民用無人機濫用風險監管：美國實踐及其啟示*

劉 靜

(中國政法大學國際法學院，北京 100088)

一、引言

近年來，作為信息系統重要節點的民用無人機在農業植保、森林滅火、環境監控等經濟建設與社會發展方面發揮著至關重要的作用。然而，民用無人機在為人類帶來極大便利的同時，也常常成為一些“不守規矩的飛手”和恐怖分子擾亂社會秩序、謀求政治利益和威脅國際安全的犯罪武器。例如，2018年俄羅斯國防部就無人機襲擊事件發聲，認為恐怖組織的技術手段已發展到可以利用無人機等設備對任何國家實施恐怖打擊的程度，無人機恐襲將威脅世界各國安全(1)俄國防部：無人機恐襲將威脅世界各國安全[EB/OL].(2018-01-11)[2021-09-10].http://world.people.com.cn/n1/2018/0110/c1002-29757125.html.。美國外交政策分析家邁克爾·霍頓也曾強調，國家對無人機的依賴會制造更多的恐怖分子和好戰分子(2)美國濫用無人機進行軍事打擊[EB/OL].(2020-07-10)[2021-09-10].http://www.elecfans.com/application/Military_avionics/2020/0710/1244408.html.。

為了規制民用無人機濫用的危害及風險，美國在立法層面自上而下地建立起一套系統的法律法規體系，在執法層面賦予聯邦航空局(FAA)專門的執法權限；在技術管理層面，劃分無人機禁飛和限飛地圖、實施注冊登記和適航審查制度、組織駕駛員參加無人機培訓、嚴懲“黑飛”主體，這些措施為包括中國在內的其他國家監管無人機濫用風險提供了可資借鑒的法治實踐和管理經驗。

在當今信息化時代背景下，民用無人機產業已成為我國新一輪科技革命和產業革命的重點，同時也是“中國制造”的代表性產業和軍民深度融合發展的新興領域。2020年，我國民用無人機市場規模高達210億元，相關企業和產品分別有7000余家和40萬架。2021年，無人機產業有望從傳統的研發、銷售等環節向商業租賃和商業服務等方向滲透，商業價值和潛力將得以進一步凸顯和發揮。不過，民用無人機產業的快速發展也給不法分子濫用無人機帶來可乘之機。如在2019年2月11日，香港一男子違規操控無人機，使得無人機擅闖軍營，嚴重擾亂了軍事禁區的管理秩序。從2021年上半年來看，鐵路、機場等地已成為無人機黑飛的重災區(3)朱志偉.2021年無人機黑飛事件匯總：鐵路、機場是重災區[EB/OL].(2021-04-28)[2021-09-10].https://new.qq.com/omn/20210428/20210428A0DFMV00.html.。此類無人機濫用事件不一而舉，該現象之所以層出不窮，主要是因為我國在無人機濫用風險監管方面存在上位法闕如、下位法分散、管理主體模糊和手段落后等問題。

二、民用無人機濫用的風險及危害

當前，在全球民用無人機產業“爆炸式”發展進程中，不乏一些恐怖分子利用無人機危害國防安全、擾亂社會秩序和侵犯個人權益。研究民用無人機產業濫用的風險及危害可以說明各國規范無人機產業發展極具必要性和現實意義。具體而言，民用無人機濫用的風險及危害主要表現在以下三個方面：

第一，民用無人機濫用危害國防安全。由于民用無人機具有飛行空域低、體積小、不易察覺、載重效果好等特點，恐怖分子往往通過無人機攜帶爆炸物遠程襲擊目標。2018年8月5日，委內瑞拉總統馬杜羅在出席國民衛隊建軍81周年活動時，險遭兩架裝有炸藥的民用無人機的暗殺(4)無人機登上政治暗殺舞臺，2018年委內瑞拉總統馬杜羅差點遇險[EB/OL].(2019-10-21)[2021-09-11].http://dy.163.com/v2/article/detail/ES15BEAE05310TQZ.html.；2019年5月19日，也門胡塞武裝對外宣稱，將對沙特和阿聯酋境內的300個目標實施攻擊(5)沙特防空部隊擊落一架攜帶爆炸物的無人機[EB/OL].(2019-05-24)[2021-09-11].https://news.sina.cn/gn/2019-05-24/detail-ihvhiews4151763.d.html?pos=3&vt=4.，這引起沙特、阿聯酋以及周邊多個國家和地區的高度恐慌。此外，無人機操控者還可能利用無人機的攝像、測繪功能非法觀測他國軍事設施，收集敏感數據，竊取軍事情報和國家機密。如根據英國智庫2016年1月發布的一項報告，有證據表明伊斯蘭國極端組織(ISIS)在2014年8月使用無人機獲取敘利亞北部軍用機場塔布卡(Tabqa)的動態情況(6)英智庫稱IS在伊拉克使用無人機進行偵查活動[EB/OL].(2016-01-15)[2022-05-15].http://junshi.xilu.com/20160115/1000010000925943.html#.，極大地威脅和破壞了敘利亞的國防安全(7)梁懷新.民用無人機對國家安全的潛在威脅及安全管控研究[J].江南社會學院學報，2018，(2).。

第二，民用無人機濫用擾亂社會秩序。在無人機市場發展漸趨成熟的背景下，許多未取得駕駛執照和未參加專業培訓的駕駛員違規操控無人機，嚴重破壞空中交通秩序、影響航班正常飛行。2017年4月22日，由于成都雙流國際機場受到無人機非法干擾，導致多架航班只能在域內繞行等待或迫降其他機場(8)無人機干擾成都機場運行，大疆稱懸賞百萬獎勵舉報者[EB/OL].(2017-04-25)[2021-09-11].https://tech.qq.com/a/20170425/052410.htm.，超1萬旅客被迫改變出行計劃，進而引發多起消費者與服務商之間的合同或侵權糾紛，擾亂國家公共秩序，危及社會穩定。同時，一些不法分子還通過無人機搭載傳單、偽基站的方式傳播違法有害信息，利用無人機從事盜竊、擴散網絡病毒(9)劉明遠.民用無人機社會風險防控與法律監管[J].行政管理改革，2019，(8).、運輸毒品(10)Joseph Suh. Drones:How They Work, Applications, and Legal Issues.Georgetown Law Technology Review, 2019,(8):509.等非法活動。在2011年至2016年間，美國無人機駕駛員向聯邦監獄運輸手機、毒品、色情物品等大量違禁品(11)無人機不斷將毒品和色情片偷運進監獄[EB/OL].(2017-06-19)[2021-09-20].https://tech.qq.com/a/20170619/007894.htm.，嚴重違反無人機管理條例，妨害社會管理秩序。

第三，民用無人機濫用侵害個人權益。無人機作為一種新型航空飛行器，與傳統航空器既有共性又有差異。一方面，兩類航空器都有可能因為駕駛員的操作失誤或機器故障墜地，對公民人身或財產安全造成威脅(12)Timothy M.Ravich. The Integration of Unmanned Aerial Vehicles into the National Airspaces.North Dakota Law Review, 2009,(85):612.；另一方面，民用無人機一般配備有傳統航空器所不具備的GPS、高清攝錄儀、人臉識別等多種先進的感應系統，駕駛員可利用無人機的拍照、錄像、存儲數據、攔截無線通信等功能(13)王錫柱.靈活監管：無人機飛行監管理念及其展開[J].中國應用法學，2019，(6).，精確采集公民信息、定位公民行蹤、曝光公民個人隱私(14)張影.民用無人機侵犯公民隱私安全問題探究[J].遼寧警察學院學報，2019，(4).，從而使公民權益面臨不同形式和不同程度的非法侵害。由此可見，民用無人機不僅可能從高空墜落對地面人員造成傷亡，而且更容易侵犯公民個人信息。

三、美國監管無人機濫用風險的法治體系與管理體制

美國作為傳統的航空制造大國和頭號航空運輸強國，為有效規制無人機濫用風險，保障無人機運行安全，通過制定法律法規、加強執法隊伍建設和創新管理體制等方法引導無人機產業健康發展。可以說，美國有關無人機濫用風險的監管經驗和實踐走在世界前列，對我國構建更加完備的無人機管理體制具有參考和借鑒價值。

(一) 健全的法治體系與專門的執法機構

隨著民用無人機應用日益廣泛和市場準入門檻不斷降低，美國持續完善無人機監管領域的法律體系，成立專門的執法機構，逐步建立起相對健全和成熟的無人機監管法治體系。

1.立法層面

美國國會作為其國內最高立法機構，頒布了涉及無人機產業發展的《2012年聯邦航空管理局現代化與改革法》(FAA Modernization and Reform Act of 2012)(15)FAA Modernization and Reform Act of 2012, H.R. 658, Public Law No:112-95.、《2016年聯邦航空管理局擴張、安全和安保法》(FAA Extension, Safety, and Security Act of 2016)(16)FAA Extension, Safety, and Security Act of 2016, H.R. 636, Public Law No:114-190.等十多部基礎性、綜合性法律，并以專章形式對無人機產業的發展及濫用風險的規制措施作出規定。具體而言，在《2012年聯邦航空管理局現代化與改革法》中，美國制定了無人機產業的綜合管制規則、發展戰略和計劃以及路線圖(17)美國審計署無人機審計的特點及啟示[EB/OL].(2015-07-14)[2021-09-20].http://news.esnai.com/2015/0714/116641.shtml.，要求FAA將無人機納入國家空域管理系統，以實現美國對無人駕駛航空器和有人駕駛航空器的統一管理(18)鄭派.美國新近民用小型無人機管控立法評析[J].北京航空航天大學學報(社會科學版)，2017，(5).。《2016年聯邦航空管理局擴張、安全和安保法》強調，國家應加大對民航信息系統、空中交通管理系統和國家空域系統中航空安全問題的關注(19)楊寬，費秀艷.美國無人機立法新動態及其啟示[J].北京航空航天大學學報(社會科學版)，2019，(1).。

在此類立法的指引下，美國政府各部門，尤其是FAA在《聯邦法規匯編》(Code of Federal Regulations，簡稱CFR)第14編“航空與航天”中對無人機的定義、注冊登記制度、適航證書的發放條件、安全飛行標準和飛行規則等問題作出進一步規定。同時，FAA還定期修改和更新《聯邦法規匯編》中與實踐相脫節的內容，及時補充《聯邦航空條例》(Federal Aviation Regulations，簡稱FAR)中的立法“空白”。2016年8月29日，FAA宣布首個小型民用無人機操作規則(FAR-107部)正式生效，增加了有關無人機分級分類、強制注冊和劃分飛行空域方面的內容(20)Summary of Operation and Certification of Small Unmanned Aircraft Systems Final Rules[EB/OL].(2018-08-21)[2021-09-20]. https://www.wileyrein.com/newsroom-articles.，使FAR逐步發展成為眾多無人機規范性法律文件中最具針對性和全面性的聯邦法規。

除頒布FAR及其修正案以外，FAA還發布了一系列與無人機相關的咨詢通告(Advisory Circulars)、管理程序(Order)和指南(Guidance)，該類文件涵蓋適航標準和指令、航空器登記、一般運行和飛行規則等內容，雖不具有強制性，但對無人機等民用航空業的發展極具指導意義。

通過上述分析及上圖可知，美國在聯邦層面通過聯邦航空法、聯邦航空條例及咨詢通告和指南等為防控無人機濫用風險構筑起全方位、立體式的法治屏障。

此外，還須提及的是，美國地方各州政府也紛紛參與無人機管理法規的制定工作。2015年，已有45個州計劃以立法形式管控無人機無序發展的現狀。2017年，弗吉尼亞州的HB2350條款規定，公民利用無人機從事偷窺、間諜或有損他人權益的行為屬于一級輕罪(21)無人機法規保護你的隱私了嗎[EB/OL].(2017-04-13)[2021-09-25].https://www.sohu.com/a/133751858_350244.。這些地方性立法與聯邦立法形成合力，共同建立起一套全面的無人機管理法規體系。

2.執法層面

FAA作為民用航空(包括無人機)領域最重要的執法機構，旨在保障各類航空器的飛行安全和促進民航產業的發展，主要負責為航空產品制造商頒發生產許可證、為航空運輸企業頒發營業執照、為駕駛員頒發適航證和駕駛執照、制止危害民用航空安全的非法行為等多項活動。具體到民用無人機規制方面，FAA對不同種類的無人機進行特定的管理，對飛行時間、速度和路線進行實時監控；對制造商、購買者、實際駕駛員進行身份鑒定和核驗，對符合資質的人員從事相關活動進行許可和批準，從而在研發、銷售、使用和維護各個階段規制無人機濫用風險。

值得注意的是，FAA只是統一領導和規范航空活動的機構，并不可能將執法工作落實到無人機監管的每一個環節。2005年12月，FAA組建了無人機飛機項目辦公室(UPAO)，該辦公室主要由在無人機飛行安全、管理、工程、空中交通服務等方面具有豐富理論知識和實踐經驗的人員組成，承擔制定無人機駕駛航空政策和協調關系的職責(22)Timothy M.Ravich. The Integration of Unmanned Aerial Vehicles into the National Airspace.North Dakota Law Review, 2009,(85):608.。2017年6月，FAA又成立了無人機識別與跟蹤航空規則制定委員會(ARC)，評估現有技術解決方案的可行性和可承受性，修訂和完善不合理內容，以使其符合FAA對空中交通管制的標準和要求(23)什么是FAA的無人機跟蹤航空規則制定委員會[EB/OL].(2017-06-23)[2021-09-26].http://www.sohu.com/a/151420151_350244.。由此，在防控無人機濫用風險的執法層面，FAA、UPAO和ARC形成合力，以相關立法為指引，實際監管和保障無人機的運行安全。

(二)全產業鏈與全生命周期的管理體制

無人機濫用風險存在于無人機生命周期的各個階段，國家對任何一個環節監管不力都可能使無人機威脅和侵害到本國的國防安全和公民權益。對此，為了綜合防控無人機濫用風險，美國在無人機研發、銷售、使用和售后階段形成了全產業鏈和規范化的管理體制。

1.研發階段：劃分空域、實時定位、分級分類

在民用無人機研發階段，美國從源頭入手，采取劃分空域、實時定位和分級分類的方法確保無人機產品質量安全，加強無人機安全監管。

(1) 空域劃分。美國根據各空域的交通繁忙程度和航空器的性質，在FAR107號法規中規定，本國空域可劃分為A、B、C、D、E、G六級空域以及其他設有多種限制或具有特殊用途的空域。其中，A—E級空域屬于受管制的區域，軍用飛機、商用飛機、私人飛機可優先在此空域內飛行；而G級空域是非管制空域，駕駛員可以在未獲得任何組織或機構的批準下，自由進入G級空域飛行；多種限制或特殊使用的空域指除A、B、C、D、E、G以外的空域，主要包括禁區、限制區、告警區、軍航活動空域、警惕區、管制射擊區、國家安全空域等。

在劃分空域的基礎上，美國還基于無人機在運行過程中可能遇到的各類障礙，設置了安保敏感空域限制、臨時飛行限制、體育限制(24)Timothy M.Ravich. The Integration of Unmanned Aerial Vehicles into the National Airspace.North Dakota Law Review, 2009,(85):597.，其分別在以下情況下得以適用：一是安保敏感空域限制的適用。根據《聯邦法規匯編》第14編第99部分(A)第§99.7條對“特殊安全說明”的規定(25)14 CFR§99.7-Special Security Instructions[EB/OL].(2004-03-30)[2021-09-26]. https://www.law.cornell.edu/cfr/text/14/99.7.，禁止未經授權的無人機在133個軍事設施附近及其上空飛行。二是臨時飛行限制的適用。如果某一地區發生諸如化學泄漏、火山爆發之類的危險事態，那么無人機在該區域內飛行的高度、速度和規模應受到一定的限制。三是體育限制的適用。在盛大體育賽事開幕前或結束后一小時內，民用無人機不得在體育場附近飛行，以保障體育活動的順利進行。

總之，在民用無人機研發階段，美國通過嚴格劃分空域等級和設置禁飛、限飛區域(26)禁飛區是指無法起飛、無法闖入的地域，全球機場禁飛區超18000個。限飛區是指飛行高度受限的地域。，限定民用無人機在相對安全的空域內運行，強化對無人機的運營管理。

(2)實時定位。為了隨時掌握民用無人機的活動范圍和運行動向，美國FAR107號規則要求研發人員為無人機配備相應的定位裝置，安裝具有監控功能的“云系統”，發展無人機跟蹤技術。另外，在A、B、C、D四級空域中運行的無人機必須配有可與空中交通管制通信的雙向無線電(27)Mark Edward Peterson. The UVA and the Current and Future Regulatory Construct for Integration into the National Airspace System.Journal of Air Law and Commerce, 2006,(71):22.，駕駛員可根據無線電傳送的信息，預先判斷和分析前方空域的天氣、地形和飛行情況，調整無人駕駛航空器的飛行高度和航線(28)14 CFR§91.185-IFR operations:two-way radio communications failure[EB/OL].(1989-08-18)[2021-09-26]. https://www.law.cornell.edu/cfr/text/14/91.185.，直接阻斷無人機濫用的可能。為接收傳送系統輸送的相關信息，在A、B、C空域作業的民用無人機還需配備應答器，以便空管部門對無人機進行精確定位和識別(29)14 CFR§91.215-ATC transponder and altitude reporting equipment and use[EB/OL].(2018-01-06)[2021-09-26]. https://www.law.cornell.edu/cfr/text/14/91.215.，及時對違規駕駛員發出警告、給予懲處，引導其嚴格按照法律法規以及禁飛和限飛政策安全運營無人機。

(3)分級分類。美國根據民用無人機的用途、規模、飛行高度、重量、體積等多方因素的差異，對無人機進行細化分類(30)Timothy M.Ravich. The Integration of Unmanned Aerial Vehicles into the National Airspace[J].North Dakota Law Review, 2009,(85):620.，并針對不同類型的無人機制定不同的研發標準。無人機制造商在生產各類無人機前，必須取得相應的生產證書，并在研發過程中將涉及的數據和生產設施報送于相關部門，以接受必要的檢查和認證，保障無人機的每一零部件都符合國家安全標準(31)Mark Edward Peterson. The UVA and the Current and Future Regulatory Construct for Integration into the National Airspace System.Journal of Air Law and Commerce, 2006,(71):24.，提高民用無人機的市場準入門檻，將低質量、高風險的無人機排除在市場之外。

2.銷售階段：注冊登記、適航審定、執照申請

在民用無人機銷售階段，美國為保障無人機購買者和實際操作人員具備相應資質，通過建立注冊登記、適航審定和執照申請等機制嚴格審查購買者和操作人員的身份，以規范無人機運營市場。

首先，在民用無人機注冊登記方面，根據FAR107部小型無人機駕駛航空器規則的規定，所有重量在0.55～55磅的無人機都必須向FAA進行實名登記(32)楊寬，費秀艷.美國無人機立法新動態及其啟[J].北京航空航天大學學報(社會科學版)，2019，(1).。該規定曾引起一些民眾的強烈不滿和質疑。2017年5月19日，模型飛機愛好者約翰·泰勒就注冊登記制度向美國華盛頓特區聯邦巡回上訴法庭提出訴訟。上訴法庭最終以《美國聯邦航空局現代化及改革法》中關于“FAA不得頒布與模型飛機有關的法律”的規定為裁決依據，支持了泰勒的主張，要求FAA廢除對包括小型無人機在內的模型飛機的注冊機制(33)See United States Court of Appeals, District of Columbia Circuit, Iohn A.Taylor v.Michael P.Huerta, 2017.。然而，國際無人系統協會和美國運輸部極力反對該判決，認為注冊登記制度對追蹤不遵守安全飛行規則的無人機所有者和確定航空責任人至關重要(34)Gary Mortimer. John Taylor Defeats FAA Registration Rule for Model Aircraft[EB/OL].(2017-05-19)[2021-09-26]. https://www.suasnews.com/2017/05/john-taylor-defeats-faa-registration-rule-model-aircraft/.。總體來說，盡管無人機注冊登記制度受到一些阻礙，但具有長期向好的發展趨勢。

其次，在民用無人機適航審定方面，美國《聯邦法規匯編》規定任何人未經特別授權不得在國家空域系統操作任何類別的無人機，駕駛員在操控無人機前應事先向FAA說明無人機的預期用途、飛行時間、次數和區域，提供無人機飛行圖紙、詳細照片或證明無人機已具備安全飛行的各項條件且不會對他人生命財產安全造成威脅(35)14 CFR§ 21.191-Experimental certificates[EB/OL].[2021-09-26]. https://www.law.cornell.edu/cfr/text/14/21.191.，并接受FAA對無人機系統的適航審查和特定指令的管轄(36)Timothy M.Ravich. The Integration of Unmanned Aerial Vehicles into the National Airspace.North Dakota Law Review, 2009,(85):614.。只有無人機駕駛人員能夠保證在“可接受的安全水平”的標準基礎上運營無人機時(37)Timothy M.Ravich. The Integration of Unmanned Aerial Vehicles into the National Airspace.North Dakota Law Review, 2009,(85):612.，才允許相關機構對其頒發無人機適航證書。

最后，在民用無人機駕駛員申請執照方面，FAR107部小型民用無人機操作規則規定，為確保初級駕駛員遵守聯邦航空局和國家航空航天局制定的天空規則，駕駛員通常需滿足以下條件：年齡在16歲以上；持有有效的身份證件，注明駕駛員的姓名、照片、簽名、家庭住址等信息；在FAA限定的測試中心完成初級航空知識測試；向測試公司支付150美元；頭腦清醒等(38)Getting Your Drone License-What It Is and How to Get It[EB/OL].(2019-05-30)[2021-09-26]. https://www.dronethusiast.com/drone-license/.。這些條件為FAA篩選符合駕駛資質的人員提供了明確的衡量標準，有利于駕駛員在取得飛行執照或雖未獲得執照但有持證人員的監管下安全操控無人機。

通過上述分析可知，在民用無人機銷售階段，購買者應向FAA完成登記注冊，實際駕駛員應向FAA申請適航許可證和駕駛員執照，從而加強FAA對民用無人機產業的規范管理，降低無人機運行安全風險。

3.使用和售后階段：飛行要求、組織培訓、嚴懲黑飛

為改善民用無人機“黑飛”和無序不法飛行現狀，美國在無人機使用和售后階段采取各類防控措施降低或避免無人機濫用風險，主要從制定飛行要求、組織駕駛員參加培訓和測試、嚴懲違規駕駛員三個方面著手應對。

第一，飛行要求方面：根據FAR107部規則規定，駕駛員操控民用無人機應滿足下列要求：按照既定的編程中斷控制器駕駛無人機；一個駕駛員一次只允許駕駛一臺無人機(39)Getting Your Drone License-What It Is and How to Get It[EB/OL].[2021-09-27]. https://www.dronethusiast.com/drone-license/.；保證無人機在駕駛員或觀察員的視距范圍內飛行；禁止在人口稠密地帶(40)14 CFR § 91.319-Aircraft having experimental certificates:operating limitations[EB/OL].(2017-01-11)[2021-09-27]. https://www.law.cornell.edu/cfr/text/14/91.319.或在有遮擋的建筑物或汽車中操控無人機；在日出前30分鐘至日落后30分鐘期間飛行；為無人機配備預防碰撞的指示燈(41)Timothy M.Ravich. The Integration of Unmanned Aerial Vehicles into the National Airspace.North Dakota Law Review, 2009,(85):613-614.；飛行時至少保證3英里能見度等。

第二，組織培訓方面：為使駕駛員自覺遵循上述基本飛行要求，FAA定期組織駕駛員參加專門的無人機培訓課程，加強對航空安全知識的宣傳，要求欲獲得遠程飛行員指揮者證書的公民完成相應的知識測試，才能具備駕駛民用無人機的資格。

第三，嚴懲黑飛方面：FAA除了規定無人機的飛行要求和組織駕駛員參加培訓以外，還對違法者是否為初犯、違法行為對國家空域造成的實際或潛在風險等因素進行考察，針對不同情形分別采取警告、民事罰款以及責令糾正的方式對“黑飛”和無序不法飛行主體作出處罰(42)吳建端.無人機及其規制[M].北京：法律出版社，2019.169-170.。例如，2015年10月，一家名為Skypan International的無人機公司在芝加哥和紐約上空違規操控無人機，FAA對其處以20萬美元罰款(43)See UAS America Fund, LLC, Skypan International Inc., Peter Sachs, and FPV Manuals, LLC, Petitioners v. Federal Aviation Administration, Respondent. No.14-1156, 2014.，有力地震懾了違法行為、維護了飛行安全。

當然，除美國以外，還有一些國家也紛紛采取相關立法和執法措施管控和應對無人機濫用風險。如澳大利亞民用航空安全管理局出臺有關無人機系統結構以及操作方法的安全指南(44)CASR Part 101-Unmanned aircraft and rockets[EB/OL].(2017-08-22)[2021-09-27].https://www.casa.gov.au/standard-page/casr-part-101-unmanned-aircraft-and-rocket-operations.；日本農業航空協會為無人機建立起一套完備的登記系統，并要求所有駕駛員或其他操控人員必須接受相關機構的培訓和認證(45)Mark Edward Peterson. The UVA and the Current and Future Regulatory Construct for Integration into the National Airspace System. Journal of Air Law and Commerce, 2006,(71):28.。質言之，這些國家在規制無人機濫用風險方面基本架構了相對成熟的法治體系和管理體制，可以為其他國家完善無人機領域的法律體系和執法措施提供藍本。

四、美國實踐對中國監管無人機濫用風險的啟示

近年來，隨著我國民用無人機產業的迅速發展，民用無人機(46)民用無人機產業包括消費級無人機市場和工業級無人機市場。在我國經濟建設和社會發展方面發揮了至關重要的作用。與此同時，無人機產業發展也逐步暴露出一些問題：一是法律規制方面，上位法闕如，缺乏原則性規定，下位法分散，多龍治水，標準不一，具體配套標準規章未細化、優化。已有立法落實和執行不力，監督、追責和懲罰機制實施不到位；二是民用無人機行業整體仍處于發展初期，相關技術和經驗儲備相對不足；三是產業發展水平和程度極不均衡，目前消費級無人機市場已進入“紅海”階段(47)消費級無人機市場的“紅海”階段指：隨著民用無人機產業鏈配套逐漸成熟、硬件成本曲線不斷下降和市場價格的降低，無人機市場關注度持續攀升，消費級無人機的客戶群體從小眾拓展至大眾，客戶規模呈現指數級增長。無人產業點燃了創業企業及互聯網巨頭的熱情，紅杉資本等全球頂級風投機構進入消費級無人機市場，使整個市場呈現一片火熱的狀態。，而工業級無人機制造產業還在起步和探索的“藍海”時代(48)工業級無人機產業的“藍海”時代是指：工業級市場主要側重飛機的技術性能和行業應用，在實際運用中需要與行業客戶進行反復的溝通，并不斷改進方案，因此具有很強的客戶黏性和壁壘。中國工業無人機制造應用尚處于起步和示范階段，總體技術還比較落后，尚未形成規模化市場，整體處于爆發前的積累階段。；四是我國對于無人機產業的管理相對滯后，尚不存在統一的無人機研發標準，且相關注冊登記和使用許可等機制形同虛設，導致許多無人機產品質量不過關、無人機“黑飛”和“亂飛”現象頻發。

為妥善解決此類問題，防范民用無人機成為不法分子危害國家和社會安全的工具，我國可以吸收和借鑒美國在監管無人機濫用風險方面的有益做法，從以下兩個方面著手應對無人機濫用風險：

(一)完善法律體系，提高執法能力

當前，我國雖然發布了多部與無人機相關的文件，包括《使用民用無人駕駛航空器系統開展通用航空經營活動管理暫行辦法》《民用無人機適航管理工作會議紀要》《民用無人駕駛航空器系統空中交通管理辦法》《民用無人駕駛航空器系統駕駛員管理暫行規定》以及《民用無人駕駛航空器從事經營性飛行活動管理辦法》等(49)探索：民用無人機駕駛航空器監管體系[EB/OL].(2017-08-16)[2021-10-01].http://www.caacnews.com.cn/1/6/201708/t20170816_1224134.html.，但還未制定出涉及無人機產業發展的上位法，且已有文件均屬臨時性、指導性規定，具有分散性、滯后性，效力位階低等不足。

對此，在全國人大立法層面，我們可以第十三屆全國人大常委會立法規劃修訂《民用航空法》為契機，通過在《民用航空法》中單設專章(無人駕駛航空器)的形式對無人駕駛航空器的定義、管理機構、生產和銷售許可、登記報備、空域使用的要求、飛行申請、操控人員的職責與培訓、特情處理、無線電頻率要求等基本問題作出原則性規定。

在制定出上位法以后，國務院及其各部門、地方政府應積極制定下位法規、部門規章和地方性立法，以與上位法相配套，共同形成完整、全面的無人機管理法律體系。具體而言，在國務院法規層面，我國可加快《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例(征求意見稿)》《民用航空安全保衛條例》和《民用航空飛行標準管理條例》等法規的出臺或修訂工作，明確管理主體、監管責任和監管內容；明確各管理部門、相關企業、操作人員的責任和義務；明確民用無人機的分級分類標準、飛行空域、飛行計劃申請與批復流程、駕駛員資質及法律責任。在部門規章和地方性立法層面，定期修正與上位法不相符的內容，完善和細化部門配套規章、標準技術、操作規范、指南通知、系統設施要求，盡快制定無人機適航、檢測認證、監管平臺運營標準制度(50)金偉，尚勇.中國無人機安全監管[J].科技導報，2019，(14).；詳細規定企業的運營資質、駕駛員培訓、執照或合格證以及人、機結合的銷售備案、實名登記制度；建立地方和省級無人機管控標準，實現與中央立法的無縫銜接。

除了重視中央和地方對無人機立法的工作外，我們還可以在法律法規標準的執行及工作實施層面，建設類似于美國FAA的專門的空中執法力量，成立由無人駕駛航空器管理部際聯席統一領導的跨部門、跨領域的聯防聯控機制。各部門樹立全盤思想、通力合作協調具體事項，根據不同飛行區域設置不同的空警部門，由公安機關與民航局及各管理局空管部門分別對飛入隔離空域和融合空域的無人機進行引導，給予違法操控者警告、罰款、暫扣或吊銷無人機駕駛執照等處分，必要時將其納入社會信用管理系統，建立完善的守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度，實現嚴格聯合執法與常態化安全執法的統一。

(二)創新研發技術，實現全程管理

與美國對無人機進行全產業鏈和全生命周期的管理體制相比，我國無論是在無人機的研發階段，還是在銷售、使用和售后階段，都存在管理方法和技術手段落后等問題。為強化對無人機操控者的監管，相關管理部門、無人機制造企業、行業組織可從以下幾個環節采取措施：

在民用無人機的研發階段，我國可首先考慮授權有資質的制造企業發展并確立統一的、權威的、不易被黑客破解的“電子圍欄技術”，主動從無人機自身安全技術入手，劃定禁飛、限飛和適飛空域，參考大疆無人機創新系統采用的通用管理辦法，可以不同顏色為空域地圖做標記，紅色和灰色分別代表禁飛區和限高區，禁止或限制無人機在政府機構、軍事單位、危險物品工廠、監獄、機場等區域飛行(51)金偉，尚勇.中國無人機安全監管[J].科技導報，2019，(14).；藍色代表法規限制區，由當地的法規和政策規定，該部分特殊區域禁止航空器飛行；黃色和橙色為警示區和加強警示區，當無人機在該空域上空飛行時，將會收到系統對駕駛員發出的警示；綠色是輕型無人機適飛空域，如果輕型無人機在適飛空域的飛行真高在120米以下，那么無需提交飛行申請。一旦在120米以上的空域或非適飛空域飛行，則需通過UTMISS綜合監管平臺進行飛行申請。同時，考慮開放空域查詢功能，及時發布信息通告，使無人機駕駛者能夠自主了解各空域的飛行政策和管理辦法。其次，以馬航MH370航班失蹤為教訓，發展無人機定位跟蹤技術，配備定位設備和指南針、氣壓計等共同組成的360度感知系統，安裝具有提醒操控者違規飛行功能的“云系統”(52)金偉，尚勇.中國無人機安全監管[J].科技導報，2019，(14).，以便無人機在運行途中遭遇惡劣天氣、前方出現遮擋物等情形時，提前對無人機駕駛者發出預警，防止無人機濫用事件的發生。最后，根據無人機的重量、用途和監管難易程度對無人機進行分級分類，針對不同類型的無人機制定不同的技術參數和特定的研發標準，提高市場準入門檻。

在民用無人機的銷售階段，我國應盡快建立并實施無人機實名激活、注冊登記及銷售審查制度，通過APP實名激活，證明實名激活的可追溯性，推行無人機所有者和使用者強制注冊和備案制度，加快無人機實名登記系統和公安部門身份信息系統的數據共享，實現銷售審查制度與無人機運行云平臺的實時交聯，防止登記人盜用他人身份或偽造虛假信息，保證登記的真實性和有效性，采取銷售取得駕駛證前置程序，實行“無證不售”原則，避免僥幸和無成本“黑飛”，全面掌握無人機的數量、型號、所有者和使用者等各類信息。

在民用無人機的使用階段，有關部門應嚴格審查無人機操控人員的資質，核對人、機身份信息，確保由登記人親自激活設備(53)常雯，吳宏建.無人機監管及建議研究[J].電信網技術，2018，(2).，避免登記人與實際操控者不一致帶來的“黑飛”風險；組織操控人員參加駕駛技術培訓，頒發無人機適航證書，建立定期學習機制和考核評估體系，完善駕駛執照年檢制度；使用雷達定位系統對無人機進行實時追蹤，加強無人機反制技術和設備的使用引導；開展無人機安全宣傳和教育工作，引導無人機操控者遵守法律法規和行業規范，要求其依法向相關機構登記注冊或申請審批，主動參加無人機培訓課程，知悉無人機各組成部件的工作機理和性能，掌握無人機控制原理及危情防控措施，從而營造安全使用無人機、有序放飛無人機的良好社會環境。

在民用無人機的售后管理階段，我國應積極推動開發統一接口的企業級監控服務平臺，定期監測產品流向和運行狀態，實現民航云平臺、企業自有平臺、行業應用專用平臺與公安銷售備案系統、生產管控系統的統籌對接，由此從無人機研發設計到無人機生產和產品售后階段建立起規范無人機產業發展的全方位管理機制，最大程度地保障無人機運營的安全性和有序性。

五、結語

在世界競爭從傳統工業競爭向高科技競爭轉型的背景下，各國高度重視無人機以及其他高新產業的發展，但也不乏一些不法分子通過無人機威脅國家安全、擾亂社會秩序和侵害公民生命財產及個人隱私，因而各國亟須通過完善法律體系和創新技術管理手段的方式監管無人機濫用風險。

美國在《聯邦航空法》的統領下，出臺和細化了多部法律法規、部門規章和地方性立法，賦予聯邦航空局管理航空活動的執法權限，形成了全面系統的法治監管體系。另外，美國非常重視對無人機研發、銷售、使用和售后階段的管理。其中，在研發階段，嚴格劃分無人機的運行空域范圍，為無人機安裝定位識別系統，對無人機進行分級分類管理。在銷售階段，要求符合特定條件的無人機駕駛員向相應機構完成登記注冊、適航審定和執照申請工作。在使用和售后階段，明確民用無人機的飛行要求，積極組織駕駛員參加培訓，嚴懲“黑飛”、無序不法飛行主體，對無人機濫用風險實施全產業鏈和全生命周期的監管。

目前，我國在無人機風險監管方面缺乏統一的原則性立法，下位法分散、多龍治水，管理方法和技術手段相對落后，公民的法律意識淡薄。對此，我國可有選擇性地借鑒美國在無人機領域的法治經驗和監管模式，加快法律法規標準的制定工作，成立專門的空中執法機構，通過劃分禁飛和限飛區域、實施注冊登記制度創新管理技術，實現對無人機的全程監管，增強駕駛員的守法意識，全面保障無人機健康有序發展。