高等教育發展政策量化評價研究
——基于PMC 指數模型

楊玄酯，羅巍

（1.江蘇大學管理學院 江蘇 鎮江 212013；2.河南大學商學院 河南 開封 475004）

黨的十九屆五中全會提出要建設文化強國和教育強國，進入新階段，國家對知識創新和人才培養的需求更加迫切，高等教育所承擔的人才培養、科學研究、社會服務和文化傳承創新等功能使命更為凸顯。2015年，《統籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》印發，意味著我國高等教育邁入新階段。2018年，習近平總書記在北京大學師生座談會上指出：“我國高等教育辦學規模和每年畢業人數雖居世界首位，但規模擴張不意味著質量和效益增長，走內涵式發展道路是我國高等教育發展的必由之路”。

高等教育發展政策的出臺和完善，是實現高等教育內涵式高質量發展的重要保障，如何對已有高等教育發展政策進行客觀評價，從而為新時代政策制定提供科學依據，成為高等教育政策制定者和參與者們關注的焦點。

1 研究現狀

近年來，學者們對我國高等教育政策進行了多方面研究，主要可分為三類：其一，從宏觀視角對高等教育政策的歷史演進形成梳理和解讀；其二，從中觀視角形成中外高等教育政策比對及經驗借鑒；其三，從微觀視角分析細分區域及細分教育領域的具象高等教育政策的設計邏輯及政策機制。總體來看，雖然學者們對高等教育政策做了不少探討，但還存在以下需完善之處：一方面，從研究視角來看，由于對政策樣本選擇范圍存在單一性，一定程度上弱化了研究結論的普適性，融合宏觀、中觀和微觀的立體式視角有待形成；另一方面，從研究方法來看，定性研究較多、定量研究不足，使得結論分析無法規避歸納性研究的評價主觀性弊端，有必要融合定性、定量研究各自的優勢，運用體系化工具形成對高等教育政策的精細化研究。

目前常用的政策評價工具集中于案例研究、專家訪談、比較分析三種方法，但不可否認，上述三種方法均難以避免專家打分的主觀性以及政策評價結果的直觀性問題。而PMC指數模型作為一種定量與定性有機結合的方法，通過對某一具體政策模型一致性水平的分析，實現了政策評價結果的精確性和可視性雙重優勢。基于此，本文以高等教育發展政策評價指標體系構建為切入，利用文本挖掘技術和PMC 指數模型對其進行量化評價。通過對10 項高等教育發展政策的PMC 曲面圖繪制，從多角度直觀剖析當前相關政策的可行性和科學性。進而提出各項政策相應的優化路徑，以期為未來相關政策的制定和創新完善提供參考借鑒。

2 研究設計

PMC 指數模型由Ruiz Estrada 等提出，其應用基本邏輯是基于萬事萬物均有的關聯性和運動性兩大特質對政策文本進行分析。具體而言，研究政策模型時選取的二級變量應同時滿足變量范圍最大化廣泛且不受限制、變量權重應相一致兩大基本要求。基于此，本研究采用二進制法平衡各個變量，通過PMC 指數和PMC 曲面直觀了解待評價政策的優劣。

2.1 政策選取

為確保研究結論的普適性，按照科學性、適宜性、可獲性原則，從不同層級部門發布的1200 多份高等教育發展政策文件中選取《國務院關于印發統籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案的通知》《國務院辦公廳關于加快醫學教育創新發展的指導意見》《教育部、國務院學位委員會關于印發<學位與研究生教育發展“十三五”規劃>的通知》《科技部教育部印發<關于促進國家大學科技園創新發展的指導意見>的通知》《關于實施基礎學科拔尖學生培養計劃2.0 的意見》《教育部關于進一步加強高等學校法治工作的意見》《教育部關于印發<高等學校課程思政建設指導綱要>的通知》《關于下達2019 年支持地方高校改革發展資金預算的通知》《江蘇省教育廳關于推進本科高校產業學院建設的指導意見》《上海市教委關于深入推進本科教學教師激勵計劃的指導意見》10 項代表性的政策。

2.2 變量設計

為建立較為完善和全面的高等教育發展政策評價體系，在Estrada 提出的研究范式和現有文獻梳理基礎上，結合高等教育發展政策的特性，確立了包含政策性質、政策效力、政策級別、政策評價、激勵措施、政策重點、政策工具、政策受體、政策視角和政策公開10 個一級變量和38 個二級變量的政策評價變量指標體系。繼而采用文本挖掘方法，運用ROSTCM6 軟件進行分詞處理，對二級變量進行二進制的參數值設定，即當待評價政策具有二級變量涵蓋內容時，賦值為1，反之，賦值為0。需要說明的是，對政策效力所涵蓋的二級指標進行賦值時，政策長期時效的閾值設為9，短期時效的閾值設為5，中期時效則在5～9 年之間。

2.3 多投入產出表建立

在此基礎上，為方便數據存儲，建立一種可借助多維度變量量化單個變量的數據分析框架——多投入產出表。在多投入產出表中，每一個一級變量由若干個不受數量限制的二級變量構成。

2.4 PMC 指數計算方法

依照Estrada 的觀點，首先，利用PMC 指數評價體系對各項政策內容分解歸類，依據公式（1）和公式（2）計算各二級變量PMC 指數值；其次，利用公式（3）計算各項政策一級變量值；最后，利用公式（4）計算各項政策PMC 指數。

最后，將計算得到的PMC 指數值按照“0～4.99 分”“5～6.99 分”“7～8.99 分”“9～10 分”進行分類，并依次評級為“不良”“可接受”“優秀”“完美”。

3 結果分析

3.1 高等教育發展政策的PMC 指數

計算得到排名和等級評定（表1 所示，p3），需指出的是，為更直觀識別每項政策的優勢和不足，借鑒相關研究，運用凹陷指數表示待評政策與“完美政策”（10 分）間的差異程度。

表1 10 項高等教育發展政策PMC 指數

從政策整體來看，10 項政策的PMC 指數均值為7.71，總體處于“優秀”水平，表明國家和地方政府在高等教育發展政策的制定上考慮周全，正通過立體化手段策略引導高等教育發展方向目標。從政策比對來看，處于“完美級”的政策僅有P，處于“優秀級”的政策包括P、P、P、P、P，“完美級”和“優秀級”政策累計占比60%，其余處于“可接受”級政策。

從政策屬性來看，政策性質（X）均值為0.92，表明政策在預測、監管、建議、描述和引導性等方面貫徹較為全面；政策效力（X）均值為0.77，表明政策在時間維度的執行落實上尚存在一定不連續性；政策級別（X）均值為0.36，表明政策發布主體單一，多集中于國家或地方層面獨立發布，縱向主體的貫穿性缺乏；政策評價（X）均值為0.98，表明政策在制定依據、目標、方案及規劃等方面具有科學性和前瞻性；激勵措施（X）均值為0.85，表明政策已涵蓋較為全面的激勵方式，以驅動高等教育良性持續發展；政策重點（X）均值為0.67，說明目前政策聚焦的重點并不突出，存在較為普遍的“均等化”弊端，導致不同政策其指向性模糊；政策工具（X）均值為0.70，表明在政策目標的手段或方式多元性上尚存在一定改進空間；政策受體（X）均值為0.74，表明政策適用對象在全面性上還需進一步擴展；政策視角（X）均值為0.74，表明政策在內容層次的把握與解析上還有延伸空間。

3.2 高等教育發展政策的PMC 曲面

PMC曲面的構建有助于將高等教育發展政策PMC指數主觀立體地展現出來。囿于文中X的取值在10 項政策中未體現出差別，因而得到一個具有9 個取值的三階矩陣。囿于篇幅所限，文中僅對排名最高和最低的政策進行具體解讀和曲面圖展示。

圖1～2 分別展示了排名第一的政策P和排名第10 的政策P的曲面圖。結合PMC 曲面圖，從具體層面對待評價的3 項高等教育發展政策進行深入解讀，同時提出相對應的優化路徑，具體分析如下：

政策P的PMC 指數為9.13，排名第1，雖然發文時間最早（2015 年），卻是10 項政策中唯一處于“完美”級的政策（圖1）。該項政策是由國務院發布的關于統籌推進世界一流大學和一流學科建設的總體方案。“雙一流”建設被視為未來我國高等教育發展綜合實力和國際競爭力提升的重要戰略方向，搭建“雙一流”建設的總體方案框架，對于把握“雙一流”建設的實質和內涵意義重大。該項政策的一級變量中僅X政策級別略低于平均水平。上述數據結果充分顯示，高等教育發展政策P制訂得較為完善，已形成較為完善的統籌協調、動態調整、擇優遴選及績效評價機制。

圖1 P1 的PMC 曲面

高等教育發展政策P的PMC指數為6.45，排名第10，處于可接受等級。該項政策的一級變量中政策效力（X）、激勵措施（X）、政策重點（X）、政策工具（X）、政策受體（X）和政策視角（X）均低于平均水平。就政策效力而言，該政策是基于2014 年上海市本科高校骨干教師教學激勵計劃為出發點于2017 年頒布的，伴隨著對本科教學工作認識的不斷深入，該項政策在具體內容上會形成合理的應對與改善，故而在政策效力上僅具有短期效力；就激勵措施而言，該政策的激勵措施側重于對高校教師發展的專業性上，但配套性的資金支持少有體現；就政策重點而言，集中體現了以人為中心，但其他關鍵性政策重點體現不足；就政策工具而言，局限于服務性和激勵性的手段運用上。該項政策的具體優化路徑可根據參照變量同均值間的差值大小進行排序，參考的優化路徑順序為X-X-X-X-X-X，但此順序并不唯一，具體實施應結合實際情況。

圖2 P10 的PMC 曲面

4 結論與建議

研究以高等教育發展政策評價指標體系構建為切入點，利用文本挖掘技術和PMC 指數模型對我國高等教育發展政策進行了量化評價。主要結論如下：

第一，整體來看，一方面，10 項高等教育發展政策的PMC 指數均值為7.71，總體處于優秀水平。另一方面，政策級別（X）和政策重點（X）兩個一級變量指標得分均值低于0.7，表明我國高等教育發展政策在縱向主體貫穿性及政策重點涵蓋全面性上的不足。

第二，具體而言，10 項高等教育發展政策PMC指數等級處于“完美”級的政策僅有P，處于“優秀”級的政策包括P、P、P、P、P，處于“可接受”級的政策包括PP、P、P。從政策評價等級可知，我國高等教育發展政策評級結果并不受發布時間早晚和發布層級高低限制，重點仍在于對政策涵蓋的激勵措施、政策重點、政策實現手段、方式及政策視角的全方位考量上。

進而，對高等教育發展政策的優化提出以下建議：第一，進一步提高高等教育發展政策體系的完善性。完善政策體系要求在政策制定過程中充分體現整體性、依存性和內在要素間的層次性和契合性。因此，在高等教育發展政策的制定上要緊緊圍繞政策目標形成國家、省市、地方層面的有效互動，重視政策內容的有效銜接，減少高等教育發展政策出臺的簡單重復，凸顯高等教育發展政策縱向層面的遞進性和互補性，著力搭建內容完整、銜接有序、層次分明的高等教育發展政策體系。第二，進一步強調高等教育發展政策中激勵措施的豐富性。高等教育發展政策在執行層面會遇到諸多瓶頸的原因很大程度上源自相關政策在制定過程中激勵措施的有限性，故而，在高等教育發展政策的制定過程中應對人才晉升、專項資金、技術支持、信息公開、知識產權等方面均給予充分考慮，以最大限度調動支持高等教育發展各方力量的積極性和主動性，為高等教育的長足發展提供堅實保障。第三，進一步重視高等教育發展政策的轉型方向，實現內涵式、引領式發展。但需指出的是，在充分重視高等教育發展政策轉型的同時，需要在政策制定上通過強化各相關主體責任義務以及各管理部門的監督效用來破除高等教育轉型發展過程中的種種體制障礙和內在困境。