息通過坐標點、檔號等關鍵字信息關聯起來，實現圖形、圖像、文字的有機結合，打造可視化的自然資源綜合檔案管理和“以圖查檔、以檔查圖”管檔案的管理模式。采用簽名（電子簽章）+版式文件技術“雙保險”技術，通過MD5（數據保護散列函數）摘要技術和256位RSA（公鑰密碼體制）非對稱性簽名算法設計的電子簽章，使電子公文有了具法律效力的電子簽名屬性，能驗證公章真偽和防篡改。采用PDF版式文件為統一的檔案資源保存和利用格式，保障了電子檔案真實性、完整性、可靠性和可用性。

三是明確有關業務規范。明確電子文件數據規范、系統接口設計規范等，完成廳OA系統與數字檔案室系統的對接，啟用電子簽章。在廳OA系統里嵌入歸檔范圍和保管期限表，開發自動鑒定、電子文件四性檢測、電子文件預歸檔功能，初步實現電子文件在線歸檔。為加強自然資源業務系統電子文件管理和歸檔功能建設，按照《電子文件歸檔與電子檔案管理規范》 《黨政機關電子公文歸檔規范》等要求，計劃以自然資源行政審批系統為試點，嘗試開展業務系統與檔案系統的有效銜接。

3.5 實現實體檔案物聯網化

對實體檔案實施“盒級”“卷級”等的RFID管理，實現實體檔案物聯網化管理，使檔案的調閱、利用、歸還登記、批量盤點等更加便捷，實現了館藏檔案資料的有序、安全、完整及快速識別、精確定位。

3.6 加強檔案安全管理

一是加強傳統檔案安全管理，建設三維虛擬庫房，實現對檔案的遠程管理。檔案不可再生，檔案安全保管是需要確保的任務，山東省自然資源廳一直非常重視檔案安全和庫房管理工作，制定了檔案安全應急預案、庫房管理等一系列管理辦法。因廳主辦公樓和檔案庫房分處兩地，距離2公里。為加強實體檔案管理力度，切實保護檔案安全，積極開展智能化庫房、三維虛擬庫房、檔案管理中控室建設工作。在廳主辦公樓建設檔案管理中控室，搭建檔案庫房、密集架、檔案盒、庫房設備等逐級可視的三維場景，集成檔案管理、視頻監控、門禁管理、溫濕度管理等系統數據，在檔案庫房內安裝視頻監控、環境控制監控、消防設備、RFID電子標簽及門禁等設施設備。按照防火、防盜、防潮、防光、防鼠、防蟲、防塵、防污染、防高溫、防磁、防靜電等要求，對檔案庫房進行24小時不間斷可視化跟蹤和遠程監控。如庫房溫濕度發生異常或者發生火災、漏水等突發事件，智能系統立即啟動防火、防水等功能，并及時通過電話和系統短信通知檔案管理人員，最大程度地保護了實體檔案的安全。

二是加強檔案信息化安全管理。主要是加強檔案數字化現場安全管理。與檔案數字化服務單位員工簽訂保密協議，定期對數字化人員開展檔案安全和保密專題教育。檔案實體使用專用的車輛和周轉箱進行運輸和存放保護，到達加工現場后直接入柜交由專人管理，專人清點登記后統一入柜保管。還加強電子文件安全管理。電子文件信息安全伴隨電子文件產生、信息處理、信息儲存、信息傳輸和信息利用、信息銷毀等工作環節，伴隨數字化全程。為切實做好電子文件安全管理，建立和完善了電子檔案管理制度和電子檔案安全管理制度，增強檔案安全管理人員保密意識。設置電子檔案管理權限，不同崗位，不同職責，分工明確，責任到人。制定電子文件存儲和備份方案、電子檔案轉移與遷移方案、數據恢復方案等，為避免自然災害給電子檔案帶來的損失，實行電子檔案異地備份。與四川地區建立協作關系，相互備份。實行異質備份，在光盤備份的同時，建立移動硬盤或膠片備份。光盤保存期限15-20年，定期檢查光盤數據的安全性。硬盤備份也經常檢查，保障數據安全。

我們應不斷增強自然資源檔案工作的神圣感、使命感，提升檔案管理科學化、規范化和信息化水平，充分利用省自然資源廳信息化基礎設施資源和檔案信息成果資源，全面開展館藏檔案收集、整理、數字化、數據資源整合與服務工作，實現館藏檔案數字化、新增檔案數字化和在線歸檔，健全省級自然資源檔案信息資源庫。升級和完善山東省自然資源綜合檔案系統，提升實體檔案、電子檔案安全存儲和檔案信息風險管控能力，把自然資源檔案保管好、利用好，更好地服務于全省自然資源管理、生態文明建設和經濟社會發展。