論生態文明建設監督問責中的統籌協調*

陳海嵩，張小麗

(武漢大學環境法研究所，湖北 武漢 430072)

近年來，我國生態文明體制改革各個領域取得顯著成效，推動生態環境保護發生歷史性、轉折性、全局性變化(1)孫金龍.我國生態文明建設發生歷史性轉折性全局性變化[N].人民日報,2020-11-20(9).。這其中，“生態文明績效考核和責任追究”領域的變化最為突出、影響最為深遠，突破了傳統上“政府環境保護目標責任制與考核評價”的單一范疇(2)陳海嵩.新《環境保護法》中政府環境責任的實施路徑——以環保目標責任制與考核評價制度為中心的考察[J].社會科學家，2017,(8):14-19.，發展成為以“黨政同責”為基本遵循、包含多種權力監督制度與責任追究制度的綜合性體系(簡稱為生態文明建設監督問責)。但也應當看到，當前我國生態文明體制機制仍存在不少深層次矛盾，面臨著一系列新問題、新挑戰(3)比如在“強化監督”“從嚴監督”背景下，實踐中出現了“問責失當”“問責泛化”“問責代替整改”等不良現象，極易把問責作為處理生態環境事件、回應社會輿論以及應付上級檢查的應急性舉措。參見黃宏,王賢文.生態環境領域“一刀切”問題的思考與對策[J].環境保護,2019,(8):39-42；中央紀委國家監委發布第二批執紀執法指導性案例，具體如2021年指導性案例第5號案例(某區紀委監委環保問責簡單泛化案)直接指出了實踐中的環保問責簡單泛化問題。，需要更加注重統籌協調、協同推進，以適應國家治理體系與治理能力現代化的總體目標。對此，習近平總書記強調：“要從系統工程和全局角度尋求新的治理之道，不能再是頭痛醫頭、腳痛醫腳，各管一攤、相互掣肘，而必須統籌兼顧、整體施策、多措并舉，全方位、全地域、全過程開展生態文明建設”(4)習近平.習近平談治國理政(第3卷)[M].北京：外文出版社，2020.363.，國家“十四五”規劃中也明確提出“完善生態文明領域統籌協調機制”(5)中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要[N].人民日報,2021-03-13(1).要求。這明確了通過統籌協調、系統協同進一步深入推進生態文明體制改革的新任務。因此，生態文明監督問責領域目前面臨的主要挑戰，是在現有生態文明體制改革成果及相關制度措施基礎上，如何通過規范化、系統化的方式加強統籌協調、協同推進，形成生態文明建設權力監督與責任追究的制度合力，把握兩者的辯證統一關系，從根本上避免認識誤區和實踐中的不當做法。

針對上述問題，本文緊密圍繞黨中央“完善生態文明領域統籌協調機制”精神，結合全面深化改革的時代背景，針對生態文明體制改革中具有監督公權力功能的各類制度，將其與責任追究制度相互作用、多元互動蘊含的“事理”，轉化提升為具有系統性、協同性的“法理”，在法治軌道上實現生態文明建設監督問責的“一體化”，在更深層次上推進我國生態文明制度建設。

一、生態文明建設監督問責統籌協調的必要性及現實意義

遵循系統整體觀的理論視角，強化我國生態文明建設權力監督制度與責任追究制度的統籌協調，實現協同增效，具有相當的必要性及現實意義。

(一)生態文明建設監督問責予以統籌協調的必要性

第一，是新形勢下實現全面深化改革系統集成、協同高效的要求。在黨的十八屆三中全會開啟了全面深化改革、系統整體設計推進改革的新時代(6)盧周來.開啟系統設計整體推進改革的新時代[N].北京日報,2019-03-04(1).。在黨中央的集中統一領導與決策部署下，全面深化改革從夯基壘臺、立柱架梁，到全面推進、積厚成勢，目前已進入系統集成、協同高效的新階段(7)本報評論部.全面深化改革取得歷史性偉大成就[N].人民日報,2021-01-13(5).。各個領域的深化改革進一步觸及到深層次利益格局的調整和制度體系的變革，只有更加注重改革的系統性、整體性、協同性，才能形成總體效應，取得總體效果。生態文明建設監督問責是生態文明體制改革中的關鍵環節和核心部分，服務于全面深化改革的大局；近年來，生態文明建設權力監督與責任追究所實現的歷史性變革、系統性重塑、整體性重構，充分展現了全面深化改革所取得的顯著成效，當然也不可避免地提出了加強生態文明領域各項改革協同高效的更高要求。統籌協調是生態文明建設中多元化的權力監督制度與責任追究相互聯系、形成系統的關鍵要素。應當看到，如果僅加強各種權力監督制度相互之間的協調，就在一定程度上忽視了生態文明建設監督問責的內在統一性，故應當以共通性的責任追究為研究的“錨點”，強化各項權力監督制度與責任追究制度之間的統籌協調；抓住這一“牛鼻子”進行深入研討，方能適應新形勢下全面深化改革系統集成、協同高效的迫切要求。

第二，是在生態文明建設中堅持和完善黨和國家監督體系、強化權力運行監督的要求。黨的十九屆四中全會《決定》中，首次將“堅持和完善黨和國家監督體系”作為國家治理體系和治理能力現代化的一個獨立部分加以強調。黨的十九屆五中、六中全會反復強調落實全面從嚴治黨主體責任、監督責任，把嚴的主基調長期堅持下去，這是黨在長期執政條件下實現自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的重要制度安排(8)本報評論員.以全面從嚴治黨新成效推進國家治理現代化[N].人民日報,2020-01-20(1).。決策、執行、監督是公權力結構“三位一體”的組成部分，三者必須統一體現在每一項職權運作之中(9)李雪勤.強化對權力運行的制約與監督體系[N].人民日報,2019-12-16(9).。生態文明建設中的監督問責制度體系，是黨和國家監督權力在生態環境保護領域的貫徹落實。為落實黨和國家監督體系的能力要求(增強監督嚴肅性、協同性、高效性)(10)何錫輝,黃永鵬.論增強監督嚴肅性、協同性、有效性的內在統一[J].廣西社會科學,2021,(3):38-44.、實現監督制度與監督能力有機統一，進一步強化落實各級黨委、政府在生態文明建設中的主體責任和政治擔當，生態文明建設各項監督制度必須注重與責任追究的相互促進和協同配合，通過系統性的統籌協調機制實現監督問責的整體效果，防止畸重畸輕、單兵突進。

第三，是堅持問題導向，將生態文明制度體系優勢轉化為治理效能的需要。生態文明制度體系屬于中國特色社會主義制度體系“重要制度”范疇(11)肖貴清,車宗凱.中國特色社會主義根本制度、基本制度、重要制度理析[J].政治學研究,2021,(6):31-39.，是黨和國家完善中國特色社會主義制度的聚焦點、著力點，也是關鍵抓手。目前我國生態文明制度體系已經基本形成，需要進一步推動生態文明制度成果更充分地融入生態環境治理實踐中，將制度體系優勢轉化為治理效能，提供更多優質生態環境產品以滿足人民日益增長的美好生活需要(12)燕芳敏.將生態文明制度成果轉化為治理效能[N].經濟日報,2020-04-21(11).，不斷促進生態環境保護的“良法善治”。在這一過程中，監督制度和問責制度發揮著至關重要的作用，引發社會關注也最高，可以說是“牽一發而動全身”，但尚存在諸多機制性梗阻亟待克服；通過完善該制度領域的統籌協調機制，有針對性地加以分析和探究，使生態文明建設中的權力監督、責任追究制度更加成熟、更加定型，為我國生態文明制度優越性充分展現、效能充分釋放提供堅強保障。

(二)生態文明建設監督問責統籌協調的現實意義

第一，立足于新的時代背景對生態文明建設權力監督制度與責任追究制度的統籌協調問題展開深入研究，對深化生態文明體制改革、服務相應決策具有重要意義。雖然現有相關研究已經取得較為豐富的成果，但由于時代發展、研究視角、研究基礎等因素的限制，對黨的十九屆五中、六中全會以及國家“十四五”規劃所要求的實現全面深化改革系統集成、完善生態文明領域統籌協調機制等當前我國生態文明建設時代背景的準確把握存在不足，這就造成了相關研究的參考性和借鑒性較低，而且難以更為全面、系統掌握并有效應對解決新時期我國生態文明建設監督問責的各種問題(13)現有研究對于生態文明建設中權力監督與責任追究相互間的統籌協調，重視程度不夠。比如，針對于環保督察與責任追究的統籌協調來說，部分學者雖然對于環保督察問責等進行了深入探究，但多是就督察談督察，就問責談問責，而沒有系統、針對性地探究督察與責任追究應該如何統籌協調。參見王燦發,周鵬.環保督察問責機制困局與消弭徑路[J].湘潭大學學報(哲學社會科學版),2021,(6):61-64.。故基于此種現實，運用法治思維和法治方式來建立健全生態文明建設中權力監督與責任追究相互間統籌協調機制，不僅可以緊密結合黨中央、國務院新時期的路線與方針，而且因有充分的政策依據和支持而使得本文的研究更具有服務決策的意義。

第二，基于系統整體視角對生態文明建設權力監督制度與責任追究制度的統籌協調展開研究，具有深化相關學術研究的理論價值與意義。新形勢下推進生態文明建設、深化生態文明體制改革并不是“整齊劃一、同等推進”，更不是非理性的“冒進”，而是需要基于短板和弱項加以“重點推進”。在系統整體視角中，各子系統協同運動程度決定了總系統演化進度和發展程度。這一科學原理在生態文明制度建設領域中尚未得到學界充分重視，存在將責任追究制度等同于權力監督制度的簡單認識。要做到“既不能放過失職失責者，也不能不分青紅皂白就問責”(14)胡軍.期待“減負”激發基層“新動能”[EB/OL].[2022-06-06].載人民網-中國共產黨新聞網，http://theory.people.com.cn/n1/2019/0315/c40531-30978503.html.，就必須從更深層次把握權力監督和責任追究兩者的辨證統一關系。故從權力監督、責任追究這兩個生態文明制度子系統相互間統籌協調這一層面來貫徹系統整體觀，實現生態文明建設監督問責的“一體化”，可進一步推進對生態環境法治及生態文明制度建設本身內在規律性和科學性的理性認識。

第三，引導全社會對生態文明建設權力監督制度與責任追究制度統籌協調的認識，具有顯著的社會意義。生態文明建設權力監督與責任追究問題具有綜合性和復雜性，涉及經濟社會發展多個方面，也是社會輿論高度關注的議題，近年來產生了運動式問責、濫問責、亂問責、“一刀切”等社會爭議(15)仲寰軒.第二輪第四批中央生態環境保護督察全面啟動有力有序推進邊督邊改嚴禁“一刀切”“濫問責”[J].中國環境監察,2021,(8):28-29.。故本文的研究主題具有強烈的時代感。從產生社會爭議的根源出發，辨證把握生態文明建設監督問責“過軟”和“過度”的相互關系，提升生態文明制度建設乃至生態環境治理的系統性、整體性、協同性，形成高效協同、合理分工、相互配合、整體提升的統籌協調機制，基于法律規則、法律程序回應并解決實踐中的爭議，從監督問責層面推動生態文明建設實現新跨越提供法治支撐和實踐路徑，也能夠為正在進行的我國環境法典編纂工作提供相應幫助，在本領域進一步培養并深化法治思維的形成與落實，形成全社會共同推進生態環境治理的良好格局。

二、生態文明建設監督問責統籌協調的理論基礎與總體路徑

(一)生態文明建設監督問責統籌協調的理論基礎

第一，理性基礎。生態文明建設監督問責的統籌協調，不應當建立在絕對理性的基礎之上，而應當考慮到人類理性的有限性。就生態文明建設領域來說，為避免亂問責、濫問責等不良現象，首要的即在于通過容錯糾錯機制與責任追究的有機銜接和協調統一，真正落實生態文明建設責任追究時的“嚴肅、精準、有效”的要求(16)胡愛民.從嚴精準有效用好問責利器[EB/OL].[2022-06-12].載人民網-中國共產黨新聞網，http://theory.people.com.cn/n1/2019/0918/c409498-31358992.html.。而所謂的容錯糾錯，就是考慮到了人類理性的有限性，從而為生態環境行政管理人員等留下合理誤判的空間；如果公職人員已經盡職履責，此時的公職人員的行為誤差就應屬于“合理誤差”，不應被追究法律責任(17)唐紹均,黃東.生態環境行政管理盡職免責制度的證成與展開[J].中國地質大學學報(社會科學版),2022,(1):56.。

在承認有限理性的基礎上，即要加強容錯糾錯與生態文明建設責任追究的相互銜接。具體可從制度銜接、主體銜接、結果銜接三方面予以展開：首先是制度銜接程序，即將生態環境領域容錯糾錯與責任追究制度總體上進行有效銜接，防止出現“只容錯糾錯、不追責”或“只追責、不容錯糾錯”的問題。科學合理設置容錯糾錯程序，要從工作流程上規范容錯糾錯與責任追究的實踐操作，容錯糾錯之后要經由結果認定、核查、報備、答復等環節，確定是否啟動責任追究程序；責任追究之前要具備充分的責任要件，把容錯糾錯作為責任要件的重要來源之一(18)薛瑞漢.建立健全干部改革創新工作中的容錯糾錯機制[J].中州學刊,2017,(2):13-17.。其次是主體銜接程序，即通過程序整合生態環境領域容錯糾錯與責任追究的主體力量，把兩者的實施過程銜接起來。堅持黨委(黨組)對容錯糾錯與責任追究的全面領導，形成以紀委監委和組織部門為核心，黨委(黨組)、紀檢監察機關、組織部門共同參與，圍繞干部容錯糾錯的上下聯動，有利于準確把握容錯糾錯與責任追究的關系，合理研判容錯糾錯與追責面臨的實際問題，從而實現容錯糾錯與追責機制的有效運轉(19)沈葉.真容錯敢糾錯[J].中國紀檢監察,2021,(12):54.。最后是結果銜接程序。生態環境領域容錯糾錯作為責任追究的邏輯前提，有效的容錯糾錯恰好能對生態責任涉及的多方面內容進行全面評價，故可將客觀的容錯糾錯結論通過一定程序作為判斷是否啟動責任追究以及后續責任處理的重要依據(20)方印,李杰.環境執法容錯免責的法理與邊界[J].中國地質大學學報(社會科學版),2020,(3):71-73.。

第二，法治基礎。生態文明建設監督問責統籌協調的理論基礎，毫無疑問應當建立在法治思維和法治方式的基礎之上。

(1)法治思維的合理性。主要有以下四個方面：第一，法治路徑相較于傳統政治路徑具有比較優勢。政治路徑下對施政者政治素養依賴性極強以及制度穩定性欠缺，而這一弊端是政治路徑無法克服的；第二，通過法治路徑可以更為深入地將生態文明制度優勢轉化為治理效能。法治路徑本身具有的強制性、實效性、穩定性、意志明確性、規則的確定性、獎懲的透明性、執行的強制性等顯著特性，更有利于制度優勢向制度效能的轉變(21)王魯玉,等.生態文明從制度優勢向治理效能轉化的法治路徑論析[J].延邊大學學報(社會科學版),2021,(4):120-126.；第三，基于法治路徑可以實現依規治黨和依法治國的有機統一。生態文明建設監督問責追究涉及國家法律和黨內法規兩大規范體系，基于法治路徑構建兩者間的統籌協調機制，可以明確規范內部、規范與規范之間準確適用的相互關系，而貫徹落實依規治黨和依法治國的有機統一，也是中國特色社會主義法治道路的前進方向(22)韓春暉.依法治國和依規治黨有機統一研究[J].中國法學,2021,(4):145.；第四，法治路徑可以進一步實現從制度文明向法治文明的轉變。通過法治路徑能夠將生態文明建設權力監督與責任追究中的統籌協調機制從一般的體制、機制凝練為法律制度，實現從一般性的制度文明向更高階的法治文明的轉變。

(2)法治方式的可行性。一方面，在運用法治方式構建生態文明建設權力監督與責任追究的統籌協調機制時，生態文明法治理論體系可以提供系統性的理論指導；同時在方法論層面，習近平法治思想、習近平生態文明思想強調系統整體、協同共治的方法，這也為構建統籌協調機制時提供了方法論指引(23)呂忠梅.習近平法治思想的生態文明法治理論[J].中國法學,2021,(1):48-64.。另一方面，黨領導中國特色社會主義法治建設所形成的豐富實踐經驗，可以提供經驗借鑒。黨的領導是中國特色社會主義最為本質的特征，是社會主義法治建設最根本的保證；中國共產黨通過發揮“總攬全局、協調各方”的領導核心作用(24)本報評論部.充分發揮黨總攬全局協調各方的領導核心作用[N].人民日報,2021-11-25(5).，在立法、執法、司法、黨內法規、法治實施、法治保障等各個領域形成了豐富的統籌協調經驗，為運用法治方式建立健全生態文明建設權力監督與責任追究統籌協調機制提供了規范空間和經驗借鑒。

(二)生態文明建設監督問責統籌協調的總體路徑

如何從生態文明建設權力監督典型制度出發，有針對性地分析不同制度與責任追究相互統籌協調的法律機理，在整體上明確各領域權力監督與責任追究相互統籌協調的作用機理，對于完善生態文明建設監督問責的統籌協調意義重大。對此重點問題的分析，本文將從以下兩個方面展開：一方面，圍繞最為重要、最具中國特色的生態文明建設權力監督制度——生態環境保護督察制度，有針對性地探究其與生態文明建設責任追究如何統籌協調。另一方面，是分析其他重要的權力監督制度(包括生態文明建設目標評價考核、人大與政協監督制度、檢察監督制度)與生態文明建設責任追究如何統籌協調、相互統一，通過制度改良、制度優化發揮監督問責法律規則的整體效能。故下文將以問題為導向，選取體現加強生態文明建設、健全黨和國家監督體系的決策部署最為集中以及當下實踐需求最為迫切的典型制度、問題等展開具體分析，具體包括：生態環境保護督察與責任追究的協同；生態文明建設目標評價考核與責任追究的聯動；人大、政協監督制度與生態文明建設責任追究的協調；檢察監督制度與生態文明建設責任追究的銜接。這些方面則構成了完善生態文明建設監督問責統籌協調的總體路徑。

三、完善生態環境保護督察與責任追究的協同機制

生態環境保護督察是習近平總書記親自謀劃、親自倡導、親自部署、親自推動的重大改革舉措和重大制度安排，產生了顯著的生態環境治理成效(25)本刊編輯部.堅持問題導向中央生態環境保護督察助力高質量發展[J].環境保護,2021,(16):2.。生態環境保護督察本質在于對各級黨委和政府及相關領導干部行為形成強力約束，拉緊生態環境保護的監督“高壓電”，是具有濃厚中國特色的生態文明建設權力監督制度，形成了以《中央生態環境保護督察工作規定》為代表的規范體系。為進一步織密從嚴管理領導干部及監督問責的“高壓網”，有必要對生態環境保護督察與責任追究相互協同的規范原理及實現機制進行專門研究。總體而言，生態環境保護督察活動與責任追究相互協同的法律機制，包括信息共享機制、協同取證機制、移交移送、督辦機制等，亟待有針對性地加以完善。

(一)完善生態環境保護督察與責任追究的信息共享機制

從中央生態環境保護督察所發現的問題看，這些問題長期以來整改不力、久拖不決、屢禁不止甚至愈演愈烈，帶來的負面政治、經濟和生態后果非常嚴重(26)但家文.實施專項督察助力多方共贏[J].中國環境監察,2021,(7):70-71.。而造成這些問題存在的很重要的原因即督察過程中所匯聚的“信息流”被轉化為“問責力”的程度較低，更進一步來講，即生態環境保護督察與責任追究的信息共享機制的不完善。因此，有效地建立起信息共享機制異常重要。而這其中，加強不同生態環境保護督察類型與責任追究在信息獲取、傳遞與反饋的內容、方式與時機上的相互協同。對此，建議如下：在例行督察中，需就被督察對象落實中央生態文明決策部署、執行生態環境保護法律法規、履行生態環境保護職能等方面的信息進行全方位、集中式的共享；在專項督察中，則需對上級明確要求督察的事項、造成重大影響的生態環境問題、群眾反映強烈以及長期得不到解決的典型案例的有關信息進行即時共享；在日常督察、派駐督察中，則需建立起日常性檢查生態環境保護責任落實情況的信息獲取、共享機制。

(二)建立健全生態環境保護督察與責任追究的協同取證機制

建立健全生態環境保護督察與責任追究協同取證機制非常必要。一是可以發揮生態環境保護督察組的取證優勢。對此而言：首先，根據督察組所享有的調查權，能夠依靠政治壓力的傳導(27)陳海嵩.中國環境法治的體制性障礙及治理路徑——基于中央環保督察的分析[J].法律科學,2019,(4):150.，可獲得僅依靠常規問責程序無法獲得的證據；其次，根據督察的述評權，督察組可以在一定程度上對證據進行評價，可為后續責任追究中證據的認定提供直接依據(28)代杰,王偉偉.論生態環境保護督察制度的完善[J].中國環境管理,2018,(6):136.；最后，督察組具備證據保全的權限，可對重要且易滅失的證據進行固定或者保存(29)代杰,王偉偉.論生態環境保護督察制度的完善[J].中國環境管理,2018,(6):136.。二是可以補強督察組對證據的專業認定能力。督察組在證據的專業性認定方面能力可能存在不足，需要建立協同取證機制以“聚合”責任追究程序中有關機構在證據認定方面的專業優勢。三是可以避免重復取證導致對督察對象的不當問責。督察機構與組織部門、紀檢監察部門等問責機構在取證權限上具有一定的重合，故建立協同取證的機制可以有效的避免人力、物力的浪費以及不當問責等。

就如何完善生態環境保護督察與責任追究協同取證機制而言，應以“取證時”與“取證后”兩個階段進行機制的構建與完善：一是在進行取證時，協同取證機制的核心在于請求協助權，即遇有困難時督察組應請求組織部門、紀檢監察部門等問責部門給予協助，因此應當完善督察組應請求相關部門給予協助的規范基礎，并予以明確規定；二是在取證后，督察程序的先行性是相關證據在后續責任追究中適用的邏輯基礎，立足于實然運作層面，需要建立健全證據轉化制度。具體包括：取證主體的協同，即通過協同取證機制保障具有合法地位的取證主體；證據合法性協同，即為了確保生態環境保護督察程序中所獲得證據在責任追究中具有合法性，對監督程序向問責程序移送的證據進行合法性審查；證據審查認定的協同，即移送的相應證據應具有證據能力和證明力。

(三)完善生態環境保護督察與責任追究相互協同的移交移送、督辦機制

生態環境保護督察所內含的政治高壓和行為強制，從根本上說需要通過責任追究制度來實現。總體而言，移交移送機制與督辦機制是反映督察本質特征的核心環節，也是通過問責將政治意圖予以轉化實現的核心工具。其中，移交移送機制是督察賦能效應實現的主要“通道”，督辦機制是一種憑借督察政治勢能進行移交、移送后的再評價程序，以確保責任追究落實到位。就目前實踐中生態環境保護督察與責任追究相互協同的移交移送、督辦機制來說，雖然《中央生態環境保護督察工作規定》第19條等有所涉及，但是該規定過于籠統，而為避免環保督察與既有國家監察在開展工作中出現重復問責等情形，完善的移交移送制度等是十分必要的(30)李媛媛,鄭偲.元治理視閾下中央環保督察制度的省思與完善[J].治理研究,2022,(1):61.。具體如下：首先是完善生態環境保護督察與責任追究移交移送機制。針對不同類型的督察，具體建議如下：針對例行督察，應當建立和完善集中移交/移送機制；針對專項督察，應當建立和完善即時移交/移送機制；針對日常督察，應當建立和完善報告請示后的移交/移送機制。其次是完善生態環境保護督察與責任追究督辦機制。通過明確介入督辦主體、明確介入督辦事項以及實現介入督辦方式的多樣化來確保督辦機制的實施。具體即：按照“誰移交/移送，誰督辦”來明確督辦主體；以“重要問題及約談問題整改情況”為督辦事項；針對例行督察、專項督察和日常督察的程序特征及目標，分別形成集中督辦機制、即時督辦機制和請示督辦機制。

四、完善生態文明建設評價考核與責任追究的聯動機制

生態文明建設目標評價考核制度在我國有著30余年的發展歷史，是落實《環境保護法》中“地方各級人民政府對本行政區域環境質量負責”規定的重要制度(31)王清軍.文本視角下的環境保護目標責任制和考核評價制度研究[J].武漢科技大學學報(社會科學版),2015,(1):68-72.，發揮了顯著作用并不斷發展創新，形成了《生態文明建設目標評價考核辦法》等一系列規范依據，對地方黨委和政府及相應領導干部行為產生了很好的約束作用。隨著生態文明體制改革的深入發展，該制度也日益暴露出與責任追究缺乏聯動協調、無法發揮制度合力的問題，在考核指標設計、規范適用、歸責原則、細化精準問責等方面都存在缺陷，尤其在生態文明建設綜合性目標評價考核以及各專項目標評價考核領域，需要進一步根據全面深化改革的要求進行制度完善。故如何運用法治思維和法治方式，在新形勢下使得各項各類生態文明建設目標評價考核與責任追究凝聚制度優勢，形成一體化合力，是當前必須解決的問題。下文將以問題為導向，從生態文明建設目標評價考核與責任追究相互聯動存在的問題出發，探究如何完善生態文明建設綜合性目標評價考核與責任追究的聯動以及生態文明建設專項目標評價考核與責任追究的聯動。

(一)生態文明建設目標評價考核與責任追究相互聯動存在的問題

第一，目標評價考核指標設計的不足導致責任追究的正當性欠缺。主要表現為以下四個方面(32)相關代表性文獻，參見李昌鳳.完善我國生態文明建設目標評價考核制度的路徑研究[J].學習論壇,2020,(3):91-96；陳健鵬.生態文明建設目標責任體系及問責機制[J].重慶理工大學學報(社會科學),2020,(5):7-8.：一是一些考核評價指標缺乏合理性，與生態文明建設缺乏直接相關性，如“綠色發展指標體系”中“增長質量”包含的“人均 GDP 增長率”“居民人均可支配收入”“研究與試驗發展經費支出占GDP比重”等，更多體現的是經濟增長質量，而不是生態環境發展質量，因此無法充分體現生態文明建設要求等；二是生態文明建設目標考核體系和綠色發展指標體系的指標高度重疊的問題，重復評價導致責任人對考核結果產生異議；三是生態文明建設目標考核評價各指標分值權重占比失衡，影響后續責任追究的問題；四是生態文明建設各專項目標考核的指標合理性、科學性不充分；現有各專項評價指標體系的制定來自各相關行政主管部門，缺乏對各利益相關訴求的充分表達。

第二，規范適用上國家法律與黨內法規、重要政策的銜接不足(33)陳健鵬.生態文明建設目標責任體系及問責機制[J].重慶理工大學學報(社會科學),2020,(5):8.。主要表現為以下兩方面：一是生態文明建設綜合性考核評價中黨內法規、黨的政策與國家法律在考核結果、具體問責部分缺乏聯動協調。目前《生態文明建設目標評價考核辦法》與《公務員法》《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法(試行)》缺乏銜接和協調，需要明確相應的銜接聯動規則。二是生態文明建設專項目標評價相關政策與國家法律在考核、問責部分銜接協調不足。目前各個部門制定的專項目標考核政策文件(包括生態環境、農業、住建、自然資源、林業、能源、水利等相關部門)，缺乏與《環境保護法》《公務員法》中法律責任條款相銜接的具體規定，需要加以明確和完善。

第三，目標評價考核與責任追究在歸責原則上缺乏聯動銜接。目前，生態文明建設目標評價考核中涉及的主體注意義務與責任追究缺乏準確聯系，導致在問責中多元化的歸責原則難以精準、正確適用，人為排除、限縮了不同歸責原則的合理適用。主要的問題包括(34)田亦堯.環境問責歸責原則的理論基礎與制度思考[J].河南大學學報(社會科學版),2020,(1):32-33.：第一，將目標評價考核所針對的、注意義務強度較低的主體錯誤地適用無過錯責任，從而導致過錯責任難以適用。第二，將目標評價考核所針對的、注意義務較強的主體錯誤地與過錯責任相聯系，從而導致過錯推定責任原則難以適用。

第四，目標評價考核對細化問責、精準問責支撐不足。主要表現為以下幾個問題：一是目前綜合性目標評價考核僅規定了對黨政主要負責人和相關負責人進行問責，但對于黨政領導班子和其他黨政干部的問責沒有細化規定，無法與責任追究進行有效對接。二是針對問責情形，目前《生態文明建設目標評價考核辦法》第13條僅規定了“生態環境損害明顯、責任事件多發”時需要追責等原則性規定，這與責任追究的精細化需求難以對接。三是針對問責情形，各專項目標評價考核中的相關規定與細化、精準問責缺乏對接，具體即現有生態環境、自然資源、水利等部門出臺的專項目標考核辦法，對象僅包括地方政府及其職能部門、主要責任人等，這與責任追究階段的“黨政同責”缺乏銜接，不足以滿足精準問責的需要。

(二)完善生態文明建設綜合性目標評價考核與責任追究的聯動機制

1.完善生態文明建設綜合性目標考核指標體系。從增進責任追究的正當性、合理性以及提升問責功效的角度出發，針對生態文明建設綜合性目標評價考核指標體系的完善，具體建議如下：第一，根據“十四五”規劃和“美麗中國”目標，有針對性地增減相應指標；第二，依據生態功能區的劃分調整指標體系中二級指標的不同權重，增加問責的合理性；第三，實施以主體功能區為依據的差別化評價考核，在目標分解上考慮各地區經濟社會發展水平、資源環境稟賦等因素的差異，在考核指標設置上充分考慮各地區的區位特點和發展定位，提升問責的科學性、針對性(35)李昌鳳.完善我國生態文明建設目標評價考核制度的路徑研究[J].學習論壇,2020,(3):93.。

2.完善綜合性目標評價考核與責任追究在規范適用上的銜接。從實現生態文明建設綜合性目標評價考核與責任追究法治化聯動的角度出發，對其中國家法律、黨內法規、相關政策等不同類別規范的銜接提出如下建議：一是完善國家法律與黨內法規之間的銜接。主要是加強《生態文明建設目標評價考核辦法》第三章、第五章與《公務員法》第五章、第九章以及《環境保護法》第六章的銜接協調，從而增強考核以及問責懲戒中國家法律與黨內法規的協調聯動。二是完善黨內法規相互間的銜接，主要是加強《生態文明建設目標評價考核辦法》與《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法(試行)》的銜接協調。三是完善不同政策的銜接溝通。主要是“生態文明建設考核目標體系”與“綠色發展指標體系”的銜接協調(36)李昌鳳.完善我國生態文明建設目標評價考核制度的路徑研究[J].學習論壇,2020,(3):92.。

3.完善綜合性目標評價考核與責任追究在歸責原則上的協調。針對生態文明建設綜合性目標評價考核中的黨政主要負責人和相關負責人，基于考核問責主體注意義務的高低，相互協調的基本路徑是：第一，我國黨政“一把手”負責制決定了黨政主要負責人適用無過錯責任原則最為適宜。在我國長期的政治實踐中，黨政“一把手”負責制貫穿整個政治體制并發揮著重要作用，故有必要提高其在生態環境保護履職中的注意義務，這也使得與無過錯原則銜接協調最為適宜；第二，除了黨政主要負責人外，相關責任人則根據其負責的具體事項時所應當“擔負”的注意義務，與過錯推定責任以及過錯責任銜接協調(37)田亦堯.環境問責歸責原則的理論基礎與制度思考[J].河南大學學報(社會科學版),2020,(1):32-33.。

4.完善綜合性目標評價考核對細化生態環境保護主體責任的支撐。以精準問責為導向，從生態文明建設綜合性目標評價考核所針對主體行為的類型化出發，綜合性目標評價考核針對的主體行為應當加強與機關責任、職務責任以及個人責任的銜接與對接。

(三)完善生態文明建設專項目標評價考核與責任追究的聯動機制

首先是生態文明建設專項目標考核指標體系的完善。從提升生態文明建設各專項目標考核指標體系的科學性、保障問責效能的角度出發，具體建議如下：第一，地方特色指標和全國通用性指標相結合，一方面需要根據地方特色和地域差異設計專項指標，另一方面是以普遍適用的全國性基礎指標為基礎；第二，修改專項目標考核指標體系中的各個核心指標的權重，強化責任追究的技術支撐；第三，提升學術界、企業、非政府組織和社會公眾訴求的表達，增加專項目標考核指標體系的合理性、民主性，從而有效增加責任追究的正當性。其次，完善專項目標評價考核與責任追究在規范適用上的銜接。從實現生態文明建設專項目標評價考核與責任追究法治化聯動的角度出發，對其中國家法律、黨內法規、相關政策等不同類別規范的銜接的具體建議如下：一是各個專項目標評價考核的政策應加強與相關國家法律規定(包括《公務員法》第五章、第九章；《環境保護法》第二章、第六章)的銜接協調；二是各個專項目標評價考核的政策應當加強與相關黨內法規(主要為《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法(試行)》)的銜接協調。再次，加強專項目標評價考核與責任追究在歸責原則上的協調。基于專項目標評價考核中地方政府、政府主要負責人、政府職能部門等不同主體，從注意義務強度的高低與歸責原則嚴格程度的相互關系出發(38)田亦堯.環境問責歸責原則的理論基礎與制度思考[J].河南大學學報(社會科學版),2020,(1):30.，具體方案如下：第一，考核評價主體注意義務較高的地方人民政府與無過錯責任原則的銜接協調；第二，考核評價主體注意義務適中與較低的政府主要負責人以及政府職能部門與過錯推定責任原則以及過錯責任的銜接協調。最后，是專項目標評價考核對細化生態環境保護主體責任的支撐。從強化生態文明建設專項目標評價考核與責任追究聯動協調角度出發，專項目標考核結果針對的主體應分別加強與機關責任、職務責任以及個人責任的對接與銜接。

五、完善人大、政協監督與生態文明建設責任追究的協調機制

人大監督、政協監督是黨和國家監督體系的重要組成部分(39)王新尚.切實發揮政協民主監督的優勢[N].人民政協報,2016-11-09(8).，體現了社會主義民主政治“人民當家作主”的基本要求，在生態文明建設權力監督與責任追究中發揮著舉足輕重的重要作用。黨的十九屆四中全會《決定》在“堅持和完善黨和國家監督體系”部分中專門強調了“健全人大監督、民主監督制度”，這凸顯了憲法所確立的人大、政協發揮監督職能的重要性。而在生態環境治理體系與治理能力現代化背景中，系統分析并完善人大監督、政協監督與生態文明建設責任追究的統籌協調，進一步強化人大、政協在生態文明建設中的作用，是落實生態環境治理中多元共治以及實現生態文明建設監督問責“一體化”目標的基本要求(40)陶國根.多元主體協同治理框架下的生態文明建設[J].中南林業科技大學學報(社會科學版)，2021,(5):8.。下文從人大監督制度和政協監督制度兩方面入手，將其與生態文明建設責任追究的統籌協調的機制予以分析。

(一)完善人大監督制度與生態文明建設責任追究的統籌協調

1.完善政府環境工作報告制度與生態文明建設責任追究的協調機制

(1)政府環境工作報告的規范類型及與責任追究的關聯性。2014年修訂后的《環境保護法》第27條建立的政府環境工作報告制度，是人大監督政府履行生態環境保護職責的核心方式，在實踐中形成了多種報告類型并具有不同的規范效力，直接關系到后續責任追究的方式和情形。在此有必要對于政府環境工作報告的規范類型及與責任追究的關聯性進行一定闡釋，并對當前的不足提出部分完善建議。實踐中，政府環境工作報告分為四種情況：一是以政府名義向同級人民代表大會做報告；二是以政府名義向同級人大常委會作報告；三是政府委托省級相關職能部門向同級人民代表大會做報告；四是政府委托省級相關職能部門向同級人大常委會作報告。政府環境工作報告關系到我國生態環境保護中國家權力的合理配置及其深化改革。根據報告主體和報告對象在權力配置上的差異及其定位，不同情形的政府環境工作報告分為三種規范類型，具有不同的規范效力(41)陳海嵩.政府環境報告制度的實證評估與理論闡釋[J].西南民族大學學報(人文社科版),2017,(7):65.：以政府名義向同級人民代表大會做報告是效力最強型(報告主體和報告對象都具有較高權威和效力)；以政府名義向同級人大常委會作報告、政府委托相關職能部門向同級人民代表大會做報告是一般效力型(報告主體或報告對象具有較高權威和效力)；以相關職能部門向人大常委會報告是效力較弱型(報告主體和報告對象在權威性和效力上都較弱)。而為強化政府環境報告制度與責任追究的協調，需要基于不同類型的政府環境工作報告，明晰其與責任追究的規范關聯，具體如下：針對效力最強型報告，報告對象(同級人民代表大會)需要在審議后作出具有法律效力的決議、決定，交由報告主體進行貫徹落實并限期提交處理報告，其中涉及的責任追究問題需要立即啟動問責；針對一般效力型報告，報告對象可以作出相應決議或決定，也可以針對較為嚴重的環境治理問題責令報告主體在規定期限內進行整改，否則對相關負責人進行問責。報告主體拒不執行決議決定、拒不整改的，同級人大常委會可以決定撤銷相關負責人職務，或者向本級人民代表大會提出罷免；針對效力較弱型報告，報告對象在審議里提出建議意見，視情況靈活采取各種方式，督促政府按照審議意見中提出的建議加以改進和落實。

(2)完善人大審議政府環境工作報告后的移交移送制度。此處的移送移交制度是指人大或人大常委會通過審議政府環境工作報告，以及在監督政府反饋落實環境工作報告審議意見過程中發現的生態環境保護相關違法違紀問題線索，在整理匯總后需要分別向有關部門進行移交移送，實現黨紀政紀責任、法律責任的銜接。以精準問責為導向，對于當前實踐中的人大審議政府環境工作報告后的移交移送制度來說，一是應當加強與移交追究黨紀責任銜接與對接；二是應當加強與移交追究政紀責任的銜接與對接；三是應當加強與移送司法機關的銜接與對接。

(3)完善人大審議政府環境工作報告后的信息公開制度。人大審議政府環境工作報告后的信息公開制度是黨的群眾路線在人大工作中的要求和體現，也是實現精準問責的一個重要條件。然而，當前政府環境工作報告信息公開的實際情況卻并不樂觀，存在信息公開不足等問題(42)陳海嵩.政府環境報告制度的實證評估與理論闡釋[J].西南民族大學學報(人文社科版),2017,(7):60.。而為使公眾能夠全面、深入地了解相關情況，筆者建議，不僅報告主體(各級政府及職能部門)需要通過適當方式公開所作環境工作報告的信息，報告對象(各級人大及人大常委會)也需要通過各種媒介及時公開相關信息，包括：政府對審議意見研究處理情況的報告，或政府對決議決定執行情況的報告；人大對本年度環境保護工作和環境目標完成情況的調研報告；生態環境保護問題線索移交移送情況等，從而加強信息公開的力度(43)陳海嵩.政府環境報告制度的實證評估與理論闡釋[J].西南民族大學學報(人文社科版),2017,(7):67-68.。除此之外，還需完善政府環境工作報告、審查評議信息及相關處理情況的發布機制, 健全環境工作報告信息內容更新及反饋報告追蹤的保障機制，提升其與追究相應部門和負責人生態環境履職責任的協調統一，切實解決人民群眾關注的生態環境問題。

2.完善人大環境問題調查制度與生態文明建設責任追究的協調機制

人大環境問題調查作為人大監督權的具體運用，其在運行過程中與生態文明建設責任追究存在密切的聯系。人大調查與責任追究的互動方式，主要有兩個方面：一是協助調查取證中的互動。即對通過請求協助、責成調查、要求參與調查等方式獲取證據和信息的過程及其互動；二是轉交處理中的互動。針對調查過程中發現的公民、法人和其他組織違法違紀行為，依法轉交有關單位進行責任追究。然而，人大特定問題調查作為人大及其常委會的一種實效極強的監督手段，實踐中還存在諸多的不足，需要進一步加以完善(44)曾慶輝.發揮特定問題調查權在人大監督中的作用[J].中國黨政干部論壇,2017,(3):80-82.。就生態文明建設領域來說，我國人大生態環境問題調查與責任追究的協調銜接并不充分，需進一步制度化、規范化。根據我國憲法中國家權力的基本配置，遵循人大環境問題調查“不直接處理”的原則(45)任達.代表視察時應把握好“不直接處理問題”原則[J].人大建設,2000,(11):32.，筆者建議從以下兩個方面對人大環境問題調查與責任追究的協調機制進行完善：首先，完善人大生態環境問題調查制度與不同責任追究方式的協調。以進行責任追究的主體為標準，將人大調查后的責任追究分為兩類。一是通過人大及其常委會進行責任追究。通過對生態環境問題進行調查促成質詢案、罷免案的提出，進而推動人大常委會通過決定撤銷由它任命的有關國家機關工作人員的職務的方式實現責任追究；二是通過其他責任追究主體進行責任追究。人大生態環境問題調查中或調查后將問題線索移交組織部門、紀檢監察部門等問責機構，依據《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法(試行)》《中國共產黨問責條例》《監察法》《公職人員政務處分法》等相關規范進行黨紀政紀責任追究。其次，完善人大生態環境問題調查制度與責任追究協調機制的規范續造。根據憲法提供的基礎性規定，完善人大進行環境問題調查的規范依據，為該制度與生態文明建設責任追究相互協調提供規范基礎，并在此基礎上確立人大特定問題調查制度與責任追究的協調機制。同時，根據生態文明體制改革的需要，制定針對人大生態環境問題調查制度的專門性黨內法規，并對人大生態環境問題調查制度的實體及程序內容作出詳細規定。

3.完善其他人大監督制度與生態文明建設責任追究的協調機制

首先，完善人大執法檢查及與生態文明建設責任追究的協調。根據憲法和《各級人民代表大會常務委員會監督法》(以下簡稱《監督法》)規定，執法檢查是人大監督的法定形式和重要途徑，實施主體是各級人大常委會，由相關專門委員會負責組織實施，目的是督促改進執法工作，是人大推動法律法規貫徹實施、推進法治國家建設的重要抓手(46)烏日圖.加強和改進執法檢查工作的思考與探索[J].中國人大,2018,(8):23-26.。在生態文明建設中，各級人大常委會針對環境法律法規實施情況進行的執法檢查，已經發揮較大成效(47)周譽東.綠水青山長送目——十三屆全國人大常委會生態環保領域執法檢查回眸[J].中國人大,2022,(7):26-29.。但是，還需要進一步強化監督效力，并與后續責任追究予以協調統一。對于人大執法檢查及與生態文明建設責任追究的協調，筆者的具體完善建議如下：一是人大檢查生態環境行政執法的內容完善及與責任追究相協調。在監督過程中，人大執法檢查不僅要關注法律實施的結果，更要關注依法行政的過程；不僅要監督執法行為的合法性，還要監督執法行為的合理性和有效性，監督行政裁量基準制度的實施，全面落實執法責任制，確保能夠提早發現其中可能的違法違紀問題(48)張航.人大如何開展執法檢查[N].學習時報,2021-08-04(2).。二是人大檢查生態環境行政執法的程序完善及與責任追究相協調。具體包括：完善執法檢查組的組建，強化生態環境相關專業人員的參與；完善執法檢查的方式，將明察暗訪相結合；完善執法檢查報告的撰寫和審議，進一步嚴格檢查報告撰寫、修改、審定提交的流程要求；強化人大常委會對執法檢查報告的審議，嚴格相應審議并形成審議意見的程序，對涉及的責任追究問題提出明確要求，也可以責成有關部門限期處理檢查中發現的急需解決的違法案件或突出問題；完善執法檢查的后續跟蹤，督促審議意見及相應責任追究問題的解決和落實。

其次，完善人大對司法的個案監督及與生態文明建設責任追究的協調。根據《監督法》的規定，各級人大常委會對人民法院的工作實施監督，促進公正司法。而為避免對司法機關行使審判權造成干擾和不利影響，人大針對法院工作的監督應主要以個案監督方式開展(49)席文啟.關于人大個案監督的幾個問題[J].新視野,2016,(2):23-24.。當前人大對司法的個案監督及與生態文明建設責任追究在監督范圍、監督程序等方面存在許多的不足。對此，本文具體完善建議如下：一是完善人大對生態環境司法裁判進行依法監督的范圍。基于我國環境司法改革實踐，以各類環境資源審判機構的管轄范圍為依據，將相應司法案件全面納入人大監督的范疇；同時，在人大執法檢查中發現的重大典型生態環境違法案件，視工作需要，可向司法機關反饋所掌握的情況，轉交發現的具體案件；情況緊急時也可以責成有關部門限期處理檢查中發現的急需解決的違法案件和問題。二是完善人大對生態環境司法裁判進行依法監督的程序。人大監督過程中發現的典型生態環境違法案件，包括司法機關已經辦結但認為有錯誤或者雖未辦結但程序嚴重違法的案件，應及時交由專門委員會或常委會辦事機構調查，調查完成后由人大轉交相應司法機關，要求限期處理并及時報告處理結果；法院在按照程序處理案件時，一并就其中的責任追究問題進行處理并及時回復。

最后，完善人大代表詢問、質詢及與生態文明建設責任追究的協調。根據《監督法》的規定，質詢和詢問是人大行使監督權的重要方式，具體方式包括各級人大代表享有依法聯名提出質詢案的權利；人大代表在審議議案和報告時，可以向本級有關國家機關提出詢問。然而，詢問和質詢作為我國人大監督的重要方式，但兩者在現實中的運行狀況并非盡如人意(50)劉一鋆.專題詢問和質詢銜接制度的建構研究[J].求索,2017,(6):110-115.。一直以來，各級人大代表的詢問、質詢在實踐中較為少見，這一缺位也體現在生態文明建設領域，故需要“激活”人大代表詢問、質詢制度在生態文明建設權力監督系統中的效能，并與生態文明建設責任追究實踐相互協調，強化人大監督生態文明建設的權威性及手段。具體完善建議如下：一是建立人大代表詢問、質詢生態環境保護事項的常態化安排。把人大代表詢問、質詢生態環境保護事項納入各級人大常委會的常規工作，將其中出現的生態文明建設履職問題或線索向相關問責機關移送；二是優化人大代表詢問、質詢生態環境保護事項的程序設置，形成完善的“問”“答”梳理行文制度、交辦落實制度、辦結回告制度、跟蹤督查制度, 確保人大代表詢問、質詢的監督效果落到實處，并形成與相關問責機關的定期聯系機制。

(二)完善政協監督制度與生態文明建設責任追究的協調機制

如上文所述，政協監督是黨和國家監督體系的重要組成部分，而就政協監督制度與生態文明建設責任追究的協調機制來說，具體可分為三個部分：首先是政協提案監督與生態文明建設責任追究的協調，其次是政協視察監督與生態文明建設責任追究的協調，最后是政協專項監督與生態文明建設責任追究的協調。下文也將會從以上三個方面出發，提出完善建議。

首先是政協提案監督與生態文明建設責任追究相互協調的完善。提案是政協履行民主監督職責最為基本的途徑，也是堅持和完善中國共產黨領導下多黨合作、政治協商制度的重要載體(51)徐行,崔翔.試論人民政協民主監督的實現形式和運作機制[J].中國政協理論研究,2012,(2):40-45.。在生態文明建設中，政協可以組織政協委員和參加政協的各黨派、各人民團體以及政協各專門委員會，加大對生態環境保護事項的重視與關注，通過政協提案提出意見、批評和建議，開展民主監督，為后續責任追究提供支持和幫助。以政協提案監督與生態文明建設責任追究的相互協調的角度出發，具體完善建議如下：一是強化專題協商與預警機制，即在政協全體會議或者常務會議上邀請有關政府部門負責同志出(列)席會議，針對生態文明提案聽取意見、互動交流，在協商解決方案的同時一并提出責任追究的預警；二是強化對口交辦和線索提示機制，即由政協辦公廳(室)將有關生態文明建設提案交由有關政府部門辦理，并提出相應要求和建議，對其中可能存在的問責線索予以重點提示；三是強化督辦機制，即政協應當對生態文明建設相關提案進行全過程管理，推進提案內容和辦理情況對外公開，開展提案辦理情況評議，并將承辦部門的落實情況及時反饋給各黨政督查部門，重點督辦、跟蹤其中的責任追究情況。

其次是政協視察監督與生態文明建設責任追究的協調。視察同樣是政協履行民主監督職能的一種重要形式，是各級政協組織委員面向實際、走訪基層、深入現場，針對特定重大問題有針對性進行調查研究、巡視察看，廣納社情民意，為生態文明建設責任追究提供有針對性的資料和線索的重要方式(52)徐行,崔翔.試論人民政協民主監督的實現形式和運作機制[J].中國政協理論研究,2012,(2):40-45.。完善政協視察監督與生態文明建設責任追究的協調的具體建議如下：一是完善向地方政府有關部門反饋的機制，具體來說，建議政協委員在視察監督過程中，可直接將發現的生態環境問題或者線索反饋給地方政府有關部門，并提出批評和建議，形成較為完整的制度保障；二是完善向地方各黨政督查部門報送的機制，具體即政協委員在視察監督后撰寫生態環境保護特定事項視察報告，經政協全體會議或者常務會議研究通過后按照相應制度報送相應黨政督查部門，由其負責督促落實并對相關責任人進行問責。

最后是完善政協專項監督與生態文明建設責任追究的協調。專項監督是近年來各級政協結合實際，探索創新出的一種新的民主監督形式(53)呂忠梅.扎實推進專項民主監督工作[N].人民政協報,2021-10-20(8).；其主要針對一些影響范圍比較廣、社會關注比較大的事件開展，有助于強化政協監督的地位和效力，加強政協監督的針對性和精準度。在生態文明建設中，專項監督能夠發揮有益的補充作用，對后續責任追究有著很好的支撐。完善政協專項監督與生態文明建設責任追究的協調的建議如下：一是建立政協專項監督與司法、紀檢監察的銜接機制，即政協應當將其專項調查結果及時報送給相關黨政督查部門，并將有關證據移交給司法機關和紀檢監察機關，為責任追究提供支撐；二是完善政協對生態文明建設責任追究的落實情況進行跟蹤督促的機制，強化責任落實的實效。

六、完善檢察監督與生態文明建設責任追究的銜接機制

檢察機關作為憲法規定的“法律監督機關”，在生態文明建設權力監督中發揮著不可替代的重要作用(54)宋寒松.檢察職能與生態文明建設[J].中國環境法治,2012,(2):38-45.，是現代環境治理體系的重要部分(55)征漢年.國家治理現代化視野下生態環境檢察的功能價值研究[J].河南社會科學,2021,(3):61.。總體而言，在生態文明建設中，檢察機關可通過檢察建議、提起檢察公益訴訟以及抗訴等方式發揮其監督職能，主要包括針對政府及其職能部門的“行政監督”和對環境案件裁判的“訴訟監督”，相應的制度實踐已經取得較大進展(56)張璁.檢察機關不斷提升法律監督質效[N].人民日報,2022-01-14(6).。在進一步通過檢察監督推進生態環境保護主體責任落實的過程中，其與生態文明建設責任追究在信息交互、程序連接和客觀效果等方面存在廣泛聯系。與生態文明建設責任追究的緊密聯系和溝通協調，是新形勢下提升檢察監督實效、發揮治理效能的一個關鍵突破口。基于系統整體觀的要求，亟須研究并完善檢察監督制度與生態文明建設責任追究的有機銜接。

基于此，如何通過規范化、法治化的方式，進一步優化各種類別的檢察監督制度與生態文明建設責任追究的相互銜接和互動，實現檢察監督制度與生態文明建設責任追究的有機結合，發揮制度整體效能，異常關鍵。下文將基于檢察監督在生態文明建設中的功能定位與實踐情況，以實現生態文明建設監督問責“一體化”為目標，將從檢察機關與問責主體在生態文明建設責任追究上的信息交互、檢察建議與生態文明建設責任追究的銜接機制以及檢察公益訴訟、抗訴與生態文明建設責任追究的銜接機制三方面展開說明。

(一)檢察機關與問責主體在生態文明建設責任追究上的信息交互

要完善檢察監督與生態文明建設責任追究的銜接機制，首先要完善檢察機關與問責主體在生態文明建設責任追究上的信息交互。對此，應當構建檢察監督信息管理平臺。具體來說，由于生態文明建設責任追究往往受限于職能分散、力量不足、查處力度不夠，在問責線索和相關信息獲取上存在困難，故于檢察監督與生態文明建設責任追究來說，建立統一有效的檢察監督信息管理平臺是非常必要的。而檢察機關基于其法定職能，可以依托目前各地開展的“智慧檢務”建設，建立專門的檢察監督信息管理平臺，降低收集、處理、應用監督信息的成本，由該信息管理平臺對不同來源的檢察監督信息進行統一受理、分流、跟蹤督辦、情況分析等系統化管理，并建立信息登記、信息評估、信息研判、信息排查、信息保密、信息填錄與報告等工作流程，為與之銜接的生態文明建設責任追究提供強有力的信息支撐(57)林必恒.健全檢察機關訴訟監督信息機制[N].法制日報,2018-12-19(8).。具體工作建議由最高人民檢察院公益訴訟檢察廳及各省檢察機關相應機構予以組織。而在檢察監督信息管理平臺基礎上，應當建立健全檢察機關與有關部門在生態文明建設責任追究中的信息傳遞機制。首先，建立健全生態環境案件線索移送機制、協同調查取證機制、生態環境鑒定評估協作配合機制、生態文明建設相關執法司法信息共享機制、共同發布生態文明建設典型案例機制等；其次，基于信息管理平臺探索檢察監督與有關部門的協作模式，以大數據和信息化技術應用的視角，在檢察機關與相關責任追究部門之間構建大數據聯網共享系統，并建立起以檢察監督職能為依托的信息協調溝通、流轉、預警提示、跟蹤監控、結果反饋和責任認定等機制(58)林必恒.健全檢察機關訴訟監督信息機制[N].法制日報,2018-12-19(8).。

(二)檢察建議與生態文明建設責任追究的銜接機制

在完善檢察機關與問責主體在生態文明建設責任追究上的信息交互的基礎上，應當進一步完善檢察建議與生態文明建設責任追究的銜接機制。檢察建議是生態文明建設中檢察機關監督公權力行使的核心預防性制度。目前我國的檢察建議主要有三類：環境公益訴訟型檢察建議、環境訴訟監督型檢察建議、生態環境治理型檢察建議。

第一，完善環境公益訴訟型檢察建議與責任追究的銜接機制。根據《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，檢察機關有權向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行生態環境保護職責，并以提起環境行政公益訴訟為保障手段。就當前司法實務來說，環境公益訴訟型檢察建議與責任追究相互銜接時，主要涉及對于環境行政不作為的判定以及相關管轄等程序性銜接(59)耿寶建,金誠軒.審理行政公益訴訟案件的幾個問題[J].人民司法,2017,(11):8-13.。對此，筆者建議：一是對環境行政機關不作為的界定、收到檢察建議后是否依法履職的判斷等進行進一步優化，從而增加判定標準的可行性(60)王清軍.環境行政公益訴訟中行政不作為的審查基準[J].清華法學,2020,(2):129-142.；二是對檢察建議的內容、訴前程序管轄與訴訟程序管轄的銜接等進一步優化，進一步增加程序上的實操性。第二，完善環境訴訟監督型檢察建議與責任追究的銜接機制。根據《行政訴訟法》《民事訴訟法》相關規定，檢察機關對符合法定情形的法院裁判及審判人員違法行為，有權提出檢察建議。就環境訴訟監督型檢察建議與責任追究相互銜接的完善建議來說，一是進一步強化再審檢察建議的效力，二是明確法院回復糾正違法檢察建議的義務與期限，三是進一步細化實施派駐檢察與巡察工作。第三，完善生態環境治理型檢察建議與責任追究的銜接機制。根據《人民檢察院檢察建議工作規定》，人民檢察院在辦理案件中發現符合法定情形時，可以向有關單位和部門提出改進工作、完善治理的檢察建議。就生態環境治理型檢察建議與責任追究相銜接的完善建議來說，應當增強執行剛性、完善立案與調查環節、適當前移調查啟動節點。

(三)檢察公益訴訟、抗訴與生態文明建設責任追究的銜接機制

檢察公益訴訟和抗訴是生態文明建設中檢察機關監督公權力行使的主要保障性制度。下文將分別提出完善檢察公益訴訟、抗訴與生態文明建設責任追究的銜接機制的具體建議。

首先是完善檢察公益訴訟與生態文明建設責任追究的銜接機制。主要從三個方面完善兩者的銜接機制：一是案件線索移送機制。基于檢察公益訴訟與責任追究在職能目標、履職方式和監督手段上存在的密切聯系，需加強合作，建立暢通的線索移送機制；二是證據互認與交換機制。檢察機關與組織部門、紀檢監察部門等問責機構均具有調查收集證據的職責，也具備公正性、權威性和專業性，故有必要在各自履職范圍形成的證據予以互認和交換適用；三是責任追究協商機制，檢察公益訴訟的主要目的之一即是保護公共利益(61)劉藝.論國家治理體系下的檢察公益訴訟[J].中國法學,2020,(2):154.，生態文明建設責任追究則以落實生態環境保護主體責任為核心，針對只違紀但損害公益不明顯等情形，需要在進行責任追究的過程中建立常態化的責任追究協商機制，實現多元化責任追究的體系性整合，避免責任追究的“過度”與“不足”。

其次是完善檢察機關抗訴與生態文明建設責任追究的銜接機制。根據檢察監督整體構造下抗訴程序發揮監督功能的方式，主要分以下兩個層面：首先是對于抗訴與生態文明建設責任追究的一般性銜接機制來說，針對抗訴環節可能出現的新的案件線索或證據，需建立與責任追究相銜接的案件線索移送機制、證據交換使用機制及責任追究協商機制等。其次是對于抗訴與生態文明建設責任追究的特殊性銜接機制。即針對抗訴可能涉及的特殊情況，構建和完善相應的銜接機制，一是抗訴程序啟動的通告機制。針對通過檢察公益訴訟提供的線索與證據進行責任追究存在明顯錯誤的、或存在疑問仍有待司法確認的，需分別建立抗訴與責任追究的即時通告機制以及確認后通告機制；二是建立重大問題的會商研判機制。針對涉及重大案件、事件或社會輿情的案件，需建立抗訴與責任追究多部門、多主體參與的會商研判機制，綜合多種因素統籌考慮案件處理和責任追究(62)李軒甫.用精準監督理念引領刑事抗訴新格局[N].檢察日報,2020-12-28(2).。