我國檔案開放之現實困境與路徑選擇
——基于2001—2020年的相關數據調研

陳 陽

（中山大學信息管理學院，廣東廣州，510006）

開放是新時代檔案工作的發展方向。2020年，新修訂的《中華人民共和國檔案法》（下文簡稱《檔案法》）將檔案封閉期由30年縮短為25年，大大加速了檔案開放的法治進程。2022年7月，國家檔案局印發實施《國家檔案館檔案開放辦法》，進一步規范了我國檔案開放和利用工作。

當前學界對檔案開放的研究主要集中在以下五個方面：第一，政府信息公開、開放政府、開放數據等的時代背景［1-2］；第二，檔案開放中涉及的權利問題，主要包括個人隱私權［3］、知情權［4］等；第三，檔案開放中的開放鑒定及程序［5-6］；第四，檔案開放利用現狀的調研分析［7］；第五，新《檔案法》背景下的檔案開放問題。［8］綜上，筆者發現現有研究成果對我國檔案開放的研究缺乏數據支撐，尚未對近年檔案開放的現狀進行系統調研，從而找尋破解之道。因此，本文著眼于我國20年來的檔案開放現狀，基于數據調研，從四個層面對檔案開放的困境進行理性思考。

1 我國檔案開放的數據調研

根據國家統計局和國家檔案局公布的《國家綜合檔案館基本情況》，筆者以2001—2020年為時間軸，對我國綜合檔案館的館藏檔案數量及開放檔案數量、開放率進行了統計，如表1所示。可以發現，我國綜合檔案館館藏檔案數量大幅增長，從2001年至2020年增長了約6.67倍，增長率為567.24%；綜合檔案館開放檔案數量也呈上升態勢，從2001年至2020年增長了約3.53倍，增長率為253.16%。盡管綜合檔案館開放檔案數量逐年上升，但遠遠落后于其館藏檔案的增長數量。

表1 2001—2020年國家綜合檔案館館藏檔案、 開放檔案及檔案開放率統計

相較于海量的館藏檔案數量及國外公共檔案館的檔案開放水平，我國綜合檔案館的檔案開放率整體偏低。2001—2012年，我國綜合檔案館的檔案開放率持續下降，2013年稍有上升，近五年保持在15%左右。20年來，我國綜合檔案館檔案平均開放率為21.91%，這意味著超過78%的檔案塵封在檔案庫房，未向社會開放利用。

2 我國檔案開放的現實困境

在政府數據開放運動不斷提速的背景下，檔案開放無論是在法律制度層面還是實踐執行層面，都具有滯后性，制約著開放政府的進程。

2.1 法律規范層面：法律間存在沖突，難以指導檔案開放

（1）《檔案法》與《保密法》之間的矛盾與沖突

根據《中華人民共和國保守國家保密法》（下文簡稱《保密法》）第十五條［9］，可以推斷：其一，《保密法》保護的對象僅僅針對國家秘密；其二，30年是國家秘密保護的最長年限；其三，涉密檔案的降密解密權限在機關、單位（即檔案形成部門），檔案館無權解密。這與檔案開放實踐相悖：首先，《檔案法》保護的對象不僅僅是國家秘密，還應包括商業機密及個人隱私，《檔案法》缺乏對上述二者的保護條款；其次，在實踐活動中，很小一部分文件屬于絕密級，這意味著絕大多數文件自形成之日起，應低于20年就可解密開放利用；而《檔案法》對除提前開放的進館文件（即檔案）均設置了25年的封閉期限，有過度保護檔案不開放的嫌疑；最后，《保密法》規定檔案部門無權解密，但《檔案法》第三十條規定“館藏檔案的開放審核，由檔案館會同檔案形成單位或者移交單位共同負責”［10］，易導致檔案形成部門未充分履行前端檔案定密、后端檔案解密的職責，檔案館在其中也未起到良好的提醒、監督職責，使得檔案開放工作滯后，陷入困境。

（2）《檔案法》與《政府信息公開條例》之間的矛盾與沖突

檔案“封閉期”的設置，一方面在開放理念上同《政府信息公開條例》（下文簡稱《條例》）“以公開為原則，不公開為例外”的立法理念不相符合；另一方面在開放時間上難免阻礙政府信息的合理合法公開。總而言之，根據“檔案機密性隨時間的推移總是逐步減弱”［11］的原則，處在政府文件下游端的政府檔案，其機密性應小于政府信息，倘若政府信息已經在20個工作日內公開，則移交至檔案館的信息的機密性更應減弱，“封閉期”一說在邏輯上就無法解釋。

2.2 制度操作層面：檔案解密落實率低，開放審核難以制定統一執行標準

檔案解密劃控、開放審核是檔案開放和利用的前提，關系到政府公信力的建立與社會的民主公正。

（1）檔案解密進程緩慢，落實率低

檔案解密作為檔案開放的上游，直接關系著檔案開放的進程。有數據表明：我國檔案解密的數量只占定密總數的2%。［12］檔案解密降密工作滯后，主要體現在以下三點：第一，解密思維出現偏差，按照《保密法》及其實施條例，只有公開后不會損害國家安全和利益的事項才能解密，但在實踐過程中往往難以綜合把握各項國家利益，導致解密工作受到束縛。第二，檔案解密降密需要多部門聯合參與。部門間職責不清，在實際工作流程中存在滯后問題，造成檔案解密進程緩慢。第三，由于涉密檔案需逐份過濾，工作量大且篩選具有一定難度，在各綜合檔案館人員短缺、工作繁雜的現況下，檔案降密解密工作尚未置于優先安排的地位。

（2）檔案開放審核主體多元，難以制定統一的執行標準

“檔案開放審核”是《檔案法》首次提出的術語，此前，學界將這一環節稱之為“開放鑒定”。開放鑒定是館藏檔案依法向社會開放利用的必要程序，主要指對封閉期滿的檔案進行開放鑒定，也包括對解密檔案進行劃控鑒定。目前，我國檔案開放鑒定的責任主體較多，包括檔案主管部門、檔案館、檔案形成單位、保密部門、文件執法單位等，但各責任主體的具體職責尚無明確規定，易導致各部門相互推諉責任，且不利于事后追責；另一方面，檔案鑒定工作難免帶有較強的主觀色彩，加之其自身的復雜性，很難制定詳細的標準，易導致出現漏洞。

2.3 檔案開放主體層面：開放主體單一，檔案館出現認知偏差

不少學者將開放率低歸咎于檔案館不作為，服務意識淡薄，未充分履行開放檔案的職責。這一現象看似是檔案館的失責，但理性思考下，無論法律、制度詳盡程度高低，檔案開放的復雜性都會讓檔案館在實際工作中面臨價值判斷和選擇。［13］

（1）檔案開放主體單一

當前檔案開放的主體多為綜合檔案館，機關、團體、企事業單位等的檔案室開放檔案與否取決于社會、公眾對其是否有利用需求，且需經過檔案保存單位的同意，尚未真正發揮向社會提供服務的作用。盡管《檔案法》第二十七條規定：國家鼓勵和支持其他檔案館向社會開放檔案。［14］但通過何種具體措施將“鼓勵和支持”落到實處，目前尚未有定論，有待進一步研究和深化。

（2）開放與保密的權衡中，檔案館出現認知偏差

由于檔案開放的效益具有影子性和滯后性，短期內無法凸顯，而泄密的風險顯而易見，加之受限于《檔案法》中檔案公布權和檔案利用權的矛盾，檔案館在履行檔案開放義務的同時，也面臨著利用者對已開放檔案的不當利用而承擔連帶責任的風險。不可控的風險因素，加之檔案館僅能承擔有限的責任，使檔案館在開放與保密權衡中選擇的“明哲保身”成為了所謂的理性博弈的結果。

《檔案法》中缺乏對檔案機構的免責保護條款，直接導致檔案館在“履行職責”和“承擔風險”上，出現認知偏差［15］，但這并非是不開放檔案的理由。

2.4 檔案利用主體層面：利用需求與開放檔案存在脫節，缺乏對檔案開放的外部監督

（1）檔案利用率低，一定程度上影響檔案開放的進程

檔案開放是檔案利用的前提，檔案利用反作用于檔案開放。根據國家統計局的相關數據，在2001—2020年間，我國平均年檔案利用率為4.06%，約96%的檔案未被利用，據此可知近20年的平均檔案開放利用率為17.63%，即開放的檔案中僅有17.63%被利用過。以2020年為例，全國各級國家綜合檔案館接待利用者647.2萬人次，2020年年末全國總人口為141212萬人，利用者占總人口比例的0.46%，換言之，每年有近99.5%的人未曾利用檔案。低迷的檔案利用率無法促進我國的檔案開放工作，不利于提高檔案館開放檔案的積極性。

（2）缺乏對檔案開放的外部監督

目前，我國檔案開放的實現，主要靠檔案館內部的自覺。根據《檔案法》第四十八條［16］和《國家檔案館檔案開放辦法》第三十條［17］的規定，我國檔案開放的監督主要來自檔案主管部門，缺乏來自社會公眾和媒體的監督。在美國，隨著“公民檔案員”項目的興起，越來越多的社會公眾參與到國家各項檔案事業活動之中，有效發揮著監督的職責。相較而言，在我國檔案開放進程中，尚未充分發揮外部力量的監督作用，缺乏外界推動力。

3 我國檔案開放的路徑選擇

3.1 法律層面：完善法律法規，保障檔案開放

（1）明確檔案開放的立法理念

現有《檔案法》在檔案開放上，尚未完全體現透明、參與、合作等理念。首先，改變檔案開放時間的滯后，保障檔案開放的時效性，對可隨時開放的檔案不應該設置期限，應及時開放。其次，積極修訂《檔案法實施辦法》，進一步解釋、明確檔案開放的范圍，設立信息豁免制度，除了涉及國家機密、商業秘密、個人隱私的檔案信息不予公布外，其他信息應均予以公開，且要將以往檔案的利用率及社會需要作為檔案開放范圍的重要參考。最后，建議修訂檔案公布與檔案利用的矛盾條款，縮小檔案館對檔案的控制范圍，真正保障公眾利用已經開放檔案的權利。對于已經公開的信息，公眾有絕對利用及傳播的權利；對于尚未公開，但公眾通過依法申請或者其他渠道獲得的信息，綜合檔案館保留公布的權利，并有告知公眾無權公布的義務。

（2）理順法律法規間的邏輯關系

第一，理順《檔案法》《保密法》《條例》三者的側重及相互關系。《保密法》強調保守國家秘密；《條例》注重保障公民知情權；《檔案法》既要維護國家信息安全，也要保障公民的信息知情權和檔案利用權，三者在立法時應各有側重。第二，關注法律間的銜接與配合。《檔案法》與《保密法》在保護對象、開放范圍上要做好銜接。《檔案法》除了保守國家秘密外，還應保護商業機密、個人隱私等，在開放范圍上應制定負面清單制度，對于不予開放的檔案要附以說明，最大程度體現“法無禁止即可為”。《檔案法》與《條例》在檔案開放時間上應保持一致，現行公開的文件移交至檔案館后不應設置封閉期限。同時，做好數據時代與《數據安全法》《網絡安全法》《個人信息保護法》等的銜接。擁有海量信息、數據的檔案部門，應積極參與數據立法實踐，明確檔案部門、數據部門以及信息部門各自的職能權屬，完善法律間的銜接，為檔案數據的開放和利用找尋新的出口。

3.2 制度層面：完善檔案解密、檔案開放審核制度

（1）建立健全檔案解密體系

第一，樹立理性的檔案解密思維。檔案解密應樹立綜合考慮國家各方面利益的理念，避免單向思維。第二，明確組織機構職責。我國現行保密行政管理機構主要包括中央保密委員會辦公室和國家保密局，下設秘書行政司、政策法規司、指導管理司、科學技術司、監督檢查司和人事司，尚未建立與檔案部門的直接關聯。相較于美國國家解密中心（National Declassification Centre，簡稱NDC）和信息安全監管委 員 會（Information Security Oversight Office，簡 稱ISOO）隸屬于國家檔案館的組織構架，我國應明確檔案館在檔案解密過程中的職責，做好檔案解密向檔案開放的過渡，建立各級檔案館統籌安排、各定密單位具體實施的解密機制。第三，逐步完善檔案解密制度。對于存量檔案，以“件”為單位，清理、篩選館藏涉密檔案，對未定密級的檔案進行定密，對到期檔案進行解密劃控，結合社會發展需求和公眾利用需求，提前解密相關檔案，做好與信息公開的銜接；對于增量檔案，要嚴把檔案移交進館的入口，及時做好密級審查。運用現代化手段開展檔案解密工作，建立國家秘密事項統計和到期提醒制度，將解密管理功能納入檔案管理系統。

（2）健全檔案開放審核制度

第一，明確檔案審核（鑒定）的重要意義。德里達認為：“檔案工作者并不是要保管，而是銷毀；因為如果什么都保管而不銷毀，那什么也保存不下來”。［18］檔案審核凸顯了檔案管理活動的管理特征和科學性，在任何時代都必不可少。第二，厘清檔案解密與檔案鑒定的關系，明確檔案館的職責。《檔案法》明確了檔案開放審核的主體，檔案部門應該進一步細化職責范圍，使檔案館在檔案開放工作中的責任邊界更為清晰。第三，明確檔案開放審核的程序，建立問責制，明確問責主體、問責客體、問責流程及責任追究方式，發揮檔案主管部門在檔案開放審核流程問責中的主體導向作用，形成常態化檔案監督機制和檔案開放責任制，定期向社會公布檔案開放審核成果。

3.3 擴大檔案開放主體，增加檔案館免責條款

（1）擴大檔案開放主體

第一，檔案開放主體應由國家綜合檔案館擴展為包含專門檔案館、部門檔案館、事業單位及其下屬單位檔案館、企業檔案館等在內的所有檔案館。第二，關注機關內檔案室的檔案開放。公共部門機關檔案室承擔有向社會開放利用檔案的義務。機關檔案室作為行政機關的文檔管理機構，參與和執行政府信息公開之時實際上承擔了向社會提供公共檔案信息的責任。第三，鼓勵私人檔案館向社會開放，增強檔案社會化管理。國家、地方可通過政策供給等途徑鼓勵私人檔案館向社會提供開放，充分發揮檔案的文化和教育價值。

（2）增加檔案館免責條款

在對檔案館檔案開放進行監督及懲罰的同時，要在《檔案法》中增加檔案館免責條款，鼓勵檔案館定期對封閉期已滿的檔案進行開放，對由于檔案利用者在利用過程中的不當行為而造成的不良后果，檔案館及檔案工作者無須完全承擔對開放檔案的后果進行預測的責任。可以聯合司法部門，參照我國正當防衛的立法進程，定期公布檔案館無須承擔責任的典型案例，以解決檔案館檔案開放的后顧之憂。

3.4 加快利用檔案數字化成果，加強有效監督

（1）關注社會檔案利用需求

檔案利用的不確定性由檔案價值的不可知性決定，不能因為利用率低，而去否定開放的意義和價值，檔案開放是檔案利用的前提，如何從利用的角度提高檔案開放水平是應該思考的問題。盡管社會公眾檔案利用需求難以精準預測，但我們要借助理性思維的力量，在檔案利用工作中總結和挖掘社會、公眾利用檔案的本質和規律，將檔案提前開放工作落到實處。同時，可以借鑒國外檔案開放利用的先進經驗，如美國《信息自由法》規定“被申請3次及以上的信息，要主動公開”，很好地詮釋了檔案利用推動檔案開放的進程。

（2）將檔案數字化成果運用于檔案開放

《“十四五”全國檔案事業發展規劃》指出，到2025年，全國縣級以上綜合檔案館應數字化檔案數字化率達到80%。［19］通過筆者對現有42家全國示范數字檔案館的初步調研發現，18家檔案館提供在線檔案開放目錄，但僅有青島市檔案館、杭州市檔案館、浙江省檔案館、山東省檔案館等9家提供在線全文閱覽服務，絕大多數檔案館尚未充分利用檔案數字化的成果。這要求：其一，做好系統平臺間的相互對接，促進數字化檔案全文網上開放與利用；其二，加強檔案網絡開放的審核工作，以數字化技術手段輔助檔案開放審核工作，進一步提升到期檔案的審核效率和開放進程。

（3）加強內外部監督，保障權利救濟

檔案開放不僅僅指檔案館及館藏檔案的開放，還應包括檔案工作的開放。第一，加強內外部對檔案開放的監督，將檔案開放指標納入政府信息公開年度指標，每年進行數量公開，自覺接受社會、公眾、媒體的監督。第二，檔案開放涉及社會公眾的知情權、個人隱私權等，要加強檔案開放的救濟保障機制建設，完善我國檔案權利救濟制度，充分利用行政復議、向信息委員會申訴和行政訴訟制度等方式設計救濟模式，從而保障社會公眾的檔案權利得以實現。