規范發展租賃市場構建穩定租賃關系
——對《北京市住房租賃條例》的評價

文/殷昊

住房需求是居民的基本需求，住房租賃是滿足居民住房需求的重要途徑。規范發展住房租賃市場具有重要意義，是解決新市民住房問題的主要甚至唯一渠道，是我國“雙循環”新發展格局的重要支撐，是提高城市運行效率的重大舉措，是促進房地產開發企業轉型的重要途徑。法治建設是住房租賃市場長足發展的必要條件。

近年來，國家為發展和培育住房租賃市場，出臺了一系列支持政策，加快住房租賃市場法治建設。但與迅速發展的住房租賃市場相比，租賃立法進程仍然相對滯后。在租購并舉的新形勢下，《北京市住房租賃條例》（以下簡稱《條例》）的出臺，從租賃合同網簽備案、租金押金監管、租金合理調控、租賃平臺監管、租賃糾紛解決機制、短租住房管理等方面加強承租人權益保護，規范住房租賃企業發展，推動租賃關系穩定，有力有序地推動住房市場平穩健康發展，為全國租賃立法提供了“首都樣本”。

一、我國住房租賃法治建設的現狀

（一）國家立法進程滯后

有關住房租賃管理的法律法規主要有《民法典》《城市房地產管理法》《商品房屋租賃管理辦法》（以下簡稱《租賃辦法》）。《民法典》第三編第十四章“租賃合同”對住房租賃合同的成立和生效作了一般規定。《城市房地產管理法》第五十三至五十六條對于出租人和承租人的權利義務及租賃登記備案作了規定。但現行法律對于住房租賃的規定多是原則性規定，內容較為概括，缺少可操作的具體規定，難以為住房租賃市場管理提供有力支撐。例如，《城市房地產管理法》規定了租賃登記備案制度，但對于租賃當事人而言，租賃登記備案與否，并不影響合同效力。登記備案的效力在相關法律法規中沒有明確，直接影響政策實施效果，登記備案制度“形同虛設”。

目前，住房和城鄉建設部門主要通過《租賃辦法》管理租賃市場。《租賃辦法》作為住房租賃領域的專門立法，確定了房屋租賃登記備案、房屋出租標準、承租人優先購買權、買賣不破租賃等住房租賃市場基礎制度。《租賃辦法》在規范發展住房租賃市場方面具有一定意義。然而，住房租賃市場在迅速發展過程中，不斷產生新的問題：部分住房租賃企業采取“高進低出”“長收短付”等方式，資金鏈斷裂導致企業“爆雷”，嚴重損害承租人權益；出租人隨意上漲租金、解除租賃合同、驅趕租客等問題不斷涌現；租賃住房環境質量、消防安全等問題頻發。這都嚴重侵害承租人的人身健康和財產安全。《租賃辦法》作為部門規章，法律效力相對較弱，調整范圍較為狹窄，管理手段相對有限，不能適應住房租賃市場發展的需要。

2020年9月，住房和城鄉建設部就《住房租賃條例（征求意見稿）》向社會公開征求意見，從推動形成穩定的租賃關系、明確租賃雙方權利義務、加強住房租賃服務與監督、規范住房租賃經紀活動、促進發展住房租賃市場等方面推動住房租賃市場法治化進程。但由于諸多原因，《住房租賃條例》尚未出臺。國家住房租賃立法進程相對滯后，住房租賃市場法律體系的頂層設計尚未形成。

（二）地方有效立法不足

2016年，國務院出臺了《關于加快培育和發展住房租賃市場的若干意見》（國辦發〔2016〕39號，以下簡稱“39號文“）。2019年，財政部會同住房和城鄉建設部在北京、上海、廣州、深圳等24個城市開展中央財政支持住房租賃試點工作，三年下發600億元資金支持租賃市場發展。各城市在土地、財稅、金融等方面加快租賃市場發展，但在立法層面仍然相對滯后。以第一批中央財政支持住房租賃試點的16個城市（北京、上海、深圳、廣州、南京、杭州、武漢、成都、合肥、廈門、長春、長沙、重慶、濟南、鄭州、福州）為例，目前地方租賃立法主要存在的問題有：

1.地方立法不充分。北京、上海、深圳、鄭州4個城市出臺了住房租賃的條例；北京、上海、廣州、深圳、杭州、廈門、南京、武漢、成都、合肥、福州、鄭州12個城市出臺了住房租賃管理辦法或者管理規定。

2.立法進程滯后。國務院39號文出臺后，目前只有北京、南京、廣州三地修訂或出臺租賃市場的專門立法。2022年5月，《北京市住房租賃條例》審議通過，9月1日起實施；2022年2月，《南京市房屋租賃管理辦法》審議通過，5月1日起實施；2020年7月30日，《廣州市房屋租賃管理規定》審議通過，12月1日起施行。深圳、杭州、武漢等城市也在推動住房租賃立法，但目前尚無實質性進展。

3.立法范圍較窄。2020年以來，修訂或者新出臺的地方租賃立法，除了北京，南京、廣州租賃立法范圍較窄，主要體現在：一是調整范圍較窄。例如，《南京市房屋租賃管理辦法》延續了《城市房地產管理法》，將房屋租賃活動的監督管理范圍限定在國有土地。二是管理手段有限。針對出租人隨意提高租金或者解除合同、租賃企業高風險經營等行為，缺少有效的管理手段。三是法律責任效果有限。《廣州市房屋租賃管理規定》規定的法律責任主要針對出租人的一般違法行為，沒有將其與租賃企業的違法行為進行區分；《南京市房屋租賃管理辦法》針對住房租賃企業違法出租房屋、提交虛假住房租賃登記備案材料、未設立住房租賃資金監管賬戶等行為作出了相關規定，但對于出租人隨意提高租金或者解除合同的一般行為未作規定。

二、《條例》對規范住房租賃市場的主要作用

（一）加快住房租賃市場法治化進程

習近平總書記強調，要“更好發揮法治固根本、穩預期、利長遠的保障作用”。在黨中央高度重視發展住房租賃市場的背景下，《條例》的出臺加快了住房租賃市場法治化進程，將租賃市場納入法治化軌道運行，進一步夯實住房租賃市場基礎，穩定市場預期，有力有序推動住房租賃市場長遠發展。在國家《住房租賃條例》尚未出臺的背景下，各地已經陸續啟動了地方住房租賃立法，北京的立法經驗成為各地學習與借鑒的重要范本。

（二）完善住房租賃市場管理體制機制

目前，管理體制不暢、管理手段不足是住房租賃市場的突出問題。長期以來，針對租賃市場暴露出來的違法違規行為，主管部門難以實施有效的管理，其表現如下：管理過程不閉環，處理措施不及時，處罰手段不有效。《條例》在管理主體、管理內容、管理手段等方面構建起多級多樣、分類分層的體制機制，豐富了管理手段措施，具體體現在：

1.將租賃管理納入綜合治理。面對不斷發展的租賃市場，僅靠住房和城鄉建設部門來管理不可行。例如，對于蛋殼公寓“爆雷”事件，需要住建、金融、公安、市場監管等多個部門聯合處理。《條例》第六條明確將住房租賃活動納入基層治理體系。①這有利于統籌各個部門的力量，推動行業綜合管理，可有效破解長期以來住建部門單打獨斗的難題。

2.實現住房租賃的閉環管理。《條例》第七條至第九條建立起“多級多樣、分類分層”的管理體制，明確各級部門在租賃市場的管理職責，有利于形成租賃市場的閉環管理，織牢織密租賃市場治理網。

3.豐富住房租賃管理手段。《條例》堅持從租賃住房、租賃合同、租賃企業、信息平臺四方面完善管理手段措施：針對租賃住房，明確了出租條件和管理運營標準；針對租賃合同方面，明確了合同示范文本、網簽備案；針對租賃企業，明確了市場主體登記、信息查驗和安全保障、公示經營信息、規范房源信息發布、押金租金監管；針對互聯網信息平臺，規范房源信息發布規則、明確信息報送義務。

（三）規范住房租賃權利義務關系

權利義務關系是法律關系的基礎，是明確各種主體關系的邏輯前提。在參照《民法典》、住房和城鄉建設部《住房租賃條例（征求意見稿）》的基礎上，《條例》完善了租賃主體的權利義務關系，具體體現在：

1.加強對承租人權利的保護，使租賃關系回歸民生屬性的本質。在租賃合同關系中，承租人處于天然的弱勢地位。出租人憑借優勢地位，通過“霸王條款”削弱承租人權利、減少出租人義務的現象屢見不鮮。《條例》在第六十條明確規定合理調控租金，②這并沒有干預租賃市場的發展，而是使租賃關系回到民生屬性的本源，推動租賃當事人在平等的前提下履行權利義務，是對合同自由的有力維護。

2.明確住房租賃企業履行出租人義務。在實踐中，住房租賃企業往往利用優勢地位逃避義務履行。例如，蛋殼公寓通過與業主簽訂資產管理合同、與租客簽訂租賃合同，以形式上的委托關系替代實質上的租賃關系，逃避履行對業主給付租金的義務，將義務轉移給承租人，嚴重侵害租客和業主的權利。《條例》在第二十六條和第二十八條明確規定，不管是以自有住房還是承租他人的住房從事租賃業務的，都需要履行出租人義務。該規定有效地規制了部分住房租賃企業逃避履行出租人義務的情形。

（四）完善住房租賃企業分類監管

專業化住房租賃企業在租賃市場中發揮著越來越重要的作用，但同時也帶來新的問題。例如：以從事轉租業務為主的蛋殼公寓、青客公寓等輕資產住房租賃企業，因為資金鏈問題陸續“爆雷”；以自有房屋從事租賃業務的萬科、旭輝領寓，因為租賃成本居高不下而收縮運營規模；從事運營管理的“YOU+”公寓北京蘇州橋項目欠繳租金、物業費，違約終止托管合同。針對不同類型的住房租賃企業要實施不同的政策。《條例》針對以自有住房從事租賃業務的重資產住房租賃企業、從事托管運營業務的中資產住房租賃企業、從事轉租業務的輕資產住房租賃企業采取了不同的監管措施：

1.鼓勵重資產住房租賃企業發展。發展重資產住房企業有利于穩定住房租賃市場，推動建立可持續的租賃發展模式，促進房地產開發企業轉型，成為政策支持的重點。《條例》第五十四條明確了在非居住存量土地上建設、非居住存量房屋改建租賃住房的，可享受水、電、熱等政策優惠。《條例》第五十八條對租賃住房建設運營的金融政策作了規定。這都有利于降低重資產住房租賃企業的運營成本，推動形成可持續發展的經營模式。

2.加強輕資產和中資產住房租賃企業監管。近年來租賃市場出現的“爆雷”案例，以輕資產和中資產住房租賃企業居多。輕資產和中資產住房租賃企業沒有建立穩健的運營機制，抗風險能力薄弱，缺乏持續經營的信心和能力，成為租賃市場風險的重要來源。需要對該類企業加強監管：一是嚴格登記注冊。從事轉租業務的應當嚴格履行登記注冊義務。二是實施租金押金監管，降低資金池風險。押金超過一個月或者租金超過三個月的，應當納入監管。三是嚴格限制租金貸。對租金貸的使用作出明確規定。③

三、《條例》對穩定住房租賃關系的重要意義

（一）明確住房租賃的基本屬性

如何發展租賃市場，是一個長期課題。對于這個問題的解釋，最終要回歸到租賃關系的本質。只有明確了租賃關系的基本屬性，才能理順租賃市場發展的邏輯主線，才能構建租賃市場的基礎制度。《條例》對此也有新的探索和解釋。

1.明確住房租賃的民生屬性。住房租賃具有民生屬性和經濟屬性，但其本質還是民生屬性。《條例》在第三條明確提出“堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位”，成為租賃市場發展的基本準則，牢牢把握民生屬性這個基本屬性。

2.明確住房租賃的公共服務屬性。租賃住房以房屋為載體承接公共服務。公共資源分配是住房租賃市場的核心問題，決定了租賃住房的根本定位是家還是旅館。公共服務對租賃住房供給的不充分，也成為當前制約租賃市場發展的重要障礙。《條例》第十八條規定了申領居住證、辦理積分落戶、子女入學等公共服務事項，同時也明確提出，通過完善住房租賃管理服務平臺，為當事人辦理公共服務提供便利。

3.明確住房租賃的租購替代屬性。從房屋的居住屬性出發，租房對購房而言屬于替代品，二者具有復雜的交互作用關系。要建立“房住不炒”的房地產市場長效機制、充分發揮租購替代屬性、形成租購并舉的格局至關重要。《條例》在第三條提出“完善租購并舉的住房政策，支持居民通過租賃方式解決住房問題，改善居住條件”。

（二）構建長期穩定的租賃關系

住房租賃市場的穩定發展需要以長期穩定的住房租賃關系為基礎。但是目前以家庭散戶為主體的租賃市場結構，難以滿足長期租賃的需要。住房和城鄉建設部統計，在北京、上海、廣州、深圳等16個租賃試點城市中，家庭散戶出租房源占到市場租賃房源的95%以上；租賃機構出租的房源占比不到5%，僅北京、上海超過10%，與美國54.7%、英國66%、德國48%、日本83%、法國71.2%的比例相比，明顯偏低；重資產租賃機構數量更少，開發企業自持物業用于出租的房源占比不到1%。為此，《條例》也作出了相應的制度安排：

1.單列租賃住房用地，解決用地難問題。北京、上海、深圳、廣州等城市房價高、地價高，住房租賃用地成本高，租售比不足2%，重資產住房租賃企業的租金收益率僅為2%-3%，投資回收期普遍長達25年以上。為降低用地成本，《條例》第四條明確提出單列租賃住房用地。一方面為租賃住房的發展提供長期穩定的土地供應，另一方面也有利于將租賃住房用地與商品住房用地分離，降低租賃企業用地成本。

2.提供金融政策支持，解決融資難問題。契合住房租賃經營特點的長期貸款和金融解決方案落地，銀行貸款多為期限3-5年、規模小、成本高的信用貸款和經營貸款。住房租賃企業資金主要來源于風險投資等股權類融資和經營流動貸款，資金成本高，因而部分輕資產住房租賃企業采取“租金貸”融資。《條例》第五十八條鼓勵金融機構針對租賃住房特點設定合適的長期貸款、公司債券、企業債券等金融產品。這對于解決住房租賃企業融資渠道有限、融資成本較高的問題具有重要意義。

3) 航線覆蓋范圍.航線對航運公司擇港決策有一定的影響[10]，故深圳港應該設計合理的航線以吸引更多貨主.華南公共駁船快線運輸網絡覆蓋范圍較廣，但仍有部分碼頭尚未被覆蓋，如清遠、貴港、欽州等.

3.鼓勵簽訂長期租賃合同，解決租賃期限短問題。在以家庭散戶出租為主的租賃市場中，家庭出租人不愿意簽長期租賃合同，出租期限較短。家庭出租住房平均租期不足1年，與德國11年、日本5.2年、英國2.5年的租期相比，明顯偏短。租賃關系不穩定，青年人和新市民的長期租賃需求得不到滿足。《條例》第十四條通過長期租賃合同，推動形成穩定租賃關系。

（三）提升租賃住房品質服務

目前，90后、00后已經成為承租人的重要組成部分，對于租賃住房品質的要求越來越高。目前租賃住房存在著房齡高、設施老化、配套差、維護弱等問題。據貝殼統計，上海樓齡在20年及以上的老舊小區房屋46%沒有電梯，北京為39.4%，廣州為36.7%，深圳為35.1%。一線城市中，北京、深圳分別有27.4%、7.5%的老舊商品住宅沒有小區門禁。四個一線城市老舊小區房屋綠化率不足30%的比例都比較高，其中廣州有近六成老舊小區住宅綠化率難以達到綠化標準。對此，《條例》也作出了相應規定：

1.明確租賃住房出租標準，不得打隔斷改變房屋內部結構。《條例》第十三條明確了租賃住房的室內空氣質量等安全標準和水、電等基本條件，并且嚴格禁止“打隔斷”。據相關機構統計，“打隔斷改變房屋內部結構”并沒有給承租人顯著降低租金，反而壓縮了公共空間，降低了居住品質。

2.規定集中出租住房的應當完善管理制度和管理人員。《條例》第二十三條對租賃住房的管理制度和管理人員作出了規定，尤其是要求設置監控、滅火、安全通道等必要設備。④

四、《條例》實施需要考慮的幾個重點問題

（一）需要盡快出臺配套制度

發展住房租賃市場，不僅需要完成頂層制度設計、出臺住房租賃條例，更要針對租賃市場的不同主體、不同內容建立相關配套制度，逐步構建多元主體參與、管理規范有序，市場導向為主、政府調控為輔的住房租賃管理體系。

1.建立健全租賃住房運營管理制度。制度體系應當包括兩個方面：租賃住房運營管理服務標準和租賃住房運營管理機構。

《條例》第十三條明確了租賃住房的出租面積和出租條件等一般要求，但對租賃住房的運營管理服務標準沒有作出規定。實踐中，租賃住房的建設和運營無標準可依，設計只能參照住宅、旅館、宿舍建筑的相關標準執行，在配套設施、平面布局、使用面積等方面存在大量不合理現象，建設運營缺乏規范和引導，安全事故、裝修污染、服務混亂、違規收費、虛假信息、卷走租金等問題時常發生，在《條例》實施中亟待明確租賃住房的運營管理服務標準。

租賃住房運營管理服務機構是住房租賃企業。《條例》對租賃企業的資金、人員、管理能力，以及建立健全信息查驗、安全保障、定期檢查等內部管理制度等作出規定。但這些規定并不具備可操作性，特別是對于住房租賃企業的管理職責、人員標準、經費運用與監督檢查等，需要加快明確具體細則。

3.完善租金調控制度。《條例》首次以立法的形式明確了政府調控租金的法律地位。租金調控制度的具體內容還需要進一步完善。德國規定，租賃雙方可以自由協商確定租金，但租金標準不得超過市場租金的50%，否則將被歸類為高利貸租金，出租人將面臨刑事責任。租賃合同存續期間，租金上漲不能超過當地的租金指數（實際為每平方米的租金）。租金指數由德國地方政府部門、房屋租賃中介機構、出租人和承租人協會等行業自律組織綜合考慮租賃住房的基本情況及其他特殊因素確定。租金指數一旦確定，就必須嚴格執行。法國也規定，自2012年8月起，出租人應根據全國統計及經濟研究所公布的“房屋租金參考價格指數”來調整租金漲幅。此外，國內的廣州、深圳、重慶等城市也會定期公布租金的參考價，這些都可以成為下一步出臺租金調控制度的有益借鑒。

（二）需要不斷完善管理服務

面對租賃市場的新情況和新問題，需要不斷調整監管思路，加快完善監管手段。目前，地方主管部門在管理租賃時市場面臨“四缺”問題：缺經費、缺機構、缺人員、缺手段。相較其他城市，北京市住房和城鄉建設委還保留了住房租賃的執法權，能夠形成有效管理，但在管理服務上還有進一步提升的空間。

1.提升租賃信息化管理水平。雖然《條例》第三十六條規定，通過租賃管理服務平臺為當事人辦理公共服務提供便利，但是在實踐中，部分基層部門還仍然停留在紙質化辦公階段。以基層租賃管理所為例，不少租賃管理所還強制要求租賃雙方必須到場填寫租賃登記備案材料，只能支付現金，開具紙質發票，給租賃當事人辦事帶來極大的不便。

2.強化住房租賃管理手段。《條例》要求租賃當事人必須及時辦理住房租賃登記備案，并規定了未辦理備案的法律責任。但在實踐中，由于缺乏法律的強制效力，租賃合同登記備案率極低。為建立起全流程的租賃監管體制，對租賃交易活動的每一個環節實現全流程監管，必須擴大租賃合同登記備案率。住房和城鄉建設部門要在現有條件下，完善管理手段與措施，加快推進租賃合同登記備案。

3.建立健全住房租賃管理服務平臺。在《條例》的基礎上，不斷完善租賃管理服務平臺：一是進一步完善平臺功能，提供機構備案、房源核驗、面積管理、信息發布、網簽備案、租金監測等基本服務。二是加快與與公安、民政、自然資源、市場監督管理、稅務、人力資源社會保障、審計、住房公積金等部門和單位建立信息互通共享機制，向社會提供安全、便捷、高效的服務。三是加快租賃房源和租賃企業納管。引導和規范家庭出租人、住房租賃企業將租賃房源納入租賃管理服務平臺，對租賃合同、租賃資金、租賃住房實施全流程監管。提供住房租賃管理服務平臺數據接口，推進與相關企業業務系統聯網，實現“一企一碼”“一房一號”。

（三）需要高度重視糾紛解決

租賃矛盾的解決直接關系著租賃當事人合法權利的維護。《條例》第九條要求居民委員會、村民委員會加強預防和化解矛盾糾紛，第十條要求行業組織加強矛盾糾紛調解，第十一條要求建立住房租賃糾紛多元化解決機制，充分證明立法對租賃矛盾糾紛工作的高度重視，體現了以人民為中心的思想。《條例》確定了多元化糾紛解決機制的創建思路，但是還缺少具體的配套制度，可以進一步細化。

1.建立租賃糾紛快速處理機制。鑒于租賃侵權案件的突發性，現有的司法途徑耗時長、流程復雜，難以滿足當事人權益保護的及時性要求。建議可以參考淘寶、京東等互聯網平臺，引導租賃企業和互聯網平臺建立24小時快速投訴處理機制。相關行業協會可與企業聯合形成租賃糾紛調處委員會，加快推動租賃糾紛解決。

2.進一步完善多元化糾紛解決機制。目前各地的租賃管理機構人手十分有限，難以有效應對承租人維權的需要，需要充分動員社會力量參與租賃糾紛解決。《條例》確立了多元化糾紛解決機制，但是缺少具有可操作性的規定。需要明確：不同糾紛解決機制的法律效力和相關關系，多元化糾紛解決機制參與主體的組成，社會主體參與多元化糾紛解決機制的激勵，等等。這些內容建議在《條例》的實施中予以完善。

（四）需要積極推進綜合監管

住房租賃管理涉及金融、自然資源、市場監管、稅務、公安、工信、網信等多個部門，需要加快建立多部門參與、行業監管與綜合監管相協調的監管機制。《條例》第七條、第八條、第九條明確相關部門職責，確定了綜合監管機制。但在實踐中，住房和城鄉建設部門還需要充分發揮行業監管部門的作用，主動與相關部門做好溝通對接工作，加快推進相關配套政策，加快實現信息系統互聯互通，做到清楚租賃行業底數，實現對租賃行為全流程監管。

注釋

①據 《北京市住房租賃條例》第六條：將住房租賃活動納入基層治理體系，建立市區統籌、街鄉負責、條塊結合、居村協助的治理機制。

② 據《北京市住房租賃條例》第六十條：市住房和城鄉建設部門應當加強住房租賃價格監測，建立健全相關預警機制。住房租金明顯上漲或者有可能明顯上漲時，市人民政府可以采取漲價申報、限定租金或者租金漲幅等價格干預措施，穩定租金水平，并依法報國務院備案。市人民政府采取價格干預措施的，出租人應當執行；拒不執行的，由市場監督管理部門依法處理。

③據《北京市住房租賃條例》第二十六條：承租他人住房從事轉租業務的，應當依法向區市場監督管理部門申請辦理市場主體登記，取得營業執照，其名稱和經營范圍均應當包含“住房租賃”相關字樣。個人轉租住房應當嚴格遵守相關規定，依法規范開展業務活動，轉租住房超過規定數量的，應當依法向區市場監督管理部門申請辦理市場主體登記，取得營業執照，其名稱和經營范圍均應當包含 “住房租賃”相關字樣。具體規定由市住房和城鄉建設部門會同市場監督管理等部門制定。據《北京市住房租賃條例》第三十六條 住房租賃企業向承租人收取的押金一般不得超過一個月租金，并按照規定通過第三方專用賬戶托管。住房租賃企業向承租人單次收取租金的數額一般不得超過三個月租金，超收的租金應當納入監管。押金托管和租金監管的具體規定由市住房和城鄉建設部門制定。據《北京市住房租賃條例》第三十八條：金融機構向承租人發放租金貸款的，應當以備案的住房租賃合同為依據，劃入承租人賬戶。貸款額度不得高于住房租賃合同金額，貸款期限不得超過住房租賃合同期限，發放貸款的頻率應當與承租人支付租金的頻率匹配。

④ 據《北京市住房租賃條例》 第二十三條：集中出租住房達到規定數量的，出租人應當建立相應的管理制度，明確專門的管理人員，設置監控、滅火等治安防范、消防設備設施和安全通道，并建立信息登記簿或者登記系統。具體規定由市公安機關會同規劃和自然資源、住房和城鄉建設、消防救援等部門制定。單位承租住房供本單位職工居住的，單位應當建立相應的管理制度，履行安全管理責任。