地方政府推動化學仿制藥產業發展對策研究

黃 卉，陳紅英，歐淑芬，孟 君

(1.廣州市市場監督管理局，廣東 廣州 510620；2.廣州白云山明興制藥有限公司，廣東 廣州 510250；3.廣州市藥品檢驗所，廣東 廣州 510160；4.廣州白云山醫藥集團股份有限公司 白云山何濟公制藥廠，廣東 廣州 510160)

1 前言

我國是仿制藥大國。仿制藥產業高質量轉型對于深化醫療衛生體制改革，提高進口藥國產替代，緩解我國醫藥市場對高質量、低成本仿制藥的迫切需求具有重要意義。近年來，中央政府密集出臺了仿制藥質量和療效一致性評價、完善知識產權保護、藥品集中招標采購等一系列連貫有序的改革舉措引導國內企業轉型升級。作為高新技術產業之一，地方政府對仿制藥產業給予了高度重視。尤其是生物醫藥重點發展地區，針對仿制藥上市前、上市后階段，在產業政策上給予了較多鼓勵措施，一定程度上提升了仿制藥企業向高質量發展轉型的積極性。

隨著改革的深入，階段性成效初步顯現。我國仿制藥一致性評價工作進展順利，加速了國內高端仿制藥的研發上市；藥品集中帶量采購中選品種的仿制藥替代效應持續放大，在一定程度上帶動了中選品種、未中選品種、原研藥價格的降低，群眾用藥費用顯著降低。但由于我國仿制藥行業的基礎薄弱，藥價下降的同時，未實現進口藥替代的目標。有研究顯示，在首批國家藥品集中采購品種中，部分國內通過一致性評價品種的全國總銷量是下降的，另外，約半數品種仿制藥金額替代率是下降的。高端仿制藥市場依然由國外原研把控。在前端高研發投入、后端利潤空間壓縮的雙重因素作用下，仿制藥行業“多小散亂差”格局在政策快速調整下所產生的陣痛逐漸顯現。比如，2021年8月20日，上海陽光醫藥采購網發布一則信息，老牌藥企華北制藥因產能受限、疊加原料藥漲價，在中標國家集采后出現了斷供。仿制藥行業整體處境艱難，即使是龍頭企業也面臨中長期發展動力不足的困局，這是當前仿制藥產業成功轉型升級亟待解決的問題。

仿制藥是全民醫保用藥的基礎盤，涉及民生的保障和改善，具有較強的公益屬性。針對目前行業轉型后繼乏力的局面，研究應對舉措，對于地方政府及時有效應對改革出現的新變化、科學地調整政策方向、穩定推動當地產業成功轉型升級具有重要現實意義。文章系統分析了當前我國高端仿制藥研發生產發展趨勢和行業競爭情況，總結生物醫藥重點發展地區促進仿制藥高質量發展的政策特點和存在問題，對地方政府推動當地仿制藥產業轉型升級提供政策補充建議。

2 我國高端仿制藥研發生產發展趨勢和行業競爭情況

2.1 全球專利藥到期情況

據米內網全球藥品專利過期查詢庫統計，2020—2025年共有897個藥品的產品專利到期，其中在我國已經進口上市的專利藥有554個品種(包含不同劑型)，占比62%，未在我國進口上市的專利藥有343個，占比38%。

表1 2020—2025年藥品專利到期情況統計

續表

2.2 已過專利期的首仿化學藥品種情況

2.2.1 首仿藥待批情況

據米內數據庫統計，自2016年1月1日至2021年5月27日，目前尚處于審批狀態的首仿藥受理號共580個，涉及申報企業數量共233家，待審品種數量共275個。

表2 CDE待批首仿藥受理號情況統計

2.2.2 待批首仿藥企業競爭情況

統計各首仿品種企業競爭數量，首仿品種大多數都以企業獨家申報為主，共計203個品種，占全部首仿申報的74%；少數首仿品種有兩家或三家企業競爭，合計59個品種，占比21%；極少數首仿品種達到3家以上企業共同競爭，有13個，占比5%。

表3 企業競爭首仿品種數量分布

統計待批首仿品種數量最多的前10企業，基本上是國內龍頭制藥企業，其中正大天晴藥業集團以23個待批首仿品種遙遙領先于第二名擁有16個待批首仿品種的揚子江藥業集團，第三名是齊魯制藥，共計13個待批首仿品種。

圖1 待批首仿品種數量企業前10排名

2.2.3 首仿藥獲批情況

據米內數據庫統計，在2016—2020年的五年間，我國共有236個品規的首仿藥獲批上市，獲批品規數量逐年上升。

表4 2016—2020年首仿藥品規數量及環比增長情況

2.2.4 獲批首仿藥企業競爭情況

從過去5年首仿獲批品種數最多的10家企業來看，基本上都是國內龍頭制藥企業，其中，正大天晴獲批品種數最多，有12個品種，其次豪森、恒瑞、東陽光、齊魯、科倫分別以10、9、8、7、6個獲批品種數緊隨其后，企業之間的獲批品種數量差距微小。

2.3 仿制藥一致性評價進展情況

2.3.1 仿制藥一致性評價過評情況

據米內網一致性評價數據庫統計，截至2021年3月25日，CDE仿制藥一致性評價補充申請的受理號共有2882個，已通過一致性評價2115個，其中按一致性評價補充申請的1220個，過評率約為42.3%，按視同通過一致性評價的895個。申請一致性評價的品種數583個，通過品種數有495個，共涉及申請企業699家，已有產品過評的企業514家。

表5 一致性評價過評情況一覽

圖2 2016—2020年首仿獲批品種數前10企業排名

2.3.2 仿制藥一致性評價過評企業競爭情況

按申報企業數量的分布進行品種統計，截至2021年3月25日，一致性評價申報品種共583個，其中獨家申報的品種239個，約占41%，2～3家企業申報的品種106個，約占18%，4～10家企業申報的品種209個，約占36%，10家以上申報的品種29個，約占5%。

表6 按申報企業數量分布的品種統計

從過評的企業分布來看，仿制藥一致性評價過評數量較多的藥企均是國內龍頭制藥企業，如齊魯制藥、石藥歐意、四川科倫、正大天晴等。其中齊魯制藥通過一致性評價的產品數量最多，共計46個。

圖3 過評企業前20排名(按產品數計)

2.4 對標國家的仿制藥金額和用量占比情況

據前瞻產業研究院數據顯示,2019—2020年美國仿制藥用量均達到85%，仿制藥滲透率基本達到飽和，但所用金額相差不大，藥物可及性高。歐、日、中仿制藥用量都超過了50%，歐、日略高，都與美國相差懸殊。從仿制藥金額和用量比值角度來看，仿制藥產業最為發達的美國兩年平均仿制藥金額/用量比接近1∶3.5，歐盟為1∶3，日本約為1∶5，而中國僅為1∶1.75。

表7 美、歐、日、中仿制藥金額和用量占比 單位：%

綜上可以看出：①僅從申報數量來看，以最大的可能性估算，未來4年內，國內企業化學藥首仿品種也無法覆蓋全球專利到期品種，占到期品種的55%。剩余品種只能由境外原研廠家提供。②首仿申請、過評企業的前10和仿制藥一致性評價過評企業的前20高度重復，提示產業集中度進一步提升。③首仿品種大多數以獨家申報為主，行業競爭不充分，將導致國內仿制藥市場和進口原研博弈的勝算降低。同時，按照藥品費用理論，藥品費用由藥品價格、使用數量、可替換藥品3個變量共同決定。國內首仿以獨家為主，不利于國家降價保供結構調整目標的實現。④首仿申請、過評企業中，單個企業申請加過評品種3個以上的，已排在全國第15名。仿制藥一致性評價過評企業中，單個企業過評超過11個品種的，已排在全國第20名，占總過評企業的3.8%。⑤仿制藥一致性評價過評品種中，視同通過一致性評價的占比不大，占申請總數的31%(包括境外企業在國內設廠獲批的品種)，提示國內企業在歐美發達國家境外批準上市的仿制藥品種數量較少。⑥仿制藥一致性評價過評品種中，4～10家企業申報的品種有209個，約占36%，10家以上申報的品種有29個，約占5%，提示部分品種研發重復多。⑦我國仿制藥替代率不高，產業仍處于發展階段，有較大的提升空間。

經分析可以得出如下結論：一系列改革之后，我國高質量仿制藥的研發生產逐步集中到一批有核心競爭力的大企業大集團。在高質量發展轉型過程中，仿制藥頭部企業或集團的整體實力在提升，但各項研發及市場指標仍較低，國內企業中單個企業首仿加一致性評價申請品種數最多的是69個，距離國際跨國制藥集團仍有較大差距。未來5年，近一半的專利藥到期國內無仿制申請，國內首仿多為獨家申報，市場競爭不充分，境外原研企業仍占據絕對優勢地位。從產業角度看，我國高端仿制藥產業規模與歐美、日本等國相比較小，企業盈利空間不大，仿制藥行業高質量轉型形勢嚴峻。

3 國內生物醫藥產業發展重點城市仿制藥產業促進政策分析

文章選取國內生物醫藥發展重點省份及城市(北京、上海、安徽、江蘇、連云港、蘇州、泰州、廣州、深圳)，在對其發布的生物醫藥產業促進政策中仿制藥相關內容進行梳理的基礎上，從政策主要支持要點方面進行總結分析。

3.1 主要特點

3.1.1 兼顧供需端要素，全方位完善支持政策

各地政府均沒有形成統一明確的仿制藥政策規劃體系，仿制藥相關政策都是融合在當地生物醫藥產業整體發展規劃及相關文件當中，相關政策覆蓋面廣，涵蓋了中觀和微觀層面的產業和企業運營的方方面面。仿制藥相關政策與國家已明確的具體發展方向一一對應，強調從供給端和需求端雙向發力推進高質量發展。供給端主要以需求為導向促進仿制藥針對性研發，完善首仿和仿制藥一致性評價的激勵政策。需求端措施主要是將已按照化學藥品新注冊分類批準的仿制藥以及已通過一致性評價的仿制藥及時納入地方藥品采購目錄；實行按藥品通用名編制采購目錄；推動國家藥品集中采購等舉措加速仿制藥進口替代。產業扶持目標清晰明確，通過供給和需求相互促進的良性互動，在推進仿制藥產業高質量轉型升級的同時，帶動民生保障和改善。

3.1.2 地方產業扶持政策以科技政策和財政政策為主要手段

各地政府在制定仿制藥產業發展相關促進政策時，加強了技術攻關的引導，主要采用科研立項支持、定額獎勵、稅費減免等手段扶持企業發展。扶持項目主要包括：對列入國家技術研究計劃的仿制藥品關鍵共性技術研究給予政策獎勵；仿制藥企業經認定為高新技術企業的，按15%的稅率征收企業所得稅；對通過一致性評價的已上市仿制藥品種給予一定金額的資金扶持；鼓勵提升工藝制造水平，對符合條件的給予獎勵；支持企業開展國際產能合作，建立跨境研發合作平臺，鼓勵境外企業在我國建立研發中心和生產基地，推動仿制藥產業國際化，等等。

3.2 存在的主要問題

3.2.1 地方政府產業扶持力度不夠

近幾年，我國仿制藥企業不僅要開展首仿藥的研發，還要同時開展已上市仿制藥的一致性評價工作，面臨著巨大的研發資金壓力。部分省市在制定地區生物醫藥發展規劃時對此也有所考慮，出臺了力度不等的獎勵和扶持措施。最主要的措施是對產品實施上市后獎補，獎補對象主要是開展一致性評價的已上市仿制藥。但補助金額較低，除安徽省、浙江省個別地市單品種補助超500萬元，最高可達800萬元，全國其余地市補助均在500萬元以下；全國僅安徽省、連云港市設立了對首仿藥的品種獎補，分別為單品種200萬元和400萬元，其他地市對首仿藥均未設立獎補政策。稅收優惠方面，除了對應高新企業的稅收優惠，各省市均未對高端仿制藥企業給予額外的稅收優惠。目前來看，這種扶持力度遠不能抵消企業的研發投入，更談不上給企業提供一定利潤空間以持續生產和研發新品種。新的市場政策下，仿制藥利潤較低，短期內很難從市場收回利潤，企業可能會因為巨大的科研投入引發資金鏈斷裂或者出現生產供應中斷的風險。我國首仿藥申請絕大多數是獨家品種(占74%)以及單個企業過評品種數較少的情況從側面說明企業沒有足夠的投入和積極性參與市場競爭。

3.2.2 經濟導向不足

地方政府的政策制定對仿制藥產業的扶持沒有明顯的經濟導向性。一方面沒有引導資本關注仿制藥產業，沒有主導相關產業投資基金助推當地仿制藥企業的轉型發展。另一方面缺乏藥物經濟學的政策導向。政府對首仿藥和一致性評價過評仿制藥的獎勵均覆蓋全品種，缺乏針對性，容易造成部分品種(約占36%)過度重復的現象。沒有科學地引導企業研制具有藥物經濟學價值、能替代市場原有產品的仿制藥，增強企業對市場規模小的罕見病藥物和其他短缺藥物研發的積極性。這里的引導包括科學的評價和基于評價的財政補償方式。

3.2.3 對仿制藥產業“原料藥制劑一體化”的認識不足，產業布局不均衡

對于仿制藥企業而言，穩定的原料供應是企業參與市場競爭不可或缺的資源，整個制造業成本的控制也主要依靠原料藥。與此同時，隨著藥品關聯審批的貫徹落實，化學藥品制劑的注冊申請要求與已登記的原輔包材相關聯，在未來，“原料藥制劑一體化”的企業運作模式將成為行業主流。但由于原料藥產業也是污染較為嚴重的產業，環保和安全的壓力極大，各地在原料藥廠的建設和引入上積極性不高。甚至部分中心城市受環境、土地等因素制約，還要求產業做出調整，化學原料藥生產環節全部退出本地區，仿制藥企業發展受到制約。從各地已出臺的政策來看，大多數地區忽略了對原料藥產業的規劃布局，目前僅有北京、江蘇、連云港市對化學藥全產業鏈中原料藥配套發展進行了統籌規劃。

4 推動仿制藥產業轉型升級和高質量發展的政策補充建議

推動仿制藥的使用是世界范圍內的趨勢，我國已成為全球第二大醫藥市場，面臨著激烈的國際競爭，眾多國際制藥企業對中國醫藥市場越來越重視。當前，境外原研企業不僅采用降價的策略，還利用授權仿制藥的方式進一步鞏固市場，打壓國內仿制藥的仿制動力。仿制藥產業作為全民醫保用藥的基本盤，具有普惠性、基礎性、兜底性的特征，產業的轉型升級，不僅意味著藥品可及性和患者的用藥保障水平的提高，更是在后疫情時代維持國內醫藥衛生行業可持續發展的戰略性考量。在提高仿制藥替代率的同時實現國產替代，仿制藥產業現階段的發展迫切需要政府給予更大的支持。地方政府在推動仿制藥產業轉型升級和高質量發展過程中，應及時研究完善與產業發展不同階段相適應的地方扶持政策，科學地調整政策方向，兼顧短期適應性和長期戰略性要求，為提高仿制藥企業在國內和國際市場的競爭力創造有利條件。現結合各地政府已出臺政策，建議從以下幾個方面進行補充和完善。

4.1 加強經濟學的引導

仿制藥高質量發展增加了仿制藥研發和生產的成本。在仿制藥研發上市過程中，該產品是否具有藥物經濟學價值，能否替代市場上原有產品，是企業和政府在研發和產業扶持決策上需要重點關注的問題。目前我國藥物經濟學僅在少部分省份的醫保目錄談判、公立醫院藥品集中采購藥品定價環節得以應用。實際上藥物經濟學的評價方法在國際上也運用在藥品研制和開發領域。隨著仿制藥注冊標準的提升和仿制藥一致性評價工作的深入，地方政府應積極引入藥物經濟學，為其產業扶持提供信息和決策依據。根據對轄區仿制藥品種在其治療領域的市場占有率及盈利水平的藥物經濟學評價結果，科學地決策該藥是否可以得到補償以及具體的補償金額，將有限的政府經費更多地投入到高價值的產品上，更大程度地保障優勢品種研發的持續投入，進而科學引導產業發展，避免低價值藥品的重復研發。建議地方政府針對此積極作為，先行試點，成立政府主導的藥物經濟學評價機構，開展藥物經濟學評價體系和方法的研究，推動藥物經濟學在藥品研發中的運用和政府決策。

4.2 加大對仿制藥產業的支持力度

當前，推進仿制藥產業轉型升級和高質量發展進入了攻堅階段，投資不足、資金鏈緊張、研發動力不足成為制約仿制藥企業高質量發展的突出瓶頸。有研究表明，積極的財稅政策對促進生物醫藥產業發展有顯著的刺激作用。從信號傳遞理論出發，政府不斷加大扶持力度，可以視為一種信號，表明了政府對該產業未來發展的戰略導向，可影響和帶動市場投資的轉向。鑒于此，地方政府應當進一步加大對仿制藥產業的扶持力度，并注重扶持的精準性，積極地引導市場發展。具體而言，包括：①對具有藥物經濟學價值的新上市仿制藥或者通過一致性評價的仿制藥品種的研發實施財政貼息貸款，支持企業研發高價值產品。②對納入集采中標品種的仿制藥，將補償金額和銷售掛鉤，按當年市場銷售總額或者集采中標價的價格體量實施不同比例的稅收返還，保障企業當年的利潤，讓企業更有信心和積極性投入高端仿制藥的研發生產。③對市場規模小的罕見病藥物和其他短缺藥物實施財政撥款的資金補助，由于該類藥品的公益屬性，相較其他藥品需要以更大的力度進行扶持。④對于成功進行國內外雙報甚至多報的仿制藥，應開設專項資金獎勵企業，鼓勵企業積極申報境外注冊，拓展境外市場。

4.3 重視仿制藥全產業鏈布局

地方政府在制定發展仿制藥產業政策時很容易向制劑廠家傾斜，而忽略了原料藥的配套發展。2021年11月11日，國家發展改革委、工業和信息化部聯合發布《關于推動原料藥產業高質量發展的實施方案》，彰顯了國家有關部門對原料藥產業發展的重視。地方政府應充分認識到化學原料藥的行業基礎和戰略地位，積極謀劃原料藥制劑一體化的產業規劃布局。我國生物醫藥重點發展城市幾乎都是國家的中心城市，環保壓力較大，原料藥產業應探索新的發展路徑。自身條件允許的，可以設立化工園區，加大環保投入對其進行產業環保升級，引進專業的三廢處理公司，由企業對三廢進行初步處理，專業公司負責集中處理排放，解決入園企業的后顧之憂。自身條件不允許的，可以參考學習北京—滄州渤海新區生物醫藥產業園的“飛地管理模式”。尋找省外或者市外的化工園區，將本地企業的原料藥端放到目標園區，實行“飛地合作”，由經濟相對發達的地區輸出項目，經濟相對不發達地區提供土地交由前者管理，利稅兩者共享，由輸出地實施許可和認證，建立異地監管機制。利用兩地資源互補，突破原料藥產業發展瓶頸。

4.4 關注醫藥研發外包產業(CRO)的培育和壯大

醫藥行業專業性較強，研發投入大，周期長，選聘專業的外包公司協助企業研發已成為行業的趨勢。在仿制藥利潤空間一直收緊的同時，CRO產業反而是逆勢增長。對于整個產業鏈而言，CRO這一新興細分領域風險較低，消耗的主要是人力成本，利潤空間較大。未來第三方CRO機構的專業化、國際化程度會隨著產業的發展逐步加強，形成獨角獸企業的發展態勢。地方政府應提早關注CRO產業，抓住先機做好研發布局，增強當地醫藥的研發實力，為當地仿制藥產業乃至整個生物醫藥產業的創新發展助力。