財政分權影響區域創新效率的兩階段中介效應研究

易杏花，程亞男

（中國地質大學經濟管理學院，湖北武漢 430074）

創新是國家強盛、民族進步的根基與靈魂。習近平總書記在黨的十九大報告中強調，創新是引領發展的第一動力，并提出要加快建設創新型國家，到2035 年實現中國躋身創新型國家前列的目標。我國“十四五”規劃中也再次強調要堅持創新在我國現代化建設全局中的核心地位，把科技自立自強作為國家發展的戰略支撐。在此背景下，越來越多的學者兼顧市場和政府作用，研究如何提升區域創新水平。中國特色社會主義財政體制下，財政分權體現了地方政府在資源配置上的主觀能動性，因而成為代表地方政府“有形之手”驅動創新的重要舉措。在探究財政分權會對區域創新效率產生怎樣的影響時，大多研究從整體視角切入，實際上財政分權對于不同階段區域創新效率的影響或許存在異質性。而且財政分權對區域創新效率的影響路徑也會存在多樣性，除了直接效應，也可能存在間接效應。在財政分權與區域創新效率之間，財政支出結構與財政支出效率是最為重要的兩個中間因素。財政分權對于不同的區域創新階段會產生不同影響嗎？導致影響差異性的原因是什么？在財政分權影響區域創新效率的過程中，地方政府財政支出結構和財政支出效率起到了什么樣的作用？這些作用是否也存在創新階段的異質性效果？對這些問題的回答，有助于探究財政分權影響區域創新效率的機制和路徑，對進一步優化地方政府財政支出，提升區域創新效率具有重要意義。

1 理論分析與研究設計

改革開放前，我國實行的是集中統一的計劃經濟體制，中央政府對于生產、分配、消費等經濟活動進行指令性行政管理，保障了中央政府與地方政府經濟利益的一致性，有效地對我國財政進行統收統支。但長此以往，中央政府所需承擔的財政壓力也會驟增。改革開放后，我國對財政分權體制進行了兩次大改革。第一次是在20 世紀80 年代中期，嘗試用財政包干制來協調中央與地方政府間的利益關系，但結果并不盡如人意。第二次是1994 年分稅制改革的提出，使我國財政分權體制得到進一步的規范。基于分稅制的框架，我國已經形成了具有中國特色的財政分權體系。

1.1 財政分權對區域創新效率的直接影響

目前，學術界針對于財政分權與區域創新效率形成了一系列的重要研究成果。一部分學者認為財政分權可以提升區域創新效率水平。科技的創新發展方向源自民眾的需求，而與中央政府相比，地方政府更容易接收民眾的反饋信息［1］，且對當地經濟發展、資源儲備、地理環境、人力水平、產業結構等情況掌握得更加全面具體，在信息搜集與整理等方面也更為便捷［2］。在中國式財政分權體系下，地方政府又擁有較強的自主性［3］，可以有針對性地規劃本地的財政收支，并決定區域基礎建設、招商引資等問題［4］，在一定程度上簡化政府的工作流程，提高財政資源的配置效率［5］，使之更加靈活、更加有效。隨著創新驅動發展戰略的全面實施，以及中央政府對區域科研創新活動所提出的一些硬性要求，地方政府逐步從傳統的“為增長而競爭”向“為創新而競爭”轉變［6］，紛紛加大科技創新投入和增強企業創新補貼力度，減輕企業的研發成本，進而有效緩解“創新惰性”的負面影響［7］，促進區域創新效率的提升。雖然中國式財政分權的實施在一定程度上減輕了中央政府的壓力，地方政府也更有財力推動區域經濟發展，但它也不可避免地存在一定弊端。部分學者發現財政分權與區域創新能力之間存在著倒“U”型關系［8］。產生這種現象的原因是，地方政府對于區域創新的財政支持不可能無限度地發揮作用，過度的支持會產生邊際報酬遞減效應，導致創新資源的冗余浪費［9］。

此外，還有不少學者認為財政分權會阻礙區域創新效率水平提升。在“政治集權”與“經濟分權”的財政體制下，地方政府具備雙重身份，既承擔著中央政府代理人的角色，又是一個獨立的經濟利益主體。作為中央政府代理人，地方政府需要加強財政支出預算管控，可用于創新的資金有限，導致區域創新水平的提升受阻［10］。作為獨立的經濟利益主體，不同地方政府之間存在競爭關系，地方政府為促進當地企業的發展而設置各種貿易壁壘，導致市場分割和尋租行為［11］。一些地區在加大財政投入后，甚至還會形成虹吸效應，吸引鄰近地區的人才、資本等要素向該地區集中，這會對鄰近地區的創新活動產生負面影響［12］。此外，在“晉升錦標賽”機制下，一些地方政府領導為在政績考核中脫穎而出，存在只重視自己任期內所在地區經濟增長情況，于是傾向于投資拉動經濟增長、回報周期短、風險損失低的基建類項目，使得基建支出、行政成本等不斷上升［13］，而對于長周期、高成本、高風險的創新活動并不重視。地方政府“重生產、輕創新”的自利性投資偏好成為市場風向標，導致區域內的經濟主體跟風投資地方政府所偏好的項目或產業，進一步使得區域創新投入嚴重匱乏，區域創新活動規模縮減。甚至一些地方政府會主動干預轄區內企業的生產經營活動，以刺激短期收益的增長。加之一些地方政府人員的假公濟私、化公為私等行為，導致區域創新過程中市場與政府的“雙失靈”。雖然中央政府也會對地方政府進行監督與考核，但這種自上而下的垂直監督機制所耗費的成本過高，而且所反饋的信息也十分有限，難以遏制一些地方政府的短視近利行為［14］。

基于此，本文提出如下研究假設：

H1：財政分權對區域創新效率存在負向作用

1.2 財政支出效率在財政分權與區域創新效率之間的作用

財政分權對于區域創新效率并不是簡單的直接作用，還會通過一些中介變量來影響區域創新活動。譬如，財政分權所引發的區域競爭效應，會使得地方政府采用減免稅收、改善對外貿易環境等方式提升對國際直接投資（FDI）的吸引力，以期提升創新水平［15］。但過度地參與FDI 競爭，會減少財政收入，并擠占教育、社保等方面資金，這些損失會抵消FDI 所產生的增長效應［16］。另有學者發現，財政分權制度還會通過促進生產性服務業與制造業的協同集聚發展［17］，和提升居民消費水平等途徑［18］，影響區域創新。但本文認為，與財政支出密切相關的兩個因素，財政支出效率和財政支出結構也有可能會對財政分權影響區域創新產生間接效果。受制于經濟基礎、地理位置和歷史文化差異，不同區域之間往往追求不同的長短期發展目標，而各地政府在資金支撐實力和財政管理能力上的參差不齊，使其在回答“區域創新如何開展？政府支持力度如何把控？資源利用率怎樣提升？”等問題時，必然會有不同答案。

財政分權在使地方政府財政支出權利大幅提升的同時，也拉開了不同地區間的財政支出差距，從而導致不同地方政府在基礎設施建設和公共服務供給上不盡相同，最終體現為地方政府財政支出效率的差異。目前，我國各地政府的支出效率就存在顯著的差異，且大部分省級政府的支出效率較低。這可能是由于我國地方政府主要負責人的更替較為頻繁，加之這些人員的教育背景、任職經歷、發展理念等均存在差異，導致他們在任期內的資源分配、投資決策、戰略目標等也存在異質性。從既往經驗來看，地方政府主要負責人換屆的過渡期中，新任官員考慮到若繼續實施原有政策或投資，只是為前任負責人做“嫁衣”，并不能增加自身的績效，所以上屆政策中斷、投資終止等情況多有發生，轉而實行新政策，這種政策的不連續性就導致財政支出效率的下降［19］。并且，財政分權的實施加劇不同地區間對創新資源的爭奪，以致區域內資源儲備過度，拉低財政支出效率。但也有學者認為，分稅制改革后地方政府更明晰當地居民的需求與偏好，財政政策更具針對性，因而財政支出效率也得到提升。對比學者們的研究，發現在計算財政支出效率時所采用的指標體系、測度方法等均存在差異，所以導致測度結果不一致。像劉海兵等［20］在測度財政支出效率時，以人均財政支出作為投入指標，產出類指標考慮經濟建設、民生發展、社會穩定3 個方面下的12 個指標。而崔志坤等［21］則主要測度教育和醫療類的福利性支出效率，以人均教育和人均醫療支出之和作為投入指標，產出指標也主要考慮教育和醫療方面的供給情況。正因為財政支出效率測度的區別，導致其在財政分權與區域創新效率間所起到的作用有所差別。以地方政府對基礎設施等方面的支出效率為例，其效率的提升會為區域創新打造良好的環境，有助于加快創新進程；但對于基礎設施等領域的投入過度，會對科研創新產生擠出效應，不利于區域創新水平提高［22］。

通過上述的分析，本文提出以下研究假設：

H2：財政分權會降低地方政府的財政支出效率，不利于區域創新效率的提升。

1.3 財政支出結構在財政分權與區域創新效率之間的作用

此外，財政分權不僅僅造成地方政府之間財政支出效率的差距，更造成地方政府之間財政支出結構的迥異。從目前的研究成果來看，財政分權下地方政府既可能增加科技創新支出，也可能縮減科技創新支出。形成這種分歧的主要原因在于地方政府是如何判定科技創新支出的性質？當將科技創新投入被歸為生產性公共物品支出時，地方政府認為其有助于刺激區域經濟的增長，因而加大科研投入。但若認定其為非生產性公共物品支出時，由于國民在財政支配上參與度低［23］，而地方政府認為其具有強外部性和高風險性，就可能減弱相關方面的支出力度，轉而投向其他的生產性公共物品支出，與國民需求和偏好存在一定偏差［24］。財政分權早期，在經濟利益和政治利益的激勵下，地方政府主要負責人的短視近利行為，使得各地的財政支出結構都大體表現為“重生產性支出，輕非生產性支出”的扭曲特征［25］，并且各地政府間的惡性競爭，會誘發腐敗、地方保護主義等行為，導致地方財政支出的扭曲愈演愈烈［26］。不僅如此，上下級政府之間也存在縱向的財政競爭，地方政府不具備與中央政府討價還價的能力。全國大部分的財政收入由中央政府所掌控，而地方的財政支出又大多來自其本級政府，這就造成地方政府的財政收支不平衡。部分地方政府為緩解寅吃卯糧的尷尬，不得不通過舉債進行融資，這也造成可用于創新的資金吃緊［27］。但隨著改革的深入，我國政府相繼出臺了一系列政策措施，大幅減輕地方政府收支平衡壓力。而且，我國對地方政府主要負責人的考核指標也更加全面具體，在降低GDP 指標的考核權重時，還增加科研創新、產業升級等方面的績效考核。因而地方政府會加大科研創新投入，這既可能是主動行為，也可能是受區域競優影響而產生的被動行為［28］，但最終可有效緩解財政支出結構扭曲［29］。同時，地方政府所展現的創新偏好和營造的創新環境，也引導更多社會閑散資金和創新型人才向科技創新活動集聚［30］，促進了區域創新水平的提升。

通過上述的分析，本文提出以下研究假設：

H3：財政分權會提升地方政府在科技方面的支出比例，有利于區域創新效率的提升。

需要指出的是，由于學者們所選取的財政分權衡量指標的差異，所得到的研究結論也大相徑庭，所以財政分權科學合理的設定也往往是研究的關鍵所在。部分學者選擇從財政收入分權或支出分權單一指標進行衡量，但也有學者考慮到僅采用單一指標刻畫中國式財政分權可能并不全面，所以構建不同的指標體系對財政分權進行衡量。鑒于信息的缺乏與數據的可獲取性，以及對區域創新的影響程度，本文以財政支出分權進行研究。現有研究雖對財政分權與區域創新效率之間的直接效應和間接效應開展了大量的研究，但仍存在以下不足：（1）以往學者們研究財政分權對于區域創新的影響時，大多將區域創新過程看作整體，且常以創新產出指標來衡量其區域創新水平的高低，研究設計的嚴謹性有待提高；（2）既有研究文獻大多僅從財政支出規模、財政支出結構、財政補助角度去研究財政分權對區域創新效率的影響，而忽視了財政支出效率所起到的間接影響，這使得財政分權對區域創新效率的研究并不全面，研究結論也容易產生偏差。

鑒于此，本文將深入研究財政分權對于不同階段區域創新效率的影響程度和影響機制。首先，基于創新價值鏈理論，將區域創新過程劃分為科技研發和成果轉化兩個階段，分別探討財政分權對于兩階段區域創新效率的影響存在哪些差異；然后以財政支出結構和財政支出效率作為中介變量，分別研究中介變量在財政分權與區域創新效率之間的作用機制，并比較在相同的中介變量前提下，財政分權對于兩階段區域創新效率的直接影響和間接影響又有何分別。

2 指標選取與模型方法

2.1 區域創新效率的測度

早期研究中，學者們普遍將區域創新過程看作“黑箱”，默認其內部運作是完全有效的，僅考慮整體的投入和最終的產出，這可以有效地簡化研究問題。但事實并非如此，區域創新過程是既復雜又漫長，其包含理論探索、市場調研、科技研發、產品試用、用戶反饋、批量生產等步驟。所以本文基于Hansen 等［31］提出的創新價值鏈理論，將區域創新的過程劃分為科技研發階段和成果轉化階段，然后采用三階段DEA 模型對雙階段的區域創新效率進行測度。第一階段采用傳統的數據包絡分析（DEA）模型-BCC 模型進行測度，第二階段構造相似隨機前沿（SFA）模型，將第一階段所得結果中的投入松弛變量作為SFA 模型的因變量，環境因素作為自變量，根據所得結果對原始投入指標進行調整，以剝離環境因素和隨機因素的干擾，確保各決策單元所處的環境條件是相同的。第三階段將原始投入指標數據替換為經第二階段調整后的投入指標數據，再次采用BCC 模型計算最終的效率情況。

在區域創新效率指標體系的構建中，科技研發階段的投入指標選取基礎研究和應用研究的R&D 人員全時當量、基礎研究和應用研究的R&D 經費內部支出以及規模以上工業企業新產品開發經費支出這3 個指標；科技研發階段的產出即為中間產出，選擇國內發明專利授權量、規模以上工業企業新產品開發項目數這兩個指標；成果轉化階段的投入指標在考慮中間產出的基礎上，還增添了試驗發展R&D人員全時當量、試驗發展R&D 經費內部支出以及引進技術、消化吸收、技術改造和購買國內技術的費用；成果轉化階段的產出為最終產出成果，選取規模以上工業企業新產品銷售收入、規模以上工業企業新產品出口銷售收入、技術市場成交額。

但并不是要素投入就一定會有產出，而且不同地區所處的地理位置、經濟水平等也會對區域創新產生一定的影響。所以本文綜合考慮區域的宏觀經濟條件、對外開放水平、政府支持力度這3 個方面的環境變量。其中，宏觀經濟條件用地區生產總值衡量；對外開放水平用各地區外商投資企業貨物進出口總額與地區生產總值的比值衡量；政府支持力度用各地區R&D 經費內部支出中政府資金所占比例衡量。區域創新各階段的投入產出指標及環境變量指標如表1 所示。

表1 區域創新效率的評價指標體系

考慮到資本投入具有一定的累積性，需對兩階段投入指標中基礎研究和應用研究的R&D 經費內部支出、規模以上工業企業新產品開發經費支出、試驗發展的R&D 經費內部支出以及引進技術、消化吸收、技術改造和購買國內技術的費用，采用永續盤存法進行預處理，轉化為資本存量指標。其次，考慮到區域創新過程中投入與產出之間存在一定的時滯性，所以設定創新投入與產出的滯后期為1 年。即科技研發階段的投入指標選取2011—2017 年，環境變量選取2011—2017 年，產出指標選取2012—2018 年；成果轉化階段的投入指標選取2012—2018年，環境變量選取2012—2018 年，產出指標選取2013—2019 年。

2.2 變量選取

本文的核心解釋變量為財政分權（fd），即中央政府賦予地方政府在債務安排、稅收管理和預算執行方面具有一定的自主權。考慮到本文的被解釋變量為雙階段的區域創新效率，一般都涉及財政的投入，所以借鑒王文劍等［32］研究中對財政分權指標的設立，用本級人均地方財政支出/（本級人均地方財政支出+本級人均中央財政支出）表示財政分權程度。

本文的中介變量是從地方政府財政支出的效率和結構這兩個方面進行研究，其中本文的財政支出結構重點考察地方政府對于科學技術的支持力度，用地方政府科學技術支出占地方財政支出的比重代表政府財政支出結構指標（Support）。本文的財政支出效率參考陳詩一等［33］的研究方法進行測度，只考慮單一投入和產出的情形，其中單一投入指標用各省份的人均財政支出（元/人）來表示各省份為提供公共服務所消費的資源。但單一產出指標很難直接度量，所以需要構建一個反映地方政府產出的綜合性指標。具體指標的選取，詳見表2 所示。為消除不同單位的影響，所有數據均進行標準化處理，即觀測值除以其自身均值。各類一級產出指標是由其下屬的標準化二級產出指標簡單加權平均而得，最后將各類一級產出指標簡單加權平均得到單一的總產出指標。在確定好單一投入和產出指標后，采用DEA 方法去測度地方政府的財政支出效率（Efficiency）。

表2 財政支出效率產出指標

本文的控制變量考慮經濟發展水平（gdp），區域產業結構（industry），人力資本水平（people）、基礎設施水平（base）、金融發展水平（finance）、城鎮化水平（urban）、對外開放水平（open）。經濟發展水平采用人均地區生產總值對數；區域產業結構采用第二產業增加值與地區生產總值的比值；人力資本水平采用每十萬人口高等學校平均在校生數的對數；基礎設施水平用郵電業務總量與地區生產總值的比值；金融發展水平用金融業增加值與地區生產總值的比值；城鎮化水平用城鎮人口與年末常住人口的比值；對外開放水平用各地區外商投資企業貨物進出口總額與地區生產總值的比值。

2.3 數據來源

基于統計口徑的一致性、數據可得性和連續性，本文選取中國30 個省、自治區、直轄市（由于西藏、香港、澳門、臺灣部分指標缺失，故未含）作為研究對象，相關指標數據均來自于《中國科技統計年鑒》《中國統計年鑒》、國家統計局、EPS 數據庫等。

因區域創新效率的測度過程考慮了投入與產出的滯后性，所以最終效率值按產出時間記錄，即科技研發階段的區域創新效率值是2012—2018 年，成果轉化階段的區域創新效率值是2013—2019 年。財政分權指標是從財政支出角度進行刻畫，所以雙階段財政分權指標的時間選取與雙階段區域創新效率投入指標的時間選取相一致，其余變量的時間選取與雙階段區域創新效率產出指標相一致，見表3、表4。即科技研發階段的財政分權指標選擇了2011—2017 年的數據，中介變量和控制變量均選擇2012—2018 年的數據；成果轉化階段的財政分權指標選擇了2012—2018 年的數據，中介變量和控制變量均選擇2013—2019 年的數據。

表3 2012—2019 年我國30 個省份創新效率評價指標的描述性統計分析

表3 （續）

表4 中介效應檢驗指標的描述性統計

2.4 中介效應模型設定

中介效應的模型如下，常采用Baron 等［34］的逐步回歸法進行檢驗，具體檢驗流程如圖1。公式1中的系數c為自變量X對因變量Y的總效應；公式2 中的系數a為自變量X對中介變量M的效用；公式3 中的系數c'是在控制了中介變量M的影響后，自變量X對因變量Y的直接效應，系數b是在控制了自變量X的影響后，中介變量M對因變量Y的效應；α1、α2、α3 是回歸殘差。

圖1 中介效應逐步回歸示意

其總效應與直接效應、間接效應之間存在如下關系，具體檢驗流程見圖2。

圖2 中介效應檢驗流程

基于此，本文設定的基準模型如下：

以科技研發階段的研究為例，依據中介效應逐步回歸法檢驗的思路，第一步先檢驗財政分權對區域創新效率的影響，即對公式（5）進行檢驗，無論系數 是否顯著，都需進行后續檢驗。第二步，依次檢驗公式（6）的系數 或公式（7）的系數，公式（8）的系數或公式（9）的系數。如果 和 都顯著或和都顯著，則間接效應顯著，轉到第四步。如果和中或和中至少有一個不顯著，則需進行第三步檢驗，即用Bootstrap 法檢驗。若顯著，則說明間接效應顯著，進行第四步；若不顯著，則停止分析。第四步，是檢驗公式（8）或公式（9）中的系數是否顯著，若不顯著，則說明只有中介效應；若顯著，則說明直接效應存在且顯著，進一步比較系數與ab乘積的符號。若同號，則存在部分中介效應，即財政分權通過影響中介變量進而影響到區域創新效率。若異號，則存在遮掩效應，即中介變量所起到的間接作用在一定程度上掩蓋了財政分權對區域創新效率的實際影響效果。成果轉化階段的中介效應檢驗操作同上。

3 實證結果與分析

3.1 區域創新效率

表5 顯示的是，2012—2018 年30 個省份在科技研發階段的區域創新效率，同時將其劃分為東部、東北、中部、西部這4 個區域。在科技研發階段，30 個省份的區域創新效率均值為0.561，年均下滑率為3.67%，四大區域的創新效率均值從高到低依次為東部（0.720）、中部（0.614）、東北（0.452）、西部（0.417）地區。其中一共有17 個省份在該階段的創新效率均值高于0.561，從高到低依次為北京、浙江、廣東、江蘇、安徽、上海、四川、福建、陜西、重慶、河南、廣西、江西、天津、山東、湖南、湖北，其中有8 個省份位于東部地區，5 個省份位于中部地區，4 個省份位于西部地區。僅有北京和浙江這兩個省份的綜合創新效率始終達到前沿面，創新效率值始終為1。廣東和江蘇的創新效率均值僅次于北京和浙江，分別為0.923 和0.913，且廣東省在2012年、2013 年、2014 年的創新效率值也均達到1。此外，在2012—2018 年間，僅有上海和福建這兩個省份在科技研發階段的創新效率年均增長率為正值。上海市在該階段的創新效率均值為0.739，年均增長率為0.43%；福建省在該階段的創新效率均值為0.683，年均增長率為1.37%。

表5 2012—2018 年中國30 個省份科技研發階段的創新效率

表5（續）

表6 顯示的是，2013—2019 年30 個省份在成果轉化階段的區域創新效率。在成果轉化階段，30個省份的區域創新效率均值為0.730，年均增長率為1.68%，四大區域的創新效率均值從高到低依次為中部（0.899）、東部（0.843）、東北（0.633）、西部（0.560）地區。共有17 個省份在該階段的創新效率均值高于0.730，從高到低依次為北京、天津、廣東、河南、湖南、浙江、陜西、上海、安徽、江蘇、山東、重慶、江西、湖北、河北、吉林、遼寧，其中有8 個省份位于東部地區，5 個省份位于中部地區，2 個省份位于西部地區，2 個省份位于東北地區。北京、天津、廣東、河南這4 個省份的創新效率均值為1，表示這4 個省份在成果轉化階段的創新效率始終達到前沿面。與科技研發階段不同的是，在成果轉化階段30 個省份中有半數的省份創新效率年均增長率為正值，其中吉林省的年均增長率最大，達到19.01%，該省的創新效率均值為0.813，高于均值0.730。

表6 2013—2019 年中國30 個省份成果轉化階段的創新效率

表6（續）

表7 顯示的是，研究時段內30 個省份在科技研發階段與成果轉化階段的創新效率均值及其分解情況。30 個省份在科技研發階段的區域創新效率均值為0.561，純技術效率均值為0.852，規模效率均值為0.664；在成果轉化階段的區域創新效率均值為0.730，純技術效率均值為0.918，規模效率均值為0.788。可以發現，30 個省份在雙階段純技術效率的平均水平都較高，而規模效率的平均水平較低，說明雙階段區域創新的規模結構有待進一步優化，各省域決策主體的管理水平雖然都較高，但還有進步的空間。整體來看，我國在成果轉化階段的區域創新效率要明顯高于在科技研發階段的區域創新效率，所以加強基礎研究，注重自主創新仍是我國未來發展的重中之重。

表7 2012—2019 年中國30 個省份科技研發階段和成果轉化階段的創新效率均值

表7（續）

3.2 財政分權對雙階段區域創新效率的直接效應檢驗

考慮到雙階段區域創新效率值以及中介變量政府財政支出結構和政府財政支出效率值均介于［0,1］之間，具有截斷特征，若采用普通最小二乘法所得到的結果往往有偏差，并且不具有一致性，所以本文采用隨機效應面板Tobit 模型進行回歸。

表8 中的第（1）列顯示了對公式（5）的檢驗，即在不考慮中介變量的前提下，財政分權對于科技研發階段的區域創新效率存在促進作用但并不顯著。這可能是由于科技研發階段所聚焦的大多為基礎性研究，且主要是高校和科研機構的參與，所以更容易獲得政府的財政支持，但現階段財政分權對科技研發階段區域創新效率的促進作用還未完全顯現出來，需進一步地完善財政分權體系。從控制變量的回歸結果來看，對外開放水平、人力資本水平、金融發展水平對于科技研發階段的區域創新效率存在顯著的正向促進作用。對外開放不僅為區域經濟發展注入大量的資本，且引進先進的管理方法和生產技術，為區域創新增添新動力。高水平人力資本是區域創新發展的支撐點，在科研創新過程中涉及方法技術的學習、引入、吸收、改進都需要以高水平的人力資本為前提。而金融發展水平則關聯到區域實體經濟的發展，金融發展水平越高則說明有更多的社會資本可以投向科技創新領域，則越有助于推動科技研發階段區域創新效率的提升。而基礎設施水平、城鎮化水平則對科技研發階段的區域創新效率存在顯著的負向抑制作用，這可能是由于基礎設施和城鎮化建設都歸屬于具有經濟性公共物品的生產性支出，如果過度投入會擠壓科研創新資金，不利于區域創新效率的提升。

表8 2012—2019 年中國30 個省份財政分權對科技研發階段創新效率中介效應檢驗

表9 中的第（1）列顯示了對公式（10）的檢驗，即在不考慮中介變量的前提下，財政分權對于成果轉化階段的區域創新效率存在抑制作用，且通過了5%的顯著性檢驗，H1得以驗證。這可能是由于從區域創新投入到最終的區域創新產出所需時間較長，且這期間可能會存在無效產出或者產出不達預期的風險，所以在“晉升錦標賽”機制下，地方政府負責人則更傾向于投資短期內能拉動經濟增長的基建類項目，使得可投向區域創新成果轉化階段的資金減少，而資本投入的減少勢必掣肘成果轉化階段區域創新效率的提升。從控制變量的回歸結果來看，產業結構水平、對外開放水平、人力資本水平均對成果轉化階段的區域創新效率存在顯著的正向促進作用，而基礎設施水平和金融發展水平對其影響并不顯著。成果轉化階段囊括上一階段科研產出的測試、應用、轉化、生產等，所以產業結構水平越高，即第二產業越發達，則越有助于科研成果的轉化和批量生產。而且該階段需要大量的人力投入，以提升其生產效率，所以人力資本水平越高則越有利于成果轉化。此外，對外開放水平提高則吸引更多的外資企業在中國進行投資生產，推動科研成果的轉化落地。

表9 2012—2019 年中國30 個省份財政分權對成果轉化階段創新效率的中介效應檢驗

表9（續）

3.3 政府財政支出結構的間接效應檢驗

表10 顯示了雙階段財政分權對于政府財政支出結構影響。可以看出，雙階段財政分權對于政府財政支出結構始終存在促進作用，且通過1%的顯著性檢驗，即公式（6）的系數顯著。說明財政分權會提升地方政府在科技創新方面的支出，這是因為在官員政績考核中逐漸弱化GDP 指標，并將范圍擴大至科技創新、資源消耗、勞動就業等指標，敦促地方政府加大對于科技創新領域的投入，營造良好的科技創新氛圍。

表10 2012—2019 年中國30 個省份雙階段財政分權對政府財政支出結構的影響分析

表8 的第（2）列是對公式（8）的檢驗結果，在將控制變量與核心解釋變量財政分權進行控制后，政府財政支出結構對科技研發階段的區域創新效率仍存在顯著的促進作用，說明公式（8）的系數顯著。系數與均顯著，說明該階段政府財政支出結構所起到的間接效應存在且顯著。與此同時，可知公式（8）的系數為-1.218，通過10%的顯著性檢驗，說明財政分權與科技研發階段區域創新效率之間存在直接效應。即在將控制變量與中介變量政府財政支出結構控制后，財政分權對于科技研發階段的區域創新效率存在顯著的負向抑制作用。因為系數與乘積異號，說明政府財政支出結構所產生的間接效應在一定程度上掩蓋了財政分權對科技研發階段區域創新效率的負向作用，遮掩效應為71.25%。

表9 的第（2）列是對公式（11）的檢驗結果，在將控制變量與核心解釋變量財政分權進行控制后，政府財政支出結構對成果轉化階段的區域創新效率存在促進作用，且通過5%的顯著性檢驗。系數與均顯著，說明該階段政府財政支出結構所起到的間接效應存在且顯著。公式（11）的系數為-3.188，且通過1%的顯著性檢驗，說明財政分權與成果轉化階段區域創新效率之間存在顯著的直接效應。即在將控制變量與中介變量政府財政支出結構進行控制后，財政分權對于成果轉化階段的區域創新效率存在顯著的負向抑制作用。因為系數與乘積異號，說明政府財政支出結構所產生的間接效應也在一定程度上掩蓋了財政分權對成果轉化階段區域創新效率的負向作用，遮掩效應為31.69%。

從對政府財政支出結構的間接效應檢驗結果來看，政府財政支出結構在財政分權對雙階段區域創新效率作用過程中存在間接效應，即財政分權刺激地方政府財政支出結構的提升，而政府科技創新支出的增加將推動區域創新活動的進行，有利于區域創新效率的提升。所以，政府財政支出結構所產生的間接效應在一定程度上掩蓋了財政分權對于雙階段區域創新效率的負向抑制作用，H3得以驗證。但兩階段的遮掩效應存在差異，政府財政支出結構對科技研發階段所起到的遮掩效應（71.25%）要大于在成果轉化階段的遮掩效應（31.69%），說明政府財政支出結構的升級，更有助于降低財政分權對科技研發階段區域創新效率的負面影響，從而有助于科技研發階段區域創新效率的提升，這說明政府更多的財政資金流向了科技研發階段。

3.4 政府財政支出效率的間接效應檢驗

表12 顯示的是雙階段財政分權對于政府財政支出效率的影響。可以看出，雙階段財政分權對于政府財政支出效率始終存在抑制作用，且通過1%的顯著性檢驗，即公式（7）的系數顯著。說明財政分權會抑制政府財政支出效率的增長，這可能是因為地方政府負責人為獲得晉升，會選取回報快、風險低、收益高的基建類項目進行投資，而這種行政決策并未考慮居民的真實意愿和訴求，所以導致財政支出效率的降低。

表12 2012—2019 年中國30 個省份雙階段財政分權對政府財政支出效率的影響分析

表12（續）

表8 的第（3）列是對公式（9）的檢驗結果，在將控制變量與核心解釋變量財政分權進行控制后，政府財政支出效率對科技研發階段的區域創新效率存在負向作用但并不顯著。所以采用Bootstrap 檢驗法，以檢驗政府財政支出效率在財政分權與科技研發階段區域創新效率之間起到間接效應是否顯著，見表11。經檢驗，發現間接效應為-2.423，且通過1%的顯著性檢驗，置信區間為［-3.593,-1.253］，說明間接效應存在且顯著。此外，公式（9）的系數為-0.146 但并不顯著，則只考慮中介效應的存在，即財政分權通過降低政府的財政支出效率，進一步抑制科技研發階段區域創新效率的提升。

表11 2012—2019 年中國30 個省份科技研發階段財政支出效率的間接效應檢驗

表9 的第（3）列是對公式（12）的檢驗結果，在將控制變量與核心解釋變量財政分權進行控制后，政府財政支出效率對于成果轉化階段的區域創新效率存在促進作用，且通過10%的顯著性檢驗。系數據顯著，說明該階段政府財政支出效率所起到的間接效應存在且顯著。從表可知公式（12）的系數為-1.03 但并不顯著，則只考慮中介效應的存在，即財政分權政府的財政支出效率抑制成果轉化階段區域創新效率的提升。

從政府財政支出效率的間接效應檢驗結果來看，政府財政支出效率在財政分權對雙階段區域創新效率的作用過程中起到中介作用，且財政分權通過財政支出效率都對兩階段的區域創新效率產生抑制作用，即H2得以驗證。而造成這種結果的很大一部分原因來自于政府人員的貪污腐敗，雖然我國政府在反腐倡廉建設中取得了一定成效，但由于尋租活動的存在，使得貪污腐敗仍屢禁不止，這已經嚴重影響到我國財政支出上的公開性、透明性、合理性，阻礙區域的創新發展。

3.5 異質性檢驗

為進一步研究財政分權對兩階段區域創新效率的影響機制是否存在區域異質性，本文將總樣板劃分為東部、中部和西部3 個子樣本后再分別進行中介效應回歸檢驗。

在東部地區，政府財政支出結構在財政分權與兩階段的區域創新效率之間均不存在顯著的間接效應，而財政支出效率所起到的間接效應十分顯著。其中，在科技研發階段政府財政支出效率所起到的間接效應會掩蓋財政分權對區域創新效率的正向促進作用，而在成果轉化階段，財政分權對區域創新效率的直接影響并不顯著，但其可通過降低政府財政支出效率，間接抑制區域創新效率的提升。

在中部地區，政府財政支出效率在財政分權與兩階段區域創新效率之間均不存在顯著的間接效應，而政府財政支出結構僅在科技研發階段的間接效應顯著。但由于財政分權對科技研發階段區域創新效率的影響并不顯著，所以僅考慮政府財政支出結構所起到的中介作用。即政府財政支出結構的升級在財政分權與科技研發階段區域創新效率之間起到抑制作用，這可能是由于政府對于科技創新領域的支持過度，造成創新資源的冗余浪費，而導致創新水平下降。

在西部地區，政府財政支出結構在財政分權與兩階段區域創新效率之間均不存在顯著的間接效應，而政府財政支出效率僅在科技研發階段的間接效應顯著。從實證結果來看，財政分權對科技研發階段區域創新效率存在顯著的抑制作用，而政府財政支出效率所起到的間接效應在一定程度上掩蓋了這種負面影響，遮掩效應為54.33%。

4 結論與建議

4.1 結論

本文基于創新價值鏈理論，將區域創新過程劃分為科技研發和成果轉化兩個階段，基于30 個省份2011—2019 年的面板數據，采用三階段DEA 模型測度了30 個省份雙階段的區域創新效率。在此基礎上，結合中介效應模型和Tobit 模型，檢驗財政分權對兩階階段區域創新效率的影響機制。同時，考慮到區域異質性問題，將研究樣本劃分為東、中、西3 個地區分別進行檢驗。主要研究結論如下：

（1）綜合來看，我國在成果轉化階段的區域創新效率要普遍高于在科技研發階段的區域創新效率。在雙階段中，東部地區仍然是我國科研創新的主陣地，像北京、上海、浙江、廣東等地區在研究時段內一度達到效率前沿面上；中西部地區是推動我國科研創新的中流砥柱，不僅有豐富的創新型人才，還有許多有待開發利用的資源、土地等，這些都為區域創新打下了堅實的基礎；東北地區在雙階段的區域創新效率雖然都較低，但由于其具有良好的工業基礎，在成果轉化階段表現還較為良好。

（2）從區域創新的兩階段來看，財政分權對于科技研發階段區域創新效率的影響不顯著，對成果轉化階段的區域創新效率存在抑制作用，通過5%的顯著性檢驗。相比較而言，科技研發階段的風險更大、周期更長，是社會資本缺乏投入激勵的階段。尤其是突破性的基礎研究具有正外部性，最能代表科技創新的源頭和方向，地方政府無論是出于政績考核需要，還是基于自發的創新發展戰略需求，都更傾向于資助科技研發階段的創新。財政分權對研發階段的創新效率影響不顯著的原因，可能在于財政支出結構或財政支出效率存在中介效應。而成果轉化階段的創新，是由企業主導的，政府主要發揮橋梁作用。一方面，我國社會主義市場經濟體制下，企業識別科研成果市場價值的有效性有待提高，導致科技研發與成果轉化的脫節；另一方面，地方政府對科技研發階段的偏好，會直接導致成果轉化階段的資金擠出效應，造成該階段人力、物力等要素投入相對匱乏，從而抑制了該階段區域創新效率的提升。

（3）在引入財政支出結構作為中介變量后，研究發現財政分權對財政支出結構存在顯著的正向作用，財政支出結構的中介效應又在一定程度上削弱了財政分權對兩階段區域創新效率的抑制作用。在創新驅動發展的形勢下，地方政府財權越大，對科技創新領域的資金投入就越多，這在一定程度上彌補了地方政府短視近利行為所造成的區域創新效率損失。而且科技研發階段的遮掩效應相對更大，達到71.25%，這可能是因為財政資金更多流向科技研發階段，這一點與結論（2）相佐證。同時，在創新引領發展的大背景下，地方政府出臺的稅收減免、財政補貼等利好政策，會引導企業等微觀主體積極開展成果轉化工作，從而弱化財政分權對成果轉化階段區域創新效率的抑制作用。

（4）在引入財政支出效率作為中介變量后，財政分權對財政支出效率存在顯著的負向作用，但對兩階段區域創新效率不都存在顯著的直接效應，僅存在中介效應。換言之，財政分權降低了地方政府的財政支出效率，進而抑制雙階段區域創新效率的提升。造成這一結果的原因可能是在“晉升錦標賽”機制下，地方政府選擇將更多資金投向短期能帶動GDP 增長的基建領域，縮減衛生醫療、教育、社會保障等方面的支出；同時地方政府負責人換屆所產生的政策不連續，也會降低財政支出效率，進而削弱地方政府對創新活動的持續支持力度，導致雙階段的區域創新效率均有損失。

4.2 建議

根據上述實證結論，本文提出以下建議：

（1）推動區域協同創新，注重資源合理配置。在創新驅動區域發展的進程中，我們既要充分注重市場的協調配置作用，也要充分發揮政府的引導推動作用。通過市場的“無形之手”與政府的“有形之手”的緊密配合，縮小東西部地區的創新差距，推動區域間的創新效率差距趨于收斂，共同打造一個協同創新的體系。中西部地區應充分發揮自有的資源優勢，大力推動科技創新；東北地區應提升經濟水平，完善創新環境，推動產業升級；東部地區應擴大國內外交流合作，打造核心競爭力。

（2）增加科技研發投入，加強原創發明產出。目前我國的專利申請中外觀設計專利和實用新型專利的占比最大，發明專利因周期長、風險高、投資大而鮮有產出，所以要化解我國區域創新過程中兩階段脫節問題，需進一步調整中央和地方政府的財政支出結構。首先要加大在基礎研究與應用研究方面的財政投入，引導社會資本積極主動參與科研創新，同時要加強對科研創新成果的產權保護，維護研發主體的利益。其次，成果轉化階段是實現科技與經濟結合的關鍵，是創新驅動發展的重要環節，所以各地政府應加快搭建成果轉化中試服務平臺，推動國有企業主動承擔起創新成果轉化落地的重擔，發揮引領示范作用，推動創新成果市場化。

（3）轉變政府供給模式，改善財政支出效率。在財政分權和晉升考核體制下，我國的財政支出效率普遍較低，所以中央政府應嚴控地方政府大項目及重點項目的投資審批，并規范地方政府的投資行為，避免過度投資所造成的浪費。同時，提高地方政府財政支出信息的透明度，進一步完善地方政府門戶網站的建設和財政收支信息的披露，打破政府信息封閉現狀。此外，隨著我國財政分權改革的日益深入，可以在教育、醫療等準公共物品的供給上引入市場機制，將這些服務的供給權責逐步讓渡給市場或非營利組織。

（4）完善財政分權體系，創新政績考核指標。我國現行的財政體制會對不同地區、不同階段的區域創新效率產生抑制作用，說明我國的財政分權體系有待進一步完善。應進一步明確劃分各級政府間的財權、事權，并在地方政府負責人政績考核中設置有關技術創新、產業升級、環境治理等方面的硬性指標，破除“唯GDP”政績觀念。此外，在監督體系上，要發揮扁平化優勢，擴大監督群體和反饋渠道，減少信息傳遞中的損耗。