地票制度下的土地發展權：價值回歸與功能續造*

方 澗

(浙江工商大學法學院，浙江 杭州 310018)

“土地征收”是中國法學界一個不朽的命題，而命題的核心始終都難以繞開補償，從理論拓展到制度生成，每一次認識和改革都是對土地權利體系的重新塑造。而“土地發展權”這一概念自被我國引入用以“解釋”或者“改革”土地征收補償制度之后一直存在方方面面的爭議(1)土地發展權的概念最先由原國家土地管理局引入國內，當時認為所謂土地發展權就是“變更土地使用性質之權”，實質上是“農地轉為建設用地進行開發利用的權利”。隨著研究的深入，這一概念的內涵被逐漸拓展，不僅包括變更土地性質，也包括“空間上縱深方向”的土地開發強度的提高。三十多年來，中國學界對“土地發展權”這一術語的爭論已經擺脫了狹義和廣義的內涵之爭，在本體視角上主要集中于“法律性質”和“歸屬”兩個問題。，盡管立法者從未將其吸收，但是只要對中國土地制度改革稍加關心的學者便不難意識到實踐中早已通過各種方式在踐行“土地發展權”背后的法理邏輯(2)例如廣東“珠海濕地”模式、廈門“金包銀”模式、重慶“地票模式”等都是在不同程度上借鑒、利用了土地發展權理論，并內化為具有中國意識、中國特色的實然層面的土地發展權模式，驗證了土地發展權理論、功能的可行性。參見王霞萍,趙謙.土地發展權三十年：功能進路與實踐面向[J].中國土地科學,2019,(6):241-242.。盡管新《土地管理法》確立了集體經營性建設用地入市的規范，但是目前僅處于起步階段，且入市范圍十分狹窄，因此從長久來看，傳統的征地模式依舊是主流。而現行征地制度的癥結在于通過“低征高賣”的形式將“土地發展權隱形國有化”，征地制度改革的方向就是將錯位的土地發展權進行“價值回歸”。也正因為如此，我們不必苛求“土地發展權”這一術語在中國法律體系中的概念比附性，也不必過多地爭論土地發展權“歸公”還是“歸私”，而應當轉向功能主義視角，探究本土化建構的具體方案(3)之所以認為不必苛求概念上的比附性是因為在不同的法律體系內部存在不同的“術語生態”，就土地制度而言，世界上不存在一個放之四海而皆準的制度和術語體系，因此從語義上追求概念的比附性既沒必要，也沒可能。至于“土地發展權”權屬“歸公”還是“歸私”的爭論的確是一個基礎性的重大命題，但是學界日漸膠著的爭論卻忽略了引入這一概念的功能主義導向。因為二者均在結果上證成了被征地農民分享土地增值收益的正當性。只是前者遵循的是“一次分配歸公，二次分配歸私”的思路，而后者堅持的是“一次分配歸私，二次分配歸公”的進路。具體可參見方澗,沈開舉.土地發展權的法律屬性與本土化權利構造[J].學習與實踐,2019,(1):58.，實現最嚴格的土地管理制度與市場機制的有效銜接和協調。

從以往的研究來看，對“土地發展權”的本體分析和制度借鑒的成果已然不少，也不乏將“地票”與“土地發展權”相結合的論著，但卻極少有將地票作為土地發展權功能續造的切入，進而從內外進路尋求市場化改造的論述。本文擬通過理論和實證兩個維度闡釋集體土地發展權被隱形國有化的事實，并以“重慶地票”制度為例，剖析其法律性質、價格形成機制、增值內涵、分配模式等，探究這一改革模式對集體土地發展權價值回歸與釋放的制度功能，以尋求解決土地征收中“土地發展性利益”分配內外矛盾的方案。

一、低征高賣：土地發展權隱形國有的雙層面向

(一)土地發展權隱形國有的理論面向

誠如前文所言，“土地發展權”是一個舶來品，也是法學界多年來在內部性視角之外，尋求外部性解決土地征收補償、增值收益分配的核心法律術語之一(4)對“土地發展權”進行比較法研究的對象主要集中于美國、英國和法國。比較有代表性的如劉國臻.論美國的土地發展權制度及其對我國的啟示[J].法學評論,2007,(3):140-146；彭錞.土地發展權與土地增值收益分配 中國問題與英國經驗[J].中外法學,2016,(6):1536-1553；高潔,廖長林.英、美、法土地發展權制度對我國土地管理制度改革的啟示[J].經濟社會體制比較，2011,(4):206-213.。學界對其內涵的基本共識是：對未利用土地加以利用、轉變土地用途、提高土地利用強度等自由在法律上創設的一種與土地所有權分割而可以獨立使用、處分的財產權(5)高富平.土地法學[M]. 北京:高等教育出版社,2016.249.。

在我國的土地權利體系中，土地發展權在國有土地和集體土地中呈現出截然不同的定位。從國有土地權利體系觀察可以發現，國有土地發展權是土地所有權的應有子權利。也有學者將農地的土地發展權概括為“農地發展權”(6)丁德昌.農地發展權的法律屬性與權利結構[J].政治與法律,2020,(1):98-106.，但兩者在法律本質上是一致的。在國有土地開發的過程中，國家利用土地規劃和行政審批在國有土地上增設了土地發展權，同時又以土地所有者的身份出讓國有土地使用權，以此獲得國有土地的土地發展權，達到所有權與發展權的統一。事實上，國有土地所有權中分離出的國有建設用地使用權在出讓時與土地發展權一起被移轉給了受讓人。

但是反觀集體土地所有權，由于受到嚴格的用途管制和流轉限制，除卻新《土地管理法》允許滿足條件的集體經營性建設用地入市流轉外(7)2019年8月26日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議通過了新的《中華人民共和國土地管理法》，新法刪除了原《土地管理法》第43條關于“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請國有土地”的規定，同時在第63條增加了集體經營性建設用地入市流轉的規定。一方面，對這一問題的規定較為籠統，另一方面，對入市土地限制了較多的法定條件，因此就集體土地和國有土地兩權平等的改革，還有很大的上升空間。，對于絕大部分土地而言，集體土地所有權人都無法自行改變土地的用途，更無權將集體土地直接流轉進入土地一級市場，而是只能通過先征后用的方式，由國家將土地征收為國有土地之后，以“招、拍、掛”等形式出讓國有土地使用權，并收取出讓金。國家正是通過土地用途管制和土地征收制度將土地發展權從集體土地的產權約束中剝離，并通過行政管理權將其吸收，隔離了土地市場化調整的可能。可見，在當下的集體土地所有權中并不存在土地發展權，或者更為準確地說是土地發展權被隱形國有化，不存在集體土地所有權人獲得土地發展權的空間。從補償角度講，我國對農地的補償僅僅考慮了對土地承包經營權等用益物權的補償，全盤忽視了土地非經營權即土地發展權。而正是由于農村土地征收中土地發展權理念的缺失，使得我國尚未建立起土地發展權制度，導致這項本該歸土地所有者所有的土地發展權益被政府和開發商分享，農民被排除在分享之列。

在現有的土地產權不清且集體土地所有者主體虛化的大背景下失地農民所獲得的補償標準過低，問題突出。在缺乏對集體土地“土地發展權”最基本的承認和肯定的前提下，土地增值收益的分配結構呈現出極度不合理的狀態，各方主體對集體土地征收增值收益的博弈逐漸凸顯，征地矛盾頻發。

(二)土地發展權隱形國有的現實面向

集體土地的土地發展權被隱形國有化這一事實可以在長期的征地實踐中得以佐證。與城市不同的是，我國農村目前并不存在土地增值稅，但是政府卻通過土地征收的方式變相“課征”了近乎100%的土地增值收益。有學者通過在江蘇、福建、廣東、吉林、陜西、四川等省的調查后發現，在大部分地區，農民大約只得到了地價5%～10%的補償，甚至更少(8)汪暉, 陶然. 中國土地制度改革:難點、突破與政策組合[M]. 北京:商務印書館, 2013.67.。也有學者研究了我國23個省(直轄市、自治區)2010年征收土地增值收益分配數據及其分配情況，發現村集體(農民)、政府、開發商所獲得的增值收益比例為3.70 :22.32 :73.98，也就是說當前農村集體土地增值收益分配格局極不理想(9)林瑞瑞, 朱道林, 劉晶. 土地增值產生環節及收益分配關系研究[J]. 中國土地科學, 2013,(2):3-8.。由于我國特殊的土地制度，集體土地無法直接進入土地一級市場進行交易和流通，因此也不存在集體土地的土地市場，長久以來，我國一直采用了一種叫“產值倍數法”的評估方法來計算補償額，區別只是在于倍數的不同。因此，筆者擬通過全國土地征收面積及農地占比、政府土地出讓收入及占財政收入比重、補償款占土地出讓金之比等三組數據來證明集體土地發展權通過征收被隱形國有化的事實。

(1) 全國土地征收面積體量龐大，其中農地占比高(見圖1 2006—2017年全國農地及非農地征收面積)(10)數據來源：《2013中國國土資源統計年鑒》《2016中國國土資源統計年鑒》《2018中國國土資源統計年鑒》。。從2006年到2017年的統計數據來看，我國集體土地的征收總面積和農地被征收面積常年維持在一個較高的水平，其中最高漲幅出現在2009年，征地總面積比2008年增長了48.36%,而征收的農地占被征收土地的比例平均維持在75.2%。從全國范圍來看，土地征收規模的峰值出現在2011年，達到了56.87萬公頃，此后雖然逐年遞減，但是依舊維持在一個很高的水平。2012—2017年的征收面積分別為51.78萬公頃、45.3萬公頃、38.96萬公頃、37.32萬公頃、32.82萬公頃、28.83萬公頃，農用地占比則平均維持在76.3%。

圖1 2006—2017年全國農地及非農地征收面積

(2) 政府出讓土地收入數量驚人，且占財政收入比重偏高(見圖2 2010—2016年國有建設用地出讓價款情況)。全國土地出讓價款從2003年的5400億元增長到最高時期的2013年的4.4萬億元，年均漲幅超過22%。尤其是2009—2011年，土地出讓收入的增速基本維持在60%。2012年由于受到房地產市場調控的影響，出讓價款有短暫的下降，但在隨后的2013年又迅速攀升。近三年土地出讓價款有所浮動，但基本維持在3萬億以上(11)數據來源：《2017中國國土資源統計年鑒》。。到2016年年末，全國105個主要城市的平均綜合地價為3826元/平方米，與2000年相比，足足提高了404%，其中商業用地均價6937元/平方米，居住用地5918元/平方米，工業用地782元/平方米，與2000年相比，分別提高了428%，748%和97%(12)數據來源：《2017中國國土資源統計年鑒》。。從全國2016年的平均數據來看，土地出讓金占財政收入的比重高達41.79%，部分地區將“土地財政”視為最主要財政來源，比較突出的有安徽、江蘇、浙江和福建，分別占到了90.03%，78.11%，68.26%和52.33%，依賴性十分嚴重。

圖2 2010—2016年國有建設用地出讓價款情況

(3) 失地農民獲得的補償遠遠低于土地出讓金，土地發展權被隱形國有。筆者曾以2017年為土地征收補償的時間點，統計了31個省份(不含我國香港、澳門和臺灣地區)當年安置補償款的價格(元/畝)與各省份當年土地平均出讓價格(元/畝)的比值，得出的數據是即使按照前三年(2014—2016年)平均年產值的30倍計算，補償款占土地出讓金的比重除去新疆、寧夏和青海之外，基本在15%以下(13)方澗. 我國土地征收補償標準實證差異與完善進路[J]. 中國法律評論, 2019,(5):79.。換言之，有大約85%以上的土地出讓金以土地發展權隱形國有化的方式從農民的權利約束中被完全剝離(見圖3 2017年全國各省份土地征收補償款與出讓價格比重)。即使是按照2020年 1月1日正式實施的新《土地管理法》規定的“區片綜合地價”計算，補償價與土地出讓金相比也依然微不足道。

圖3 2017年全國各省份土地征收補償款與出讓價格比重

由上述分析可知，隱藏在集體土地中的“土地發展權”在我國的土地權利體系中并不存在應有的位置，時至今日在我國的法律概念體系中也沒有正式接納“土地發展權”；而實踐中，集體土地在現有的法律框架體系內被“低征高賣”，這種征收補償模式掩蓋的一個基本事實是：土地發展權被隱形國有。而且從已有的數據分析可知，這份“土地發展權”的價值體量驚人，不僅成為地方財政高度的依賴，同時也是農民權利喪失的主要表現之一。

二、地票交易：土地發展權價值回歸的現實選擇

正是由于在傳統的征地補償模式之下暴露了大量問題，在中央并未明確表態的情況下，地方卻在土地發展權移轉的問題上作出了積極有益的嘗試和實踐。這些嘗試運用了土地發展權移轉制度的基本原理，基于不同的側重與目的而展開，但是通過考察1998年以來地方政府的土地利用創新政策可以發現，地方一直在嘗試用各種方式突破中央對耕地非農化的限制，或者突破耕地保護的傳統模式，并伴隨著一定程度的市場化(14)如為了糧食安全與耕地保護，地方出現了成都的“拆院并院”、天津的宅基地換房、浙江嘉興的“兩分兩換”；為了緩解建設用地指標不足和耕地保護的雙重目標，出現了跨省的建設用地指標跨省轉移的“浙江模式”。。而其中重慶的“地票”制度自2008年進行國內首次交易以來，立刻獲得了學界和政府的高度關注(15)黃忠. 地票制度研究[M]. 北京:法律出版社, 2019.4.。這一制度為我國在法律框架內釋放“土地發展權”的價值積累了大量寶貴的經驗。

有學者認為重慶地票制度能促進耕地占補平衡制度的完善，優化建設用地布局和提高農村建設用地利用效率，促進縮差共富(16)黃美均, 諸培新. 完善重慶地票制度的思考——基于地票性質及功能的視角[J]. 中國土地科學, 2013,(6):50.；也有觀點認為從長期來看，由于農村建設用地的指標轉移，會導致在日后發展過程中使得該地區出現無指標可用的狀況；還有觀點認為地票交易盡管解決了農村閑置建設用地的再利用與變現的問題，但也為城市建設用地過度擴張提供了途徑(17)朱道林. 土地增值收益分配悖論:理論、實踐與改革[M]. 北京:科學出版社, 2017.157.。那么，重慶地票制度與土地發展權之間具有何種關系？對土地價值的釋放和回歸發揮了多少作用？在我國土地征收補償制度改革中又具有何種意義？

(一)地票交易的本質：土地發展權的空間移轉

明確“地票交易”的本質是探討上述問題的邏輯起點，也是厘清上述問題的關鍵。為了協調城市建設和耕地保護之間的平衡，我國確立了以“建設用地指標控制”為核心手段的“土地用途管制”“國家壟斷建設用地一級市場”等制度。但這種制度設計顯然無法滿足城市化對建設用地的高度需求，一方面城市建設用地指標供給遠遠不足，且占用了耕地的指標；另一方面又出現農村人口向城市轉移，農村宅基地閑置等問題，可以說用地指標的行政計劃配置是促成地票交易產生的根本原因(18)我國對于建設用地的計劃管理主要是通過實施土地利用總體規劃和土地利用年度計劃來實現的，而指標是進行具體開發建設的前提。然而多年以來的實踐早已證明這種計劃管理模式由于信息不對稱和決策者的有限理性，難以彌合規劃滯后于社會發展的時差，土地供求矛盾在發達地區顯得異常明顯。據統計，早在1999年年底，就有14個省、市突破了2000年規劃的指標，其中5個省、市突破了2010年規劃指標。參見鄭振源.土地利用總體規劃的改革[J].中國土地科學,2004,(4):13-18.。

2008年11月，在中央的支持下(19)早在2004年10月，國務院就下發了《關于深化改革嚴格土地管理的決定》(國發[2004]28號)，提出城鎮建設用地的增加要與農村集體建設用地的減少相掛鉤；2007年成渝兩地“國家統籌城鄉綜合配套改革試驗區”批準成立；在重慶農村土地交易所成立不久，國務院于2009年1月26日，正式公布《國務院關于推進重慶市統籌城鄉改革和發展的若干意見》(國發[2009]3號)，大力支持重慶開展土地實物交易和指標交易試驗，逐步建立城鄉統一的建設用地市場。，重慶市通過了《重慶農村土地交易所管理暫行辦法》(渝府發[2008]127號)，在隨后的12月4日成立了重慶農村土地交易所，并于當日舉行了全國首宗地票交易。所謂地票交易，是指“將農村閑置的宅基地及其附屬設施用地、鄉鎮企業用地、農村公共設施和公益事業建設用地等農村集體建設用地復墾成耕地后，在經國土管理部門驗收合格后，折合成一定數量的建設用地增減掛鉤指標”(20)張先貴. 地票交易的法律性質及其規制[J]. 南京農業大學學報(社會科學版), 2015,(4):109.，然后發給農戶“地票”作為指標憑證，并用于農村土地交易所出售，買受者可以依據購得的地票申請相應面積的國有建設用地進行落地開發。地票的落地依舊遵循土地征收的相關程序(21)對于“地票交易”的概念主要來源于《重慶農村土地交易所管理暫行辦法》(渝府發[2008]127號)，但是根據2016年1月1日起實施的《重慶市地票管理辦法》，國有建設用地也可以申請復墾，但就目前而言，復墾的主要是集體建設用地。。簡言之，地票交易主要經歷了“復墾——交易——落地——分配”四個環節。如今，重慶市已出臺了大量文件用以規范地票交易(22)在重慶市出臺的相關文件中，比較重要的有《重慶市地票管理辦法》《重慶農村土地交易所管理暫行辦法》《農村土地交易所章程》《重慶農村土地交易所交易流程(暫行)》《重慶市農村建設用地復墾項目管理規定(試行)》《重慶市經營性國有土地使用權公開交易辦法》《關于規范地票價款使用促進農村集體建設用地復墾的指導意見(試行)》《關于完善地票價款分配的補充意見》和《優化農村建設用地復墾及地票交易流程方案》等。。

對于地票交易的法律性質目前學界主要存在“指標交易說”(23)郭振杰, 曹世海. “地票”的法律性質與制度演繹[J]. 政法論叢, 2009,(2):47.、“地役權說”(24)黃忠. 地票交易的地役權屬性論[J]. 法學, 2013,(6):15-25.和“土地發展權交易說”(25)楊慶媛, 魯春陽. 重慶地票制度的功能及問題探析[J]. 中國行政管理, 2011,(12):68-71.等三種意見。從“地票”這一表象來看，其記載的是一定數量的建設用地指標，實質是農村建設用地復墾為耕地后產生的指標憑證。因此，其交易的標的并非具體復墾的土地，也不是其落地時的建設用地，更非土地所有權或使用權本身，而是可購買的建設用地的指標數量。因此，從這個意義上講，地票交易確實是一種指標交易，但這只是一種對表象的簡單描述，并未真正深刻揭示出地票交易的法律內涵。而從運行機制看，地票交易是將一塊農村建設用地復墾為耕地(類似供役地)，再將相同面積的農業用地轉變為建設用地(類似需役地)，這一交易模式具有地役權制度的基本特征。但同樣，這種將地票交易的法律本質解釋成“地役權”的方案雖然可以在一定程度上將其納入用益物權的一般模式之中，但卻阻礙了新生權利的生成，更為重要的是，諸如地票交易的登記、轉讓、抵押等很難通過地役權制度進行有效規范。

事實上，地票交易的過程即是土地發展權空間移轉，或者說土地發展權流轉的過程。正是由于我國的土地利用規劃和土地用途管制制度，才更加凸顯了土地發展權流轉的本質內涵。從世界范圍內看，土地發展權制度濫觴于英國1947年的《城鄉規劃法》(26)程雪陽, 土地發展權與土地增值收益的分配[J]. 法學研究, 2014,(5):78.。在所有權社會化取代絕對化的過程中，土地發展權理念業已作為一項獨立于土地所有權而單獨處分的財產權被世界各國官方所承認。美、法等英美法系和大陸法系國家雖然在關于土地發展權的制度設計和具體實施中略有差異，但是都主要通過土地發展權轉移來實現土地的配置和流轉(27)洪小翠, 樓江. 我國土地發展權配置與流轉制度設計[J]. 上海國土資源, 2014,(35):11-14.。土地發展權移轉制度是一項以市場為基礎和導向，將開發土地的權利從土地所有人轉移到土地開發者，讓土地開發權在市場主體之間得以流通，以彌補土地分區規劃缺陷的一項制度。它允許土地開發因分區規劃而受到限制的部分通過土地發展權移轉的形式轉移給符合規劃的開發者，以此來獲得補償。

從地票交易過程中的權利義務角度分析，將集體建設用地復墾并通過驗收形成地票之后，該復墾土地由集體建設用地變成了農用承包地，相應的權利則由宅基地使用權或者集體建設用地使用權轉變成了土地承包經營權。土地承包經營權人無法對復墾后的土地進行開發建設，相應的土地發展權則轉移到了土地發展權的接受地區，也即地票權利人申請通過征收程序進行開發的土地上。政府通過征收和招、拍、掛等過程最終將相應的土地出讓給地票權利人后，地票權利人便成了相應的國有建設用地使用權人，可以在符合規劃的前提下進行開發建設，地票持有人從地票申讓方購買到的其實是農村集體建設用地復墾為耕地所釋放出來的“土地發展權”。故而本質上，建設用地指標是土地發展權的量化和表現，地票則是這種量化后土地發展權的憑證，地票交易的本質就是土地發展權的交易。

這種交易模式與美國的土地發展權移轉制度具有基本相似之處。土地發展權移轉制度的運作原理在于將“土地潛在的開發利益”與土地相分離，同時創設一個市場用于出售這些“開發利益”。行政規劃部門經過勘測和調研決定形成具體的土地規劃方案，確定受保護的“出讓區”土地和替代開發的“受讓區”土地。“出讓區”即為輸出土地發展權的區域，隨著規劃的確定和土地發展權交易的進行，“出讓區”土地的開發就會受到土地規劃的嚴格限制，更確切地講，“出讓區”的土地所有者一旦接受了其土地發展權的價值并記錄在契約中，他便會受到一般規定和契約中額外規定的限制，喪失了相應的對土地進行再開發的權利。“受讓區”是接受土地發展權，對開發密度有市場需求，能進行深度開發的區域(28)方澗, 沈開舉. 土地發展權:中國問題與美國經驗[J]. 學習論壇, 2018,(2):81-86.。“出讓區”的土地相當于地票制度中“復墾”用于制作地票的土地，而“受讓區”的土地則相當于購買地票用于開發的土地。兩者的本質均為土地發展權的交易和移轉(見圖4 土地發展權交易與地票交易對比圖)。

圖4 土地發展權交易與地票交易對比圖

(二)地票交易的效果：土地發展權的價值回歸

在地票交易過程中，主要形成了起拍價格和成交價格兩種現實價格，地票起拍價是指地票競拍的起始價，這種起始價本質上是政府確立的最低交易保護價。起拍價其實是一項管理工具，目的在于保護農民的權益，避免由于信息不對稱、不專業等因素引起市場價格失衡的情況(29)李南潔. 地票價格探析:基于耕地價格的思考[J]. 西部論壇, 2013,(3):7-11.。因此，地票起拍價的考量因素主要為地票生產成本和市場狀況、經濟發展程度等。尤其是地票的生產成本、新增建設用地有償使用費、耕地復墾費及地票落地區域的經濟承受能力等是考量的重點因素。之所以從成本角度評估地票的起拍價是因為無法在實踐中準確衡量指標帶來的價值量，而從經濟學角度考量，如果低于成本，出售人通常會因為虧本而選擇不交易。如目前重慶市地票交易設定了17.8萬元/畝的最低交易保護價。然而，真正決定地票價格的應當是地票落地后所能產生并能轉移到購買者手中的剩余價值的大小，而非其生產成本。地票成交價格是地票在農村土地交易所交易形成的價格，是一種通過市場形成的價格。根據《重慶農村土地交易所地票交易規則》，當申購面積小于或者等于可交易面積，或僅有一位購買者申請時，采取掛牌的方式；當申購面積大于可交易面積，且有兩個及以上購買人時，采取拍賣的方式，價高者得。從2008年以來的成交價看，從最初的8.02萬元/畝逐漸攀升到2015年為18.78萬元/畝，2016年為19.3萬元/畝，乃至如今的超過30萬元/畝。

在價格形成機制中，復墾集體建設用地的土地發展權價值，或者說增值的價值為“地票成交價”—“復墾成本”后的結果(30)參見《重慶市地票管理辦法》第29條。，地票價款的分配也是在此基礎上按照一定比例在農戶和集體經濟組織之間展開的。復墾成本主要包含項目工程成本、項目管理成本和項目融資成本三項。關于地票價款的分配問題，當時的重慶市國土房管局先后發布了《關于規范地票價款使用促進農村集體建設用地復墾的指導意見(試行)》(渝國土房管[2010]384號)《關于完善地票價款分配的補充意見》(渝國土房管發[2010]220號)《關于調整地票價款分配及撥付標準的通知》(渝國土房管[2011]170號)三份文件，對項目補償成本(土地使用權補償費、房屋及地上附著物補償費、農戶購房補助費)是否計算在成本中提前扣除、農戶和集體經濟組織獲得地票價款溢價的最低保護價、復墾成本的計算等問題作出了調整。

根據最新的規定，地票價款分配的方式為“地票成交價”—“復墾項目工程成本(1.5萬元/畝)—管理成本(1.1萬元/畝)—復墾項目融資成本(1.1萬元/畝)”，剩下部分按照農戶85%和集體經濟組織15%的比例分配。以30萬元/畝的地票成交價計算，農戶部分為22.36萬元/畝，集體經濟組織為3.95萬元/畝。

從形成機制來看，地票價格其實是源于新增建設用地級差地租中的經濟價值，它是對農地非農化下土地發展權收益的部分分割(31)譚林麗, 劉銳. 城鄉建設用地增減掛鉤:政策性質及實踐邏輯[J]. 南京農業大學學報(社會科學版), 2014,(5):76-83.。而從整個地票交易的操作軌跡看，由于地票競買的票面價格可以直接用于折抵土地出讓金，也即從原來的開發商一次性將土地出讓金交付給政府變成了兩次交付。因此地票的價格并非遠郊區建設用地通過市場所達到的土地價格，而是政府通過征收獲取出讓金，對遠郊區(地票產生地)農民進行轉移支付的一種形式。

地票交易前后所形成的價格反映了土地的增值收益，其本質就是土地發展權的釋放和回歸。地票的成交價由市場供求決定，而非政府決定。當用地指標大于市場需求之時，其價格便會下降；相反，當用地指標不足以滿足市場對建設用地指標的需求之時，其價格便會上漲。地票交易的本質是土地發展權的交易，通過地票交易，級差地租低的地塊置換到級差地租高的地塊，實現了城鄉級差地租的價值化，從而產生增值，并通過城市土地增值收益返還遠郊農村(32)朱道林. 土地增值收益分配悖論:理論、實踐與改革[M]. 北京:科學出版社, 2017.162.。

三、強化市場：土地發展權功能續造的基本進路

(一)基本手段：土地資源的市場化配置

地票制度無疑是中國土地制度改革的成功試點，這也遵循了長久以來中國土地制度變革的生成邏輯，在傳統模式仍然具有合法性和現實根基的前提下，通過地方試點先行突破固有制度，再通過中央立法確認，進而推廣全國。然而更值得我們關注的是，盡管地票的生產和交易在一定程度上釋放了遠郊地區集體建設用地的發展權，使得遠郊地區農民的土地權利得以更完整的保障，但是就地票落地而言，依舊沿用了傳統的“征收—出讓”模式，政府通過“低征高賣”大量獲取增值收益的方式依舊沒有在本質上發生改變。從價款轉移支付的視角觀察，地票購買者在競得地票后，憑借地票可以在符合規劃的前提下申請相應數量的建設用地，然而建設用地的取得依然要通過招、拍、掛的形式進行。申言之，真正用以開發建設的近郊土地與改革前相比并無二致，地票持有者獲得的僅僅是國有土地出讓競拍的準入資格，只是地票價格可以抵扣被征收土地出讓金，從效果上看相當于將土地出讓金的一部分轉移支付給復墾地的農民和集體，其實質是利用征收增值收益對復墾地區土地發展權對價的返還分配。

一個更加值得思考的問題是：既然作為農村集體建設用地復墾所產生的地票可以通過市場交易的方式進行流通，進而使農民和集體獲得土地發展權的對價、分享土地增值收益，那么為何作為有體物的集體土地本身卻無法按照市場化的方式進行配置呢？正如前文所言，“土地發展權”概念的引入是我國土地法學者為了建立統一的城鄉建設用地市場而尋求的一種外部性方案，然而這一概念的引入在土地法領域卻引起了公法和私法學者的長久爭論，爭論的核心是土地發展權的權屬和植入中國法律體系的必要性和可行性。事實上，引入土地發展權這一概念只是一種手段，對這一概念的法律推理演繹對改革并無太大助力，最終的目的是通過土地資源的市場化配置，實現統一的建設用地市場，保障集體土地權利人的利益。因此，一個更為合理的思路是：摒棄對土地發展權本體問題的爭論，通過市場化改革，完成對土地發展權的功能續造，以達至“兩權平等”。而地票制度作為改革的一個突破口，盡管未從根本上變革傳統的征地補償模式，但至少成功地利用市場將遠郊地區復墾土地的“發展性利益”財產化，而完善土地制度、實現集體土地“發展權”功能續造的核心就在于讓市場在土地資源的配置中發揮決定作用，減少不必要的政府干預。

(二)內部性進路：地票的市場化改造

地票制度設計的初衷在于在現行法律框架內，將市場因素引入集體建設用地使用權的配置之中。然而就地票制度本身而言，市場化程度依然十分有限，因此欲發揮市場的配置作用，實現土地發展權的功能續造，從內部性視角看，需要對地票制度本身進行市場化改造。

第一，地票交易數量的市場化。重慶地票交易的規模受到指標的限制，原則上限于重慶總用地指標的10%。事實上，這種限制帶有極強的計劃經濟色彩，試圖通過對數量的控制來達到一種總體的平衡和保護。然而，從理論上講，問題的核心在于對土地利用規劃的嚴格執行和監督、對地票生產、交易、落地、分配過程規范，而不是限制地票申讓方的自由交易；實踐中，這種指標限制也早已被突破，市場的需求遠大于計劃的指標。因此，不應當限制地票交易的數量，同時應當將城鄉建設用地增減掛鉤制度納入地票交易模式之中(33)城鄉建設用地增減掛鉤是依據土地利用總體規劃，將農村建設用地復墾為耕地的數量和城鎮建設面積進行關聯，實現在項目區內建設用地總量不增加，耕地面積不減少。就運作模式來看，可以說地票制度是城鄉建設用地增減掛鉤的升級版，地票制度無論從運行原理、運行機制，還是從耕地保護和發展潛力來看，均優于城鄉建設用地增減掛鉤制度。兩者并存會擠占地票制度的生存空間，同時部分地方政府會出于自身利益的考量不愿意支持地票交易，從而使得這部分發展權無法釋放。參見黃忠.地票制度研究[M].北京：法律出版社，2019.316.，實現市場化的配置。

第二，地票交易范圍的市場化。目前，地票制度在重慶“封閉運行”，交易并沒有突破地區的限制，更無全國統一的市場。正如上文所分析的，城鄉二元體制和城鄉建設用地資源配置失衡是地票誕生的前提，然而城市建設用地緊張，農村建設用地浪費的現狀不僅是重慶的問題，這種空間上的級差地租在東部沿海和中、西部，大城市和農村之間體現得更為充分(34)如浙江省嘉善縣天凝鎮的城鄉建設用地增減掛鉤節余指標的單價交易早已在2015年就達到了100萬元/畝，遠遠超過了重慶地票的價格水平。參見陳新,嚴津津.嘉興市首例城鄉建設用地增減掛鉤節余指標成功交易 有效破解農村土地整治資金瓶頸[N].嘉興日報,2015-01-03(3).。從市場發育和實現地票價值的角度而言，建立一個全國性的指標交易中心，允許跨省交易將可以通過市場的方式真實、充分地反映地票的價值，更好地實現增值收益和改革成果的分享。

不允許跨省交易的主要障礙在于國家對耕地的保護和協調東部、中部、西部發展的平衡。在現有體制下，每個省份都有耕地保護的數量要求，如果放開交易的范圍，很多人擔心無法確保耕地數量和質量，更為重要的是建設用地指標會被東部沿海省份大量購買，從而導致全國的發展更加失衡。這種擔心并不是沒有道理，但是，首先，對于跨省交易復墾土地的數量和質量問題，完全可以通過嚴格地票生產、規范驗收、強化監督等方式進行管理；其次，東部地區的土地集約化利用程度明顯高于中部和西部，且從現實效果來看，這種指標控制并沒有改變經濟聚集的現狀，東、西部城市之間的差距越來越大(35)有研究指出：西部城市建成區面積的增速比非農業人口增長速度高6%，而在東部僅為1.8%。參見陸銘,陳釗.為什么土地和戶籍制度需要聯動改革？——基于中國城市和區域發展的理論和實證研究[J].學術月刊,2009,(9):78-84.；最后，指標的跨省交易可以使發達地區獲得更多的建設指標，緩解土地價格，擴大生產規模，而對于欠發達地區也可以更好地獲得財政的轉移支付，達到互利共贏。事實上，《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》(中發[2018]1號)中明確提出要建立高標準農田建設等新增耕地指標和城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑機制。可見，統籌全國交易市場也是今后重要的改革方向。

(三)外部性進路：征收的市場化改造

對地票制度的內部改造只是實現了工具的市場化，在一定程度上有利于偏遠地區部分土地發展權的釋放和回歸，但是卻沒有從本質上改變現行征收制度的桎梏，因此核心命題還是征收制度的市場化改造。

第一，將征收模式統一為“項目性征收”。根據《土地管理法》的規定，我國的征收模式大體可以劃分為分批次建設用地征收模式和單獨選址項目用地征收模式兩種。前者主要依據土地利用總體規劃和土地利用年度計劃分批次由地方政府報批進行土地征收，也是目前最主要的征收模式；后者以能源、交通等建設項目為依托，當確需使用土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍外的土地時，經過省級政府或國務院批準進行的土地征收行為。之所以要將征收模式統一為“項目性征收”的一個重要原因在于，在傳統的“分批次建設用地征收”之下，征地的目的并不明確，對公共利益的判斷更是難以入手，唯有通過具體的項目，才能判斷征收是否符合公共利益；也唯有在“公益”和“非公益”的界分之下，才能變革畸形的征收或者建設用地供應制度。

第二，對于符合公共利益的建設項目，采取征收的方式，并以最高最優價值進行公平補償。盡管公共利益概念的內涵和外延無法像自然科學那樣進行確認，但是就某個具體的項目而言，通過民主的聽證和論證程序，在大體上判斷是否符合公益也并非沒有可能(36)如在謝正亭訴紅谷灘新區管委會、南昌市政府房屋征收決定及行政復議案中((2019)最高法行申8062號)，最高人民法院認為：公共利益屬于典型的不確定法律概念，建設項目是否符合公共利益的需要，一方面應主要由立法判斷，即只有立法明確列舉的建設項目才屬于公共利益的需要；另一方面，在立法規定不明確或者認識有分歧的情況下，宜尊重通過正當程序而形成的判斷。例如地方人大及其常委會、絕大多數被征收居民同意的建設項目，應當認為屬于公共利益的需要。。問題的重點在于必須按照市場價進行補償，即使是公益項目，也可以通過成本逼近法、市場比較法等技術手段評估市場價值。選擇使用“征收”而非“協議購買”這種更加市場化的方式是因為公益項目在本質上滿足啟動征收的公共利益要件，而且為了促進效率和公共福祉，通過國家征收權更能保障項目的快速推進。

第三，對于非公共利益的建設項目，以地票為準入，進行市場化地協商購買。盡管新《土地管理法》確立了集體經營性建設用地入市的規范，但就全國范圍內而言，現狀基本上依舊是：無論建設項目是否符合公共利益，都直接繞開《土地管理法》《民法典》的基本要求，一律先征后用，這也是土地供給制度市場化改革的最大障礙。顯然，大量的建設項目出于明顯的商業目的，應當允許集體土地進入市場流轉，讓開發商和農民進行協商，以市場化的方式達成交易。這也與黨的十八大、十九大的改革精神相一致，與《土地管理法》逐步放開集體土地入市的立法趨勢相吻合。而以持有相應數量的地票為準入條件的目的在于保護耕地，同時釋放遠郊地區集體土地的土地發展權，實現市場化資源配置的同時更大限度地保護耕地。

四、結論

我國《民法典》第206條規定：“國家實行社會主義市場經濟，保障一切市場主體的平等法律地位和發展權利”。土地作為民法典規范的最重要的財產之一，無論是集體的土地財產權抑或國有的土地財產權都應當具有平等的地位，雙方主體都應當享有平等的發展權利。長久以來，我國的征地矛盾集中體現在對集體土地所有者“土地發展權”的不平等對待，而所謂的“規劃制定和變更程序不完善”“缺乏協議購買制度”“告知程序不合理”“征收審批機制中立性與公正性不足”“缺乏聽證程序”等一系列問題其實只是表象。平等權是平等的法律化，發展權就是土地開發利益的法律化。只有進行內部和外部的市場化改造，才能完成對土地發展權的功能續造，推動農民以集體土地為資本參與市場經濟，讓市場在資源配置中起決定性作用，讓農民分享改革開放的成果。