“三權分置”下農村宅基地流轉的限制與突破

文/李敏 魏巍

一、“兩權分離”到“三權分置”宅基地的制度變遷與內涵

“兩權分離”的背景下，宅基地轉讓受到法律相關條款的約束，規定不準許抵押、出賣。隨著城鎮化進程的推進，農戶對其需求并未減少，進而導致宅基地閑置浪費與資源緊缺并存。為提高農村閑置宅基地的盤活利用率、賦予農民更多財產權利、推動鄉村振興、盤活農村閑置宅基地，對農村閑置宅基地所有權、使用權與資格權進行探索，在保障集體所有權的前提下，適度放活宅基地使用權。

（一）“兩權分離”到“三權分置”，宅基地的制度變遷

農村宅基地是農戶基本生活資料與物質財產。新中國成立以來，農村宅基地實行兩權分離，村集體擁有對宅基地的所有權，占有以及使用權能歸農戶行使，農戶享有建筑房屋及其相關設施的所有權，保障農民戶有所居基本需求，但是轉讓受到法律的約束。根據《中華人民共和國土地管理法》第六十二條的規定，宅基地的取得遵循一戶只能擁有一處宅基地的原則，并且權利人不得對宅基地進行買賣或者變相買賣，如抵押、出租、贈與或出資等。農村宅基地在“兩權分離”的背景下有兩方面表現：一方面，集體享有所有權，使用權人一律不得通過宅基地買賣或者抵押等手段變相融資；另一方面，權利人對地上房屋享有所有權，享有出賣、出租、轉讓的權利，房屋出賣后使用權屬于受讓人，但宅基地所有權仍歸集體。

近年來，隨著城鎮化進程的推進，農民進城務工或搬居城市的數量不斷增加，由于具有保障農民戶有所居、無償取得的特性，宅基地的需求量有增無減，致使宅基地閑置與資源緊缺并存。國家統計局數據表明，2019年末，我國城鎮常住人口總量占全國總人口的60%多，到2030年，我國城鎮常住人口占總人口數的70%。2019年，農業農村部對全國農村宅基地開展的抽樣調查結果顯示，農村宅基地閑置率高達18.1%，部分地區農村空房率達35%。由此可見，農村宅基地和住宅閑置浪費問題日益突出。究其原因，法律未對宅基地適度放活進行立法規范，流轉的主體不明確，在某種程度上對宅基地的流轉起到妨礙作用，使得農村固有資源更加緊缺，同時也妨礙了農民經濟收入增長。在實施鄉村振興的背景下，盤活農村閑置宅基地具有現實可行性與必要性。

為了盤活利用農村閑置宅基地，落實用益物權的屬性，賦予農戶更多經濟性利益，增加農民收入，促進城鄉融合發展，推動鄉村振興，有效盤活農村閑置資源，在集體所有的性質不變與農民權益不受損的前提下，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十八次會議決定授權國務院在北京市大興區等232個試點縣（市、區）、天津市薊縣等59個試點縣（市、區）暫時調整實施《中華人民共和國物權法》、《中華人民共和國擔保法》關于集體所有的耕地使用權不得抵押、宅基地使用權不得抵押的規定。即在試點地區，宅基地使用權可用作抵押融資。2018年中央一號文件《關于實施鄉村振興戰略的意見》指出，要完善農民閑置宅基地政策，適度放活宅基地使用權，因地制宜增加農戶財產性權益，提高農村土地資源的利用率，為農村經濟發展注入活力，推動鄉村振興。由此可見，政策正在推動農村宅基地逐漸由居住使用向居住、生產、社會保障與財產性權益轉變，由保障屬性向財產屬性轉變，由公法屬性向私法屬性過渡。

（二）宅基地“三權分置”的內涵

第一，宅基地所有權。分析所有權是分析另外兩個權利的前提與基礎。宅基地所有權表現在兩個方面：對內，《土地管理法》第九條對國家所有類型的土地進行了分類，規定農村和城市郊區的土地，除另有規定外，為集體所有，宅基地為農民集體所有。對外，村民委員會或村民小組代村集體成員行使所有權，所有權并不屬于該集體之外的單位或個人。

第二，宅基地使用權。宅基地使用權主要表現為以下幾個特征：(1)主體的身份性。《民法典》第三百六十二條規定，農村集體經濟組織成員作為權利人可行使占有權與使用權。主體身份是取得該權利的基礎。宅基地使用權的取得方式主要有兩種：第一種，村民自己在經過鄉（鎮）人民政府審核批準之后獲取；第二種，繼受取得，是指農村居民通過買賣、繼承、贈予等各種方法，從第三人那里獲得宅基地使用權。(2)權利取得的法定性。農民需要通過法定程序，經過政府審核之后，獲得其使用權，且申請宅基地時必須以戶為單位，宅基地使用權遵循“一戶一宅”的原則，宅基地使用權的申請程序意味著其獲取為收益性的行政行為。(3)性質為用益物權。首先，宅基地使用權的性質為用益物權表現為它的財產性。當農戶申請其為自己占有時，其便具有資源與財產的雙重屬性。其次，宅基地使用權的物權屬性體現在立法上，宅基地使用權被《民法典》納入物權編，不動產物權以登記作為權利公示的外觀，在法律上，使用權人要求在取得使用權時應當予以物權登記。最后，宅基地使用權人可依據地隨房走的原則，轉讓與第三人時，可獲得財產性利益。

第三，宅基地資格權。農民作為集體成員取得和占有的權利，是農民基于特定身份而擁有的福利性、保障性權益。資格權的認定關系到農戶的基本權益。宅基地資格權不僅包括取得宅基地的權利，還包括退出集體經濟組織的權利，當然退出應當自愿且有償，且農戶應符合退出的條件，避免其因喪失宅基地而變得流離失所。增設資格權可既盤活宅基地使用權，又兼顧農戶居住權益的保障。

二、農村宅基地流轉存在的問題與成因剖析

第一，宅基地所有權主體的“虛化”。首先，集體所擁有的使用、收益、處分權權能被限制，由于土地所有權與使用權是分離的，享有所有權的主體并不享有占有、使用權能，而正在使用的主體卻沒有處置權。其次，集體經濟組織對宅基地享有的所有權，是集體成員共同共有的，集體內部成員可以退出、轉讓，卻不享有分割請求權。最后，《民法典》第二百六十二條只是籠統規定各集體經濟組織行使所有權，但實踐中，通常由村民委員會或村民小組代替行使集體擁有的所有權，集體意志未被充分表達。以上三點表明，農民所占有的宅基地的所有權主體虛化，不利于農民財產權益的實現。

第二，宅基地資格權的立法缺失。三權分置中最關鍵的問題在于資格權，它是保障農戶取得宅基地且適度放活宅基地的基石。我國立法中并沒有“農戶資格權”的相關表述，致使學理上對農戶資格權的概念有“成員權說”和“宅基地使用權說”兩種對立的學說。有學者將宅基地資格權解釋為包含人身屬性與財產屬性，是享有宅基地使用權的前提，基于一定的身份屬性取得使用權。成員權說打破了宅基地使用權只能在集體經濟組織內部流轉和不得抵押的限制，實現了宅基地使用權“質 ”的飛躍。但是成員權說只注重財產權的功能，忽視身份權所具有的穩定農村秩序的作用。有的學者將宅基地資格權的性質表述為作為集體成員請求分配宅基地的一種資格，但并不一定擁有實際取得的既有利益。根據三權分置的政策，其權利與使用權分離，剝離原使用權中財產權部分后的剩余權利。

第三，使用權流轉權能不完整。首先，使用權權能不完整。宅基地作為用益物權，其權能應為占有、使用與收益，但《民法典》第三百六十二條規定，使用權人享有占有和使用的權利。由此可見，使用權的權能僅為占有與使用，并沒有收益權能，對轉讓產生了實質影響。其次，改革試點地區使用權可用于抵押、流轉和繼承等，但這些權利在法條中未得到體現。《民法典》第三百九十九條規定，宅基地使用權不能設定權利。政策上支持適度放活宅基地，但是在法律條款中沒有相關規定可以將其進行讓與，沒有規定使用權可用于出租、轉讓和抵押，導致農戶所占有的閑置資源流轉效率不高，影響了農民經濟性利益的實現。另外，相關法律規定使用權流轉的對象需具備集體內部成員身份。如果經鄉（鎮）人民政府審核批準之后獲取宅基地的集體內部成員可以受讓宅基地，易違背“一戶一宅”的原則。

農戶使用權流轉的前提是產權明確。集體土地所有權在實踐中存在未確權登記的情況。物權的公示原則是物權法的基本原則之一，公示是將物權的真實狀態表現于外，外化為一定的形態為公眾知曉。《民法典》第二百零八條規定了物權公示的原則：“不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅，應當依照法律規定登記。”《民法典》第二百零九條規定，不動產物權的變動，經依法登記發生效力。在部分農村地區，只對宅基地使用權進行了登記，未對房屋進行登記管理，甚至有的宅基地初次取得就未進行登記，這不利于宅基地使用權的流轉。

三、促進農村宅基地流轉的對策

相關規定中對現有的宅基地三權分置改革未予以規范，因此，需要落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權，適度放活宅基地和農民房屋使用權，進一步完善相關法律制度。

（一）落實宅基地集體所有權

賦予集體對宅基地的監督權，使其有權依法回收以及建立有償利用的制度。第一，加強對宅基地的監督，有效發揮本集體對占有者利用、規劃、建設等的監管功能，提高農戶固有資源的利用率，推動新型農村建設，助力實現鄉村振興。第二，建立宅基地有償使用制度。對農戶宅基地超出應有面積建造房屋以及附屬設施進行收費，這是所有者行使所有權的體現，可提升農村資源的利用率。第三，建立宅基地回收機制。回收閑置資源，以及因公共設施建設或公益事業需要回收農民集體所有的土地，需要向土地使用者提供相應的補償。對于違法建造房屋以及附屬設施，或者非本集體經濟組織成員違法占有宅基地，本集體可對其進行無償回收，優化資源配置。

（二）完善宅基地資格權立法

權分離”與“三權分置”穩與活的矛盾。宅基地地上權期限屆滿時，受讓人的權利轉歸宅基地使用權人享有，同時也要保障受讓人再續期的權利。

（三）放活宅基地使用權

第一，明確流轉主體。流轉的主體若為本集體成員，轉讓沒有期限限制并且不繳納費用，作為用益物權的宅基地未被適度放活。在“三權分置”中，使用權應向非本集體經濟組織成員開放。義烏市率先提出農村宅基地“三權分置”，將本集體經濟組織所享有的宅基地所有權轉讓于集體成員之外的人，即本市行政區域范圍內的村級集體經濟組織成員，既滿足“三權分置”改革的需要，又符合盤活閑置資源的政策要求。將宅基地使用權主體界定為本市行政區域范圍內的村級集體經濟組織成員，一方面可避免城鎮居民購買宅基地，另一方面，宅基地資格權歸本集體成員，宅基地使用權歸非本集體成員，資格權與使用權的權利主體不是同一人，是適度放活使用權的一種表征。第二，確立登記制度，方便流轉。農戶首次取得、流

該種權利維護農戶作為集體成員占有宅基地的資格，資格權是對于農戶各項附著于土地之上的權利的一種保障。農戶對宅基地之上建造的房屋以及附屬設施有兩項權利，其一是對房屋的所有權，其二是對宅基地的使用權。農戶可隨意處置房屋及附屬設施，擁有對房屋進行買賣、抵押、贈與等權利。依據地隨房走的原則，對房屋進行處分時，宅基地也隨之進行處分。當宅基地之上未建有房屋時，依據現行法律規定，宅基地不能單獨流轉。在此基礎上，當事人為轉讓宅基地，會在宅基地上建造房屋或者附屬設施，從而迂回地達成流轉宅基地的目的，這會造成資源的極度浪費。一方面，這是對本集體成員轉讓宅基地規定的違反；另一方面，這是對集體所有權的變相私有化。此問題可通過本市行政區域范圍內的村級集體經濟組織成員受讓宅基地予以解決，但要有期限限定。權利人轉讓宅基地完全可以依據“三權分置”的政策內涵保留資格權，在買受方使用權期限屆滿后，依據約定條件收回使用權。突破內部流轉的局限，適度放活宅基地在非本集體成員之間轉讓，保障農戶經濟性權益。宅基地地上權不能與宅基地使用權一樣沒有期限，需要有最高期限的限制，否則必然會架空宅基地使用權以及集體土地所有權，從而無法保障宅基地在一定期限內回歸最終使用權人。如此一來，便突破了只能內部流轉的局限，同時化解了“兩轉以及退出宅基地時必須辦理登記。明晰產權，既可以結算拆遷補償款時明確受償主體，又可以通過出租、抵押、入股等方式流轉宅基地使用權，釋放農村宅基地土地利用流轉價值。