公共服務均等化視角下我國特殊教育資源配置研究*

欒 鶴 于 潔*

(青島大學 師范學院 山東 青島 266071)

一、研究背景

特殊教育是現代教育體系的重要組成部分，沒有特殊教育的現代化就談不上國家教育整體的現代化[1]。近年來，黨和國家高度重視特殊教育的發展，由規模上逐步擴張內涵式發展與質量提升。辦好特殊教育不僅是人文關懷的情境性演繹，也是教育公平乃至社會公平的全息縮影。黨中央國務院先后對辦好特殊教育、編制實施特殊教育提升計劃提出有關要求和指標。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》指出，要“完善普惠性學前教育和特殊教育、專門教育保障體制……推進適齡殘疾兒童和少年教育全覆蓋，提升特殊教育質量”[2]。可見，教育資源配置作為有限資源的合理分配藍圖，理應在各級各類學校中平穩推進穩定。在市場經濟條件下，政府要在教育資源配置中扮演好“基石”的角色，而特殊教育資源配置更能體現地方政府對教育的重視程度和公共服務均等化的進程。

公共服務的普及普惠是共同富裕的基本維度與判斷標準之一[3]。黨的十六屆五中全會首次提出了“公共服務均等化”的概念，至十九屆五中全會要求“十四五”時期基本公共服務均等化水平明顯提高；到2035年，基本公共服務實現均等化。人們對于公共服務的概念有幾種誤解。最初，人們對公共服務的理解是從政府角色的角度，代指我國政府的“為人民服務”；后又從政府責任的角度，認為其是我國政府公務人員的職責；抑或從政府工作屬性的角度，認為政府所做的“維護社會公平”的工作都可統稱為公共服務[4]。實際上，公共服務應從政府職能屬性的宏觀層面和微觀層面上解讀，其主要是指由法律授權的政府和非政府公共組織以及有關工商企業在純粹公共物品、混合性公共物品以及特殊私人物品的生產和供給中所承擔的職責[5]。對公共服務均等化的概念研究，不同的學者有不同的觀點。有學者認為，政府及其公共財政應為不同利益集團、不同經濟成分或不同社會階層一視同仁地提供包括財政投入、成本分擔、收益分享等內容的服務可認定為公共服務均等化；還有學者從全體公民享有的公共服務的機會和原則均等、結果大體相等，以及社會在提供大體均等的基本公共服務成果的過程中，尊重社會成員的自由選擇權詮釋公共服務均等化的內涵[6]。由此可見，和諧社會的構建和人民共同富裕的推動需要公共服務均等化的實現。

基于此，本研究依據教育部2020年發布的各地特殊教育基本情況，并采用層次分析法和自然斷點法對各省份的人力資源、物力資源和財力資源情況進行賦值與聚類，再借用GeoDa軟件繪制地圖，以期明晰各省際間及內部的特殊教育資源配置的充分性和飽和度，打破省域間的信息屏障與壁壘，從而為提高政府公共服務均等化的能力提供建議。

二、研究設計

(一)研究方法

為了更好地進行數據分析，做出更有效、更科學的決策，采用AHP層次分析法建模來求取權重向量。首先，需要建立遞階層次結構模型，再構造出各層次中的所有判斷矩陣，對每一個成對比較陣計算最大特征根及對應特征向量。運用一致性指標CI和一致性比例CR，做一致性檢驗，當CR<0.10時,才可以接受判斷矩陣的一致性,否則應對判斷矩陣作適當修正。最后需要對層次總排序做一致性檢驗，計算各層要素對總目標的合成權重[7]。

利用GeoDa軟件中的自然斷點法劃分為4個等級，將賦權重后的數值進行聚類。自然斷點法的核心思想是使每一組內部的相似性最大，而外部組與組之間的相異性最大，并使每一組之間要素的范圍和個數盡量相近，是少量數據集的最佳劃分方法。具體操作是通過迭代比較每個分組和組中元素的均值與觀測值之間的平方差之和來確定值在分組中的最優排列，以最大程度減少組內平方差之和，確定值在有序分布的中斷點。

(二)數據選擇

研究以教育部發布的31個省(市、自治區)2020年最新的教育統計數據為對象，綜合利用層次分析法和GeoDa中的自然斷點法，以人力資源、財力資源和物力資源為基礎，探究我國省域特殊教育資源配置現狀。

(三)參數選擇及說明

1.生師比(Student-Teacher Ratio，以下簡稱STR)

生師比是特殊教育學校中在冊學生的數量與在編教師數之比。生師比越小說明特殊教育學校中學生受教師照看越充分。我國在2012年實施的《特殊教育學校的建設標準(建標156-2011)》中明確規定，每個班的特殊學生應控制在8—12人；課堂教學中應安排兩位教師，一位教師負責教學，另一位教師輔助教學并看護學生、維護課堂紀律等[8]。

2.學歷合格的專任教師比(Qualified Teacher，以下簡稱QT)

特殊教育學校中的教師學歷一般要求是在大專以上，也會招收大專學歷或高等師范專科畢業的學生作為補充[9]。我國的特殊教育教師招聘大多歸屬當地教育局管理，部分學校會采取自主招聘的形式來應對專任教師不足的情況。學歷合格的專任教師才能保障特殊兒童的教育。

3.超過規定學歷的專任教師比(Highly Qualified Teacher，以下簡稱HQT)

超過規定學歷的專任教師比，是指特殊教育中研究生學歷和本科生學歷的專任教師占總體教師的比例。超過規定學歷的專任教師能夠反映出特殊教育學校教師的學歷水平和師資力量。

4.生均教學及輔助用房面積(Per Capita Area，以下簡稱PCA)

特殊教育學校校舍建筑由教學及輔助用房、公共活動及康復用房、辦公用房、生活用房四部分構成。教學及輔助用房面積是指特殊兒童在學校上規定課程時所匹配的教室。不同的特殊教育學校配備的教室不同。我國規定，生均教學及輔助用房面積最低標準為6.13m2，生均教學及輔助用房面積占學校生均總面積比例越大說明學校的教室設置越完善，設施越齊全[10]，從側面說明學校開設的課程越豐富。

5.生均圖書冊數(Average Copies of Books Per Student，以下簡稱ACBPS)

生均圖書冊數即人均圖書占有量。一方面，大量的專業書籍、雜志、期刊等有益于特殊兒童的心理健康和精神世界的豐富；另一方面，種類齊全、篇目繁多的書籍可以促進教師的專業化成長。教育部印發的《中小學圖書館(室)規程》中規定中小學人均藏書量應為25 —35冊[11]。

6.生均一般公共預算教育事業費(Per Capita Current Educational Expenditure，以下簡稱PCCEE)

生均一般公共預算教育事業費是由地方公共財政預算教育事業費與當地特殊教育學校在校生數量之比得出。生均公共財政預算事業經費水平越高，反映地方財政部門撥款越多，資金越充足，反之亦然。該指標還能反映出地方政府對特殊教育的重視程度。

7.生均教育經費指數(Average Individual Educational Funds，以下簡稱AIEF)

生均教育經費指數是特殊教育生均教育經費支出占人均GDP的百分比。盡管每個地區經濟發展水平不一致，但可以反映出某地區對特殊教育的投入程度。因此，生均教育經費指數越大，生均教育經費的支出越高，相比當地的經濟發展就更加均衡穩定。

(四)模型選擇

由表1可知，在方案層中，生均一般公共預算教育事業費所占權重最高，合格專任教師比例占比最低；在中間層中，財力資源所占比重最高，依次是人力資源和物力資源。

表1 特殊教育資源配置測量指標體系權重

三、我國特殊教育資源配置的區域差異

(一)各地區特殊教育資源的總體配置評價

利用層次分析法賦值后的我國31個省(市、自治區)特殊教育關于人、財、物資源情況如表2和圖1所示。

從人力資源指標的整體情況來看，我國呈現明顯的沿海及東北部地區“不合格”，中西部地區勉強“入圍”狀態。從原因上分析，二者人力的欠缺是有差異性的。沿海地區得分低主要是由于人口密集，教師的數量小于殘障兒童的數量；而后者則是由于城市沒有吸引力，導致教師的整體數量偏少。從物力資源配置來看，中西部相較于東部地區有明顯的劣勢，可能是由于硬件設施配備缺乏所致。而東部沿海地區由于地方政府的支持與本身經濟實力的雄厚，在物力資源指標得分較高。財力資源指標呈明顯的“中部塌陷”的趨勢，可能由于處于中部的省份均為人口密集的大省，因此財力支持相對比較低。從整體的情況來看，西部地區和部分沿海發達省份的評分較高。一方面，國家的“兜底”普惠和轉移支付使得西部地區的特教事業“扶搖直上”；另一方面，省級政府的重視程度也在其中發揮著重要作用。

表2 我國特殊教育資源配置情況

圖1 我國特殊教育的總體資源分布

(二)我國特殊教育資源配置各項指標的等級劃分

由自然斷點法劃分的我國31省(市、自治區)的特殊教育資源配置各項指標的情況如表3所示。

表3 我國特殊教育資源配置各項指標等級劃分

在生師比中，我國專任教師的總體比例基本維持在4∶1至6∶1之間。只有上海(5.86∶1)和遼寧(6.03∶1)兩地基本符合要求，其余省份均超過我國現行規定的專任教師人數比，說明我國目前大部分省份的特殊教育師資處于緊缺狀態。我國各省份學歷合格的專任教師比例基本維持在96.80%以上，表明我國各省的特殊教育專任教師學歷處于較高水平。在生師比小的部分省份的合格率普遍較低，代表在專任合格教師較少時，地方政府為確保特殊教育的發展會采取一些干預措施。超過規定學歷的專任教師主要聚集在經濟水平相對較高的城市或沿海地區。第一等級中的地區絕大部分教師都超過了學歷要求，甚至更高，以期最大程度促進特殊教育發展；第二、三等級中超過學歷要求的專任教師主要集中在中西部地區；而第四等級中的省份只有一半的專任教師超過合格的比率，其中包括由于特殊兒童人數增多而聘用專科生的狀況。在生均教學及輔助用房面積方面，有近一半地區的特殊教育學校不達標，中西部地區的生均用房面積相較于東部地區存在一定差距。從生均圖書的表中能看出，我國中部和西部地區的生均圖書相對東部沿海地區嚴重不足，生均圖書僅僅為沿海城市的半數及以下，我國合格的地區僅有北京、上海、遼寧、山東四個省市。在生均一般公共預算教育事業費中，大部分地區幫扶特殊教育的投入不高于12400元/人，有實力保障的上海、北京、天津，以及人數較少的西藏，同樣處于第四等級中。大多數北方地區省份和少部分南方地區省份(海南、廣東、云南)的生均特殊教育教育經費的支出和當地人均GDP相差無幾，因此,相對比較公平。

綜上所述，目前我國大部分省份特殊教育的師資和生均圖書量處于緊缺狀態；我國東、中、西部地區存在著明顯的區域差異，西部地區的省份資源配置情況優于一些經濟較發達的省份；我國特殊教育總體水平省際差異大，省內資源配置不均衡。

四、推進特殊教育公共服務均等化的政府主導路徑

享有基本公共服務是公民的權利，保障人人享有基本公共服務是政府的職責。習近平總書記多次強調，要做好普惠性、基礎性、兜底性民生建設，健全完善國家基本公共服務體系，全面提高公共服務共建能力和共享水平[12]。結合我國當前特殊教育資源配置的現狀與各省具體情況，推進公共服務均等化的可能性路徑有以下幾點。

(一)以問題為導向，做好特殊教育體系中的優質工程

實現服務型政府建設由中低水平兜底型向中高水平質量型轉變，是新時代新發展的必然要求[13]。各地政府應根據中央出臺的政策文件，明確質量要求，提高民眾的“獲得感”，以問題為導向，精準解決各種困難，保障殘障兒童的基本權利，托舉優質服務工程。以黑龍江省為例，盡管近幾年該省的人均GDP排在全國的后幾位，但在對特殊教育的投入上可以說是“傾盡全力”，財政資源投入在全國處于領先位置。東部地區面臨的問題相對一致，但成因具有差異性。東部沿海城市的人口集中以致殘障兒童數量也相應多于中西部地區，各省政府在采取激勵措施時應打破現實壁壘,比如采取提高教師待遇、促進全民福祉等一系列民生舉措。除此之外，適當增加編制教師錄用人數和崗位是目前東部地區政府優化特殊教育公共服務均等化的解決路徑之一。

(二)合理運用權力，建立資源調配體制和責任監督機制

地方政府在進行公共服務或準公共服務時，可以適當運用權力約束規避某些問題的發生。我國特殊教育的資源配置以宏觀調控為主，社會辦學和其他形式辦學為輔，開展特殊教育資源管理模式更有利于發揮本土優勢。《上海市特殊教育三年行動計劃(2018—2020年)》中提出，“要繼續開展學前特殊教育設點布局，合理設置義務教育辦學點，積極發展以職業教育為主的高中階段特殊教育”[14]。地方政府需因地制宜地處理當地特殊教育體系中的問題與瓶頸，必要的問責制和監督機制也是約束權力的有效法寶。政府要善于運用宏觀調控的能力，具有全局意識和戰略眼光，加強兩頭縱向延伸，進一步健全特教體系，推動特殊教育的融合發展。

(三)開展資源互助，有效發揮中心學校和學校群帶動作用

借助經濟效應研究對特殊教育資源配置的優化提供新的思路。轉型期背景下產業發展與轉型的典型路徑是“雙輪驅動”式的協同推進，在中國特色社會主義市場經濟體制下，特殊教育資源共享程度及中心學校的輻射作用起著關鍵作用。北京市為促進資源利用的均衡推進啟動特殊教育聯盟發展機制，由城區發展勢頭較好的學校為核心項，向其他發展較落后的學校開展調研活動，促進其發展變革，爭取地方特殊教育資源均衡、優質發展[15]。可以依托地方經濟圈背景，委托軸心城市向周邊城市群的特殊教育提供辦學理念和經驗，借助城市產業協同發展的理論探索，形成優質特殊教育學校輻射鏈條，有效提升資源利用效率及形成優質發展的現實協同。

綜上所述，盡管當前我國特殊教育的發展態勢良好，但由于體量龐大，一些省份仍需加強對特殊教育的投入與傾斜，確保教育公平的實現，保障特殊教育的高質量發展。