我國數字轉型相關規劃中的“檔案參與”分析及啟示＊

何思源 袁焱艷 姜盛新 余維健

（1.中國人民大學信息資源管理學院，北京，100872；2.中國人民大學電子文件管理研究中心，北京，100872； 3.中國中化控股有限責任公司，北京，100031）

在數據成為生產要素的當今社會，檔案事業發展面臨新的機遇，檔案部門需要強化“檔案參與”，即以更加積極主動的姿態融入社會信息化浪潮和數字轉型進程。［1］一方面是政策法規的外在要求，例如，《檔案法》第三十五條規定“各級人民政府應當將檔案信息化納入信息化發展規劃”［2］；《“十四五”全國檔案事業發展規劃》將“主動融入數字經濟、數字社會、數字政府建設，推動檔案全面納入國家大數據戰略”［3］作為主要任務之一。另一方面是檔案事業優化升級的內在需求。目前，檔案參與數字轉型相關學術研究較少，且主要集中在數字政府領域，如國內外檔案機構參與數字政府建設的實踐分析［4-5］、面向數字政府的檔案精準化服務［6］和前端控制［7］等。而檔案規劃相關研究大多關注檔案領域［8-9］，較少涉及檔案規劃與其他領域規劃的關系。本文聚焦數字轉型規劃中的檔案相關內容，總結檔案事業融入數字轉型規劃的現狀，分析檔案參與數字轉型的表現。

1 研究方法

本文采用文獻研究法。數據來源主要是“十四五”時期的數字轉型相關規劃，包括整體規劃和專項規劃。其中，前者包括數字省份（如數字山東）規劃、智慧城市規劃等；后者主要包括數字經濟發展規劃和數字政府建設規劃。數據收集采用網絡調研法，在北大法寶以“省份名稱+智慧城市/數字經濟/數字政府+規劃”或“數字+省份名稱”進行標題檢索，輔以百度等搜索引擎，查到可獲取全文的規劃54份（如表1所示）。數據分析則采用編碼分析的方法。考慮到整體規劃涉及面廣，而專項規劃涉及面較窄但更為深入，因此，本文將分別對數字轉型整體規劃和專項規劃進行編碼。其中，第一輪編碼為開放編碼，對相關規劃中涉及“文件”“檔案”的內容進行逐條編碼，在此基礎上進行第二輪編碼（如表2所示），總結分析檔案參與數字轉型的表現。

表1 我國數字轉型相關規劃基本情況

表2 編碼示例表（以數字轉型整體規劃為例）

2 數字轉型整體規劃中的“檔案參與”分析

94%的數字轉型整體規劃明確提及檔案相關內容。檔案相關條款大多集中在涉及數字政府建設和數字民生服務的數字轉型整體規劃中。

（1）以“電子文件和電子檔案的管理與應用”推動政務服務體系一體化（31.58%，12/38）［10］。一是提升電子文件管理與應用水平，拓展和深化電子公文、電子證照、電子發票等電子文件及電子檔案在政務服務和民生發展中的應用，推進電子文件共享，提供“在線辦理”等信息服務，提高政務服務效能。二是大力推進電子文件歸檔與電子檔案管理，重點實現電子公文和政務服務事項電子文件規范管理和單套歸檔，并為黨政機關提供統一的檔案管理服務。

（2）以“特定類型檔案資源建設”推動社會治理體系信息化（10.53%，4/38）和民生服務智慧化（52.63%，20/38）。一是以基礎對象（樓宇、車輛、人員等）電子檔案庫、污染源檔案等檔案資源的建設推動智慧化的基層社會治理和生態環境治理。二是以電子健康檔案、數字家庭檔案、流動人員人事檔案等服務民生保障，為居民提供醫療、教育、就業等領域的智慧民生服務。三是通過數字檔案館等信息基礎設施提供文化大數據服務，實現文化惠民。

（3）以“電子文件與電子檔案可信管理”推動信息防護體系建設（5.26%，2/38）。確保電子文件和電子檔案安全可信是構建高效的網絡安全防護體系的重要內容。

3 數字轉型專項規劃中的“檔案參與”分析

3.1 檔案參與數字經濟發展的表現

61%的數字經濟發展規劃明確提及檔案相關內容。

（1）以“電子文件和電子檔案應用”服務數字政府（33.33%，8/24）。一是推進電子證照、電子文件等政務數據資源庫建設。二是加快證照、簽章、公文、合同、發票等的電子化改革，推動互聯互通和互信互認，提升數字政府在線政務服務能力。

（2）以“數字檔案館建設”（20.83%，5/24）和“電子健康檔案”（29.17%，7/24）服務數字民生。一是積極推進數字檔案館建設，推動檔案資源的數字化和開放共享，提供優質數字檔案文化產品，以檔案文化記憶功能服務數字民生。二是打造健康信息服務平臺，保障醫療健康數據的橫向共享和縱向聯通。

（3）以“信用檔案”服務數字經濟治理體系（8.33%，2/24）。通過建立和完善信用檔案，構建以信用為基礎的數字經濟市場監管體系，為數字經濟發展提供良好的市場發展環境。

（4）以“三維數據模型歸檔”服務產業數字化轉型（4.17%，1/24）。隨著工業互聯網的發展，BIM等三維建模技術在工業等領域廣泛應用，三維數據模型歸檔管理成為推動工業信息化的重要一環。

（5）將“檔案數字化”納入數字產業生態體系（4.17%，1/24）。檔案事業數字轉型需要配套的信息技術等數字產業予以保障。重慶市將“創新研發數字化檔案加工等數據服務產品”作為數據服務企業的重要服務內容，為檔案數字轉型提供產品和服務。

3.2 檔案參與數字政府建設的表現

18份數字政府建設規劃均明確提及檔案相關內容。

（1）以“電子文件與電子檔案制度建設”為基礎夯實數字政府基礎能力（4.60%，4/87）。通過強化電子文件歸檔和電子檔案管理制度規范供給，優化電子檔案一體化管理流程，實現政務協同管理平臺與電子檔案管理平臺對接，規范在線政務服務。

（2）以“電子文件和電子檔案的管理與應用”完善政務服務應用體系和政府決策運行體系，打造服務型政府。一是建設統一電子證照系統，將電子證照用證率納入數字政府建設指標（25.29%，22/87）。推廣電子證照、電子合同、電子發票、數字簽名、電子印章等跨地區、跨部門的互信互認。二是積極推進電子公文等電子文件的在線歸檔與移交（12.64%，11/87）。通過開展電子文件單套歸檔和電子檔案單套制管理試點，實現政務數據全生命周期管理，提升政府在線辦公、政務服務事項數字化處理水平。三是推進數字檔案館（室）建設，為政府協同管理、政務服務提供數字應用支撐平臺（13.79%，12/87）。通過建設電子檔案管理服務一體化平臺實現區域范圍內政務服務“一網通辦”和“網上查檔、掌上查檔”全覆蓋，推進數字檔案移動應用，探索更多電子檔案在政府運行、政務服務等方面的智慧應用場景。

（3）以信用檔案、電子健康檔案、退役軍人檔案等“特定類型檔案資源建設”服務政府的社會治理，提升經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務和生態環境治理效能。一是通過建設以“信用檔案”（14.94%，13/87）為主的行業信用信息數據庫，服務經濟調節和市場監管。依法歸集、更新市場主體信用信息，將信用檔案納入信用產品產業，優化數字經濟背景下的營商環境。二是通過建設“電子健康檔案”（6.90%，6/87）和“退役軍人檔案”（1.15%，1/87）服務民生。通過建設居民電子健康檔案大數據平臺，為居民提供優質便利的醫療健康和養老保障一體化服務；推動退役軍人檔案電子化，保障退役軍人權益。三是通過建設“基礎對象電子檔案”等（4.60%，4/87）服務社會管理和生態環境治理。建設城市房屋建筑和市政基礎設施文件管理系統，實現城市的精細化和智能化管理；通過建設污染源檔案等加強生態環境監管。

（4）以“電子文件和電子檔案開放、共享與利用”促進政務數據開放共享（16.09%，14/87）。一是推進建設政務內網的電子文件交換系統和共享平臺，滿足政府協同辦公的需求。二是積極推進政府部門各類文件和檔案的數字化、電子化，將電子檔案納入政務數據資源體系，建立重點領域的基礎庫和主題庫。三是建設電子檔案利用服務平臺，擴大電子檔案共享利用范圍，提高政府服務區域內的電子檔案利用率。

4 啟示與思考

根據上述分析，可見當前檔案事業與數字政府建 設（55.70%，83/149）、數 字 社 會 治 理（15.44%，23/149）和數字民生服務（26.17%，39/149）的關系最為密切，累計占所有二級編碼的97.32%，但與數字基礎設施、數字經濟發展（含數字技術創新發展、數據要素資源體系建設、產業數字化、數字產業化）、數字生態體系構建等領域的交集寥寥。雖然有61%的數字經濟發展規劃提及“文件”“檔案”，但我國數字經濟發展規劃普遍有一定的發散性和延展性，檔案相關條款普遍集中在數字政府、數字民生等領域，較少觸及與數字經濟高度相關的條款。據此，檔案部門可從強化優勢和補足短板兩個方面做出努力。

4.1 “強化優勢”：持續發揮檔案在優勢領域的作用

（1）深化電子文件和電子檔案在社會各領域的應用，逐步擴大跨部門共享的數字檔案資源范圍，實現在線政務服務全流程網上辦理。檔案部門應進一步優化外部應用環境，分階段、分地區推進文件檔案的電子化工作。同時，應將數字檔案資源，尤其是與民眾切身利益高度相關的各類民生檔案納入政務數據開放共享范疇。例如，北京市檔案局、民政局、檔案館聯合開展婚姻登記檔案信息跨部門共享。［11］

（2）積極推進電子文件單套歸檔與電子檔案單套管理，推動數字檔案館（室）建設迭代升級，逐步擴大單套制改革的試點范圍。例如，河北省財政廳的差旅電子憑證網上報銷大幅提升黨政機關的公務差旅效率，同時形成公務活動“大數據”，服務領導科學決策，以“小憑證”激發“大變革”。［12］

（3）秉持核心資源觀，豐富拓展檔案資源體系，以資源助力社會治理和民生服務智慧化。在數字轉型相關規劃中，出現頻率最高的檔案資源是電子健康檔案，其次是信用檔案。這些規劃中的相關表述更多是行業領域和業務部門自發開展的檔案資源建設，多數未真正納入檔案部門的實際管理范疇。一方面，檔案部門要積極為各行業、各專業提供收集、鑒定等方面的業務指導；另一方面，也要將對國家和社會有保存價值的建檔型檔案資源（如各類專題數據庫）納入歸檔范圍，進行實體維護或檔案化管理。

4.2 “補足短板”：與數字經濟發展深度融合

（1）將檔案納入數據要素資源體系，將檔案作為基礎性和戰略性的核心數據資產。國際標準《信息與文獻 文件管理 第1部分：概念與原則》（ISO 15489-1：2016）明確將文件（records）定位為一種“資產”。［13］但在數字轉型相關規劃中，沒有一份規劃在數據要素資源體系中提到文件或檔案。檔案部門需要強化資產意識，加強檔案管理體系的整體建設與精細化、智能化、資產化改造，推動檔案數據從資源向資產轉變。［14］

（2）探索復雜數據集歸檔管理和長期保存的路徑與方法。在產業數字化過程中，尤其是在建筑和制造領域，基于BIM等的三維數據模型愈發普遍。為此，一方面，檔案部門需要研究如何實現這些數據的長期保存和持續可用；另一方面，可將傳統檔案資源數據化后反饋至業務前端，確保能夠在用戶需要時為智慧化業務場景提供信息支撐，助力企業數字化轉型。

（3）以檔案資源數據化開發和檔案工作數智化轉型為契機，從需求側驅動數字技術與數字產業發展。檔案部門擁有各種類型的復雜數據，可以采取“以資源換服務和技術”的策略服務數字經濟發展。如，某公司很少接觸歷史檔案，其OCR系統在識別歷史檔案時準確率不高，某檔案館則通過提供檔案數據來幫助其進行模型優化，該公司也將優化后的模型用于該檔案館的檔案數據化開發，實現互利共生。