論農村宅基地使用權流轉的法律規制進路

文/沈朝陽

一、邏輯起點：農村宅基地使用權流轉制度的現實意蘊

（一）農村宅基地使用權流轉是實現鄉村振興的應有之義

鄉村振興是我國提出的實現農村小康、縮小城鄉貧富差距的重大戰略，在2021年出臺的《關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》中規定，要加強農村宅基地管理，穩慎推進農村宅基地制度改革試點、研究制度依法自愿有償轉讓的具體辦法。由此可見，我國鄉村振興戰略已經將農村宅基地改革視為實現該戰略的一項重大舉措，農村宅基地流轉制度的確立為加快推進鄉村振興提供動力。

習近平總書記強調，在建設社會主義現代化國家和實現中華民族偉大復興中國夢的進程中，最艱巨的任務在農村，但這也是必須完成的任務，即實現鄉村振興。要實現鄉村振興，僅依靠政府和其他社會組織的外部助力是行不通的，因此，在獲得外力幫助扶持的同時，尋找農村自身發展的動力勢在必行。農村宅基地究其實質是一種土地資源，其具有財產屬性毋庸置疑。一方面，農村宅基地使用權流轉可以給村民帶來一定的財產利益，為農村發展提供動力，另一方面，宅基地使用權的流轉將緩解農村宅基地多閑置的境況，有利于提高對資源的利用率。同時，農村宅基地流轉制度將成為推動鄉村振興戰略的助推器。我國政策規定將宅基地使用權流轉范圍嚴格限制在本集體組織成員之間，此種規定雖然體現了農村宅基地的社會保障功能，確保農民的生存權和發展權的實現，卻影響了宅基地資源在市場中的優化配置，同時也造成農村宅基地使用股權權能弱化，導致宅基地的潛在價值難以實現。農村宅基地的流轉有利于資源配置的優化和土地的高效利用，可給農村集體組織成員帶來一定的經濟收益，激發農民對閑置宅基地的利用，充分體現宅基地資源的經濟效益，為我國鄉村振興戰略的推進提供動力。

（二）農村宅基地使用權流轉是社會主義市場經濟發展的必然選擇

市場經濟是我國改革開放以來實現經濟高速發展的原動力，也是推進社會主義現代化建設的根本路徑。市場經濟最顯著的特征是對資源的再分配并實現對資源的有效利用，而資源的自由流轉是市場經濟發揮功能的前提條件，即生產要素的自由流動是市場經濟功能實現的關鍵。農村宅基地本身就是一種自然資源，理論上也可以同其他資源一樣在市場中自由流轉以獲得最大化的效益。在新中國成立初期，由于歷史、文化、經濟等原因，為保障農民的基本生存和發展，對農村宅基地使用權采取禁止自由流轉的政策。限制自由流轉政策是根據當時的國情制定的，符合農村的需求。但是在市場經濟趨于完善的今天，限制農村宅基地自由流轉的政策已經無法與當下國情和農民的需求相適應。

我國雖然對宅基地的流轉范圍加以限制，卻允許其在本集體經濟組織成員間自由轉讓。實踐中，宅基地使用權在集體組織成員間的流轉往往呈現出價格較低、利用率不高的特點。究其原因在于現有宅基地使用權流轉范圍較窄，直接影響了宅基地作為自然資源在市場中的最優分配，無法體現宅基地的經濟效益。在社會主義市場經濟體制下，允許農村宅基地自主流轉能夠最大程度地利用農村土地資源，從而提高村民對宅基地資源的經濟屬性和社會屬性的利用率。所以，農村宅基地使用權流轉的市場化改革是社會主義市場經濟的必然選擇。

（三）農村宅基地使用權流轉是維護農民利益的重要舉措

宅基地使用權設立的最初目的是保障農民的根本生存權利，其具有濃厚的社會保障性和福利性。但是在新中國成立以來，我國經濟的高速發展造成宅基地的社會保障性和福利性被逐漸弱化。在我國市場經濟取得優秀成果的同時，農民逐漸參與到市場經濟中，由于其綜合素質的提高、眼界的開闊以及在市場經濟中獲得了可觀收入，農村土地在其心目中的地位不再像以前一樣舉足輕重，農民開始自發地融入市場經濟當中。

現行宅基地使用權的限制流轉制度完全忽視了宅基地使用權的處分、收益功能，導致農民作為使用權人的財產利益受到損害。農村宅基地使用權的限制流轉制度會帶來雙重的負面效果，不僅使宅基地的財產價值屬性無法實現，還將造成資源的浪費。其次，在土地二元結構下，農村土地需要先通過征收程序才能在市場中交易，這一做法違反市場經濟主體間平等地位的原則，也極大損害了農民的利益，同時導致征收強拆事件和宅基地使用權流轉隱形市場的出現。雖然從靜態的宅基地居住功能來看，在特定時期限制宅基地使用權的流轉具有一定的合理性，符合當時我國的國情，但是從動態發展的角度來看，宅基地使用權的流轉不僅能夠滿足農民現階段的需求，更有利于鄉村振興的實現。鑒于此，法律賦予農民流轉宅基地使用權的權利是合理必要的，其不僅能恢復宅基地使用權的權能，還可以滿足農民對其經濟價值的獲取需求。

二、現實困境：農村宅基地使用權流轉的困境分析

（一）農村宅基地使用權流轉的制度現狀

現行的宅基地使用權流轉制度嚴格限制了流轉范圍，在一定程度上確實實現了對農民居住權的保障，達到了立法者制定相關法律時的立法目的，但是在城鄉一體化推進的過程中，嚴格限制宅基地使用權的流轉已經失去了意義。根據我國《土地管理法》的規定，進城落戶的農民可以依法自愿有償退出宅基地，鼓勵村民盤活農村閑置宅基地。該規定確立了宅基地使用權的退出制度，但并未規定宅基地流轉問題。根據該規定可以看出，在法律上我國并未對宅基地使用權流轉作出禁止性規定。此外，從“法無禁止即自由”的原則來看，農村宅基地使用權的流轉并無法律障礙。

對宅基地使用權流轉的限制主要來自政策規定。從1999年國務院發布的《關于加強土地轉讓管理嚴禁超賣土地的通知》，到2004年《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》，以及同年國土資源部出臺的《關于加強農村宅基地管理的意見》，都嚴格約束了宅基地使用權的流轉，并把農村宅基地流轉范圍限定在集體組織成員之間，體現了當時政治經濟環境對農民生存權的保障。但是在2014年《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》中，國家設立若干試點地區，允許農村宅基地使用權的抵押、擔保、轉讓，該政策的出臺為宅基地使用權的自由流轉提供了契機。從以上法律法規及政策規定來看，我國關于宅基地使用權流轉的規定并不具有系統性，多散見于各種政策性文件之中，這導致在具體實踐中操作難度較大、規范適用不準確等一系列問題。

（二）農村宅基地使用權流轉的實踐困境

由于我國關于農村宅基地的法律規范多散見于法律和政策性文件之中，對宅基地的規定較為混亂，缺少對宅基地使用權問題系統全面的細致規定，造成在實踐中宅基地使用權流轉問題法律適用困難、法律和政策之間相矛盾的現實困境。宅基地使用權流轉制度的缺位主要產生了以下幾方面的負面影響：

1.“房地一體”原則同宅基地使用權限制流轉之間的矛盾?！吨腥A人民共和國民法典》中規定，房屋所有權和宅基地使用權應當按照“房地一體”的原則進行處分，即在處分房屋時，應當將房屋對應的宅基地一并處分。此外，農村住房由農民自行建造，農民可以原始取得房屋的所有權，并且我國法律并未對農民房屋的處分權進行限制。所以，作為住房的所有權人，農民能夠采取贈與、出售等方式處理宅基地之上的住房，此時按照“地隨房走”的規定，房產的受讓人理應取得該房產所對應的宅基地。我國的政策制度層面對宅基地使用權的流轉一直保持著嚴格限制的勢態，我國立法層面則未對宅基地使用權流轉作出限制性的法律規定，政策制度的規定明顯與我國法律確立的“地隨房走、房隨地走、房地一體”的基本原則相矛盾。

當前，我國法律并未對這一矛盾提出解決辦法。隨著生活水平的提高，越來越多的農民進入城市，他們在城市之中購房并落戶。在此種情形下，農村宅基地住房的閑置率不斷增長，造成大量的“空心村”出現。一方面，原本屬于農村集體組織成員的農民加入城鎮戶籍成為城鎮居民，導致農村房屋無人居住和宅基地閑置問題，對宅基地的不充分利用形成土地資源的浪費局面。另一方面，由于農民進城居住后往往會將農村的住房出賣，為了能夠獲得豐厚的利益，出賣對象的選擇很大可能會超出本集體組織成員的范圍。如果認為城市居民只對房屋享有所有權而自動失去對宅基地的使用權，那將導致宅基地使用權主體缺位以及對“房地一體”原則的違反。

2.宅基地使用權流轉的法律不完善將導致流轉市場的混亂。在城鄉一體化建設中，大量農民進入城市并在此扎根，從而出現了農村宅基地閑置的現象。我國法律并未對宅基地流轉作出禁止性規定，只是在相關政策中對宅基地使用權的流轉范圍作出限制，由于在限定的范圍內流轉往往價格較低且本集體組織成員對宅基地的需求有限，更多村民愿意將宅基地使用權轉讓給其他主體。由于宅基地使用權的限制流轉，交易雙方為了牟取利益往往進行隱性交易，這也導致了宅基地使用權隱性市場的出現。隱性交易屬于非法的交易行為，被法律所禁止，其交易行為不受法律的保護。當交易出現問題時，由于沒有相關法律制度對其進行規制，必然會出現無法可依的局面，對交易雙方的合法權益造成損害。一方面，宅基地隱性交易不受法律的規制，將會沖擊正常的土地交易市場，破壞房地產市場的運行環境；另一方面，宅基地隱性交易缺乏監管，在利益的驅使下交易雙方會不擇手段，侵占集體土地、損害農村集體的利益。

雖然我國政策明確限制宅基地使用權的流轉，但是對其上房屋并未作出禁止轉讓或禁止抵押的規定。房屋是村民的私有財產，其有權進行處分，因此，村民可以將房屋進行轉讓或抵押，并依據“地隨房走”的原則來實現宅基地使用權轉讓的目的。這種以出讓房屋的方式轉讓宅基地使用權的隱性交易行為是法律政策自身規定矛盾的體現，將會擾亂土地市場的正常交易秩序并引發諸多沖突和糾紛。在城市土地緊缺而農村土地大量閑置的情況下，宅基地使用權流轉市場的不完善規定不僅會造成地下隱形市場越來越活躍，將會損害國家利益、集體利益，并給社會穩定帶來隱患。

3.農村宅基地使用權流轉的監管失靈。對農村宅基地使用權流轉的監管，目前只有我國《土地管理法》作出了相關規定，即由國務院農業農村主管部門負責全國農村宅基地改革和管理有關工作。實踐中，有關部門在人力、物力以及技術上受限，難以有效地對農村宅基地流轉進行監管。因此，對于農村宅基地流轉使用，目前實際上是由村委會代行管理。雖然賦予村委會監管的權利，但在具體管理過程中仍然存在諸多問題。

首先，近年來城市房地產行業出現飽和而農村土地市場空缺，導致房地產市場有向農村發展的趨勢。此外，由于城市房價居高不下，購房者為了降低購房成本，將目光轉向了城鄉接合部，進而在農村宅基地、建設用地甚至耕地上建設房屋。在集體土地上建設的房屋沒有產權證明，違法流入市場會嚴重損害房地產領域的交易秩序，同時也會對農村集體利益和生態環境產生不利的影響。其次，在我國實施“村村通”道路建設政策以來，農村經濟生活水平顯著提高，農民為了出行便利往往會在城郊或鄉村道路旁建設住房，這導致村民原宅基地住房的閑置，并且違反“一戶一宅”的規定。更有甚者，出現了違法占用耕地、房屋超出法定占地面積等亂象。這些亂象的背后是對農村集體土地的濫用，嚴重擾亂農村宅基地的分配使用規則。此外，由于并非所有村民都在鄉村道路旁有土地建設房屋，農村宅基地分配不公易引發社會矛盾。最后，在我國新農村建設中，基層政府對農村住房作出了重新規劃，并為農民修建新居，但有些農民不愿搬離現有的住房或在搬進新居后不愿拆除舊房，導致一戶多宅的現象出現，從而造成集體土地的大量閑置。通過以上分析可以看出，農村宅基地使用權監管的失靈將導致宅基地的無序使用和流轉，不僅違反國家的土地制度規定，更會損害集體利益并造成土地資源的浪費。

三、路徑探析：動態發展視域下農村宅基地流轉的法律規制進路

農村宅基地使用權流轉之所以引發諸多問題，根本原因在于法律的滯后性，即現行法律規定與農民對宅基地的需求不匹配。隨著我國鄉村振興戰略的實行以及城鄉一體化建設的推進，農村宅基地使用權的流轉形成了更豐富的權利內涵，而將農村宅基地使用權的流轉積極引入市場經濟中進行優化分配，成為當下的必要之舉。在市場經濟高速發展之中，農村宅基地的福利性屬性已經成為抑制鄉村發展的負面因素，在靜態的視角下審視宅基地使用權的規定已經不再符合當下的國情。因此，應當以動態發展的視角看待宅基地使用權的流轉，完善相關法律規定、建立宅基地流轉市場、建立有效的監管機制，促進農村宅基地使用權流轉的規范化、制度化、法治化。

（一）完善農村宅基地使用權流轉的法律規范

當前，我國對宅基地使用權流轉的規定多散見于各種政策性規范之中，并未對此作出專門規定。此外，我國專門規范土地的法律《土地管理法》對此只作出了原則性的規定。實踐中法律規范與社會需求的矛盾已經凸顯，當下制定針對農村宅基地使用權流轉的法律規范成為必然。筆者認為，應當在《土地管理法》中對農村宅基地使用權流轉問題制定專章加以規范，改變宅基地立法理念、完善宅基地登記制度、建立宅基地使用權流轉市場。

首先，農村宅基地使用權流轉的關鍵在于改變傳統的宅基地立法理念，將市場經濟機制和平等交易權利作為立法的新理念。傳統宅基地立法的目的主要是為了保障農民的生存權和發展權，即滿足農民居住和生活的需要，但隨著我國經濟生活水平不斷提高，農村宅基地使用權的福利屬性已不再被農民所重視，如何通過盤活宅基地使用權進而獲取財產性利益成為農民最關心的問題。宅基地作為農民居住生活的場所，在流轉時農民會理性地看待并權衡宅基地流轉的經濟利益和持有宅基地使用權的利弊。因此，在制定宅基地使用權流轉法律時應當正確地看待宅基地的流轉問題。

其次，產權清晰是宅基地使用權流轉的前提。目前我國法律對此尚處于不完善狀態，宅基地使用權權屬的確定較為混亂。隨著城鄉一體化的推進，宅基地的產權確認成為首要問題。為保障產權人的合法權益，我國宅基地使用權的確定可以效仿不動產登記中的登記生效要件制度。在制定宅基地登記制度時應注意登記機構的設置，規范土地登記簿的管理，明確變更登記、查詢等規定，同時健全登記機構的審查機制，保護權利人的合法權益。

最后，宅基地“三權分置”的制度規定，為宅基地使用權流轉范圍的擴張提供了可能?，F行政策規定宅基地使用權只能在集體組織內部流轉，該項限制不僅影響宅基地經濟利益的最大化，還導致“三權分置”制度在實踐中無法有效應用而是停留在理論層面。宅基地使用權流轉的市場化可以促進其在社會主義市場經濟中的自由流動，實現資源的最大化利用，對實現城鄉一體化建設具有重要意義。此外，宅基地使用權的自由流轉并不是不受任何約束的，農村宅基地具有財產功能和社會保障功能，在流轉時監管機構必須考量宅基地流轉后的用途及利弊，確保權利人的合法利益。

（二）建立統一的農村宅基地使用權流轉平臺

目前我國將農村宅基地使用權流轉的主體范圍限制在本集體經濟組織之內，流轉范圍的限制促使人們為了獲取利益而進行隱性的宅基地使用權交易，隨著交易規模的擴大，逐漸形成了一個巨大的隱性交易市場。隱性交易市場的出現是農村宅基地使用權流轉的需求同我國當前宅基地制度的滯后和固化相沖突的結果?；靵y的地下交易不僅存在侵害農民自身利益的風險，同時亦會對國家和集體利益造成侵害。嚴厲禁止宅基地使用權的流轉難以完全清除村民私下自行交易的現象，只有從正面予以回應才能從根本上對隱性交易市場進行有效的打擊。因此，建立一個統一的宅基地使用權流轉平臺成為最優的選擇。

宅基地作為農村重要的土地資源，市場化的交易不僅可以實現土地資源的高效利用，還可以給農民帶來一定的財產收益。宅基地流轉平臺的建立有利于其市場化的實現，流轉平臺可以為宅基地使用權的流轉提供交易信息，規范交易程序，維護交易公平，有效保障宅基地公開、合法、有序地流轉。建立農村宅基地使用權流轉平臺應當注意以下問題：一是在鄉鎮建立流轉服務中心，記錄宅基地使用權流轉信息，并為農民宅基地使用權的流轉提供參考信息，確保宅基地使用權流轉的公平性。二是明確宅基地使用權流轉的交易規范，應當以自愿流轉和政府審批相結合的方式對宅基地使用權的流轉予以規范，并確保流轉程序的公開透明。三是規范宅基地使用權流轉程序，農民作為弱勢群體在宅基地流轉的市場化交易中極易受到損害，為保障農民的合法權益應由政府部門為宅基地使用權的流轉提供合同范本，明確合同雙方的權利義務，在該合同范本中應注重對農民權益的保護并確立有效的救濟措施。

（三）完善宅基地使用權流轉的配套設施

宅基地使用權流轉平臺的設立可以有效地提升宅基地使用效益，但單純依靠流轉平臺無法發揮預期的作用，配套設施的建立和完善能夠更好地發掘宅基地使用權流轉平臺的潛力。

首先，應當強化自然資源管理部門對宅基地使用權流轉的審核監管。在農村宅基地使用權流轉市場之中，雖然宅基地使用權的流轉范圍沒有限制，但是在用途、流轉面積等方面仍然受到制度約束。因此，自然資源管理部門對宅基地流轉的監管不可或缺。為便于政府部門的監管，應當在鄉鎮一級設立監管機構，對本鄉鎮的宅基地使用權流轉是否符合法律程序、是否占用集體土地、是否違反法律規定的用途等進行監督。

其次，建立健全農村宅基地使用權價值評估機制。宅基地是農民生存權的重要保證，設計宅基地使用權制度的目的就是為了滿足農民的基本住房需要。農民根據自身集體組織成員的身份無償獲得宅基地。宅基地的獲得和使用通常都反映了社會福利屬性，交易的各方往往無法準確判斷宅基地使用權的經濟價值，在流轉時可能會對宅基地的價值產生較大爭議，從而無法有效保障宅基地使用權流轉過程中村民的合法權益。因此，構建完善的宅基地使用權價值評估機制勢在必行。在建立宅基地價值評估機制時應當考量宅基地的面積、位置、用途、對自然環境的影響、當地經濟水平等因素，建立一套合理、公平、有效的價值評估機制，保障農民、集體、國家的利益，促進農村宅基地使用權流轉市場的發展。

最后，完善農村社會保障制度。農村宅基地具有社會福利屬性，具有保障農民生存居住的功能。一旦農村宅基地使用權流轉，農民的社會保障將會大大削減。因此，在建立宅基地使用權流轉平臺的同時，應當完善農村地區的社會保障體系，解除農民轉讓宅基地使用權的后顧之憂。一方面，中央政府應當加大對農村社會保障建設的財政支持，建立完善全面的農村社會保障體系；另一方面，應改變城鄉二元化的社會保障體制，建立統一的社會保障制度，確保村民在失去宅基地使用權之后仍有生活保障，這也有利于維持社會的穩定。

四、結語

我國關于宅基地使用權的法律和政策規定已經不能滿足社會發展的需要，為實現鄉村振興戰略，僅依靠政府和社會扶持難以從根本上解決問題，在此種情況下，應當發掘農村的內在動力。從具體實踐來看，農村宅基地使用權的流轉成為振興鄉村的最佳選擇，盤活農村閑置宅基地、充分發揮其經濟作用，是實現鄉村振興戰略的重要推動力。因此，應當以動態發展的眼光看待宅基地使用權的流轉，一味堅持宅基地使用權的社會福利屬性而忽視其經濟價值，不利于鄉村振興和城鄉一體化建設的實現。