聚焦重點任務 強化監督重點增強新時代人大財經監督工作實效

□ 尹中卿

新時代賦予人大監督新使命。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視、全面加強黨對人大工作的領導，對人大財經監督工作提出了許多新任務新要求。各級人大及其常委會監督工作不斷深化拓展，取得了歷史性成就，也積累了豐富的經驗。全國人大先后對全國人大組織法、地方組織法、全國人大議事規則進行了修改，全國人大常委會分別對預算法、審計法、全國人大常委會議事規則、關于加強經濟工作監督的決定、關于加強中央預算審查監督的決定進行了修改，新制定了關于加強國有資產監督的決定。2021年10月，黨中央召開歷史上第一次人大工作會議，出臺關于新時代堅持和完善人民代表大會制度、加強和改進人大工作的意見，為新時代人大財經監督工作明確了方向任務和根本遵循，提供了科學指引和行動指南。這就需要我們深入研究新時代人大財經監督的規律和特點，與時俱進，開拓創新，在監督實踐中積極探索人大財經監督的新任務、新途徑、新方法，進一步聚焦重點任務，強化監督重點，創新監督方式，完善監督機制，加大監督力度，拓展監督深度，不斷增強新時代人大財經監督工作的實效。

一、健全聽取和審議工作報告制度

聽取和審議國家機關有關財經工作的報告，是憲法和法律賦予各級人大及其常委會的重要職責，也是代表大會和常委會會議的主要工作。在監督實踐中，還需要進一步研究拓展財經工作報告的范圍、改進工作報告形式、充實工作報告內容、創新工作報告審議處理方式，對于法律已經規定的內容需要在實踐中落實好，對于法律沒有明確規定的內容需要繼續探索，待條件成熟時及時上升為法律規定。

（一）健全計劃、預算報告

根據憲法和法律規定，各級人大在會議期間開展財經監督工作主要有三種形式：一是聽取和審議政府工作報告有關經濟工作部分；二是審議計劃執行情況和計劃草案報告，審查計劃草案，批準計劃；三是審議預算執行情況和預算草案報告，審查總預算草案，批準本級預算。

1.避免計劃、預算報告與政府工作報告內容重復。政府工作報告、計劃報告、預算報告構成一個整體，計劃報告、預算報告實際上是政府工作報告的重要補充。依照法律規定和工作慣例，報告第一部分分別為上一年度政府主要工作、計劃執行情況、預算執行情況，報告第二部分分別為下一年度政府工作任務、計劃草案說明、預算草案說明。代表大會審議報告第一部分實質上是行使監督權，審議報告第二部分實質上是行使重大事項決定權。從實踐看，政府工作報告內容十分廣泛，往往涵蓋經濟、政治、文化、社會、生態環保、政府自身建設等各個方面。各級人大需要處理好計劃報告、預算報告與政府工作報告的關系，特別要注意避免計劃報告、預算報告與政府工作報告有關財經工作內容的過多重復，使審議更具針對性、更有深度。

2.避免計劃報告與計劃草案混同一體。這些年來，預算草案不斷完善。各級政府依據預算法的規定，在提交預算報告的同時，提交了包括總預算、部門預算、按項目按地區劃分的轉移支付預算等草案。盡管一些地方在提交計劃報告的同時，也開始提交國民經濟和社會發展計劃總表草案（計劃大表）和政府預算內投資計劃草案（計劃小表），與五年規劃草案相比，目前提交的“計劃大表”和“計劃小表”并不是完整意義上的年度計劃草案。在人大監督實踐中，需要借鑒五年規劃，督促政府制定一個相對完整的年度計劃草案，計劃報告第二部分僅僅作為年度計劃草案的說明。

3.對恢復計劃、預算口頭報告開展研究。在過去很長一段時間，計劃報告、預算報告都要向代表大會作口頭報告。從2005年開始，全國人大會議取消了計劃、預算口頭報告，改為提交書面報告。在此之后，許多地方也改為提交計劃、預算書面報告。為提高計劃、預算報告的地位，便于代表大會審議通過計劃、預算報告，審查批準計劃、預算草案，各級人大應當組織力量對恢復計劃、預算口頭報告進行研究，條件成熟后可以考慮恢復計劃、預算口頭報告。

（二）健全財經專項工作報告

根據憲法和法律規定，各級人大常委會要聽取關于國民經濟和社會發展計劃、預算執行情況的報告，關于國民經濟和社會發展五年規劃綱要實施情況的中期評估報告，決算報告，審計工作報告，審計查出問題整改情況的報告，關于國有資產管理情況的報告，關于金融工作有關情況的報告。常委會組成人員對各項報告的審議意見交由有關機關研究處理。有關機關應當將研究處理情況向常委會提出書面報告。常委會認為必要的時候，可以對有關報告作出決議。有關機關應當在決議規定的期限內，將執行決議的情況向常委會報告。在監督實踐中，還需要各級人大常委會不斷健全細化最近幾年剛剛列入法律規定的財經專項工作報告的聽取和審議工作制度。

1.健全審計查出問題整改情況報告。根據監督法規定，各級人大常委會組成人員對審計工作報告的審議意見交由本級政府研究處理。政府在6個月內應當將研究處理情況向人大常委會提出書面報告。為從根本上解決“屢審屢犯”頑疾，按照黨中央部署，從2015年開始，全國人大常委會每年12月份都安排聽取和審議關于審計查出問題整改情況的報告，并且分別于2015年、2020年開展了專題詢問。2021年4月，全國人大常委會通過新修改的關于加強中央預算審查監督的決定，從法律上完善了有關工作機制。各級人大常委會要不斷完善審計整改監督工作機制,探索專題詢問和滿意度測評，健全跟蹤督辦和問責追究機制。

2.健全國有資產管理情況報告。根據企業國有資產管理法規定，各級人大常委會通過聽取和審議本級人民政府履行出資人職責的情況和國有資產監督管理情況的專項工作報告，依法行使監督職權。按照黨中央部署，從2018年開始，全國人大常委會每年10月份分別聽取和審議關于企業國有資產、金融企業國有資產、行政事業性國有資產、自然資源國有資產管理情況的報告，同時還審議國有資產管理情況的綜合報告。2022年10月將安排聽取和審議國有資產管理情況的綜合報告。目前，全國31個省（區、市）人大常委會已經全部建立國有資產管理情況報告制度，一些設區的市、市轄區、縣也開展向人大報告國有資產管理情況工作。2020年12月，全國人大常委會通過了關于加強國有資產管理情況監督的決定，從法律上作出了基礎性制度安排。各級人大常委會要結合自身實際，不斷拓展報告范圍，改進報告方式，完善審議程序，突出報告和監督重點，增強國有資產管理和監督實效。

3.健全金融工作有關情況報告。根據中國人民銀行法規定，國務院應當向全國人大常委會提出有關貨幣政策情況和金融業運行情況的工作報告。2021年12月，全國人大常委會通過新修改的關于加強經濟工作監督的決定，要求國務院在每年10月向全國人大常委會報告下列情況：一是貨幣政策執行情況；二是金融業運行情況和監督管理工作情況；三是金融支持實體經濟情況；四是金融體系改革和對外開放情況；五是防范化解金融風險隱患情況。國務院有關主管部門應當及時向全國人大財政經濟委員會提供月度、季度和年度金融運行數據和相關材料，配合支持跟蹤監督工作。2022年10月，全國人大常委會將安排聽取和審議關于金融工作有關情況的報告。由于這項工作還沒有正式開展，還需要在實踐中探索并積累經驗。

二、加強國家規劃和計劃審查監督

黨的十八大以來，黨和國家十分重視國家規劃和計劃審查監督工作。2021年12月，全國人大常委會通過新修改的關于加強經濟工作監督的決定。各級人大及其常委會應當依法履行財經監督職責，充分發揮在國家規劃和計劃編制、批準、實施、評估、調整、監督、考核中的重要職能，推動一張藍圖畫到底，一屆接著一屆干。

（一）積極參與國家規劃編制和實施

新中國成立之后，我國建立并連續實施國民經濟和社會發展中長期計劃和年度計劃。改革開放以來，中長期計劃逐步轉變為五年規劃綱要，同時不斷完善年度計劃，健全專項規劃、區域規劃、城鄉規劃、土地利用規劃，探索建立中期財政規劃，逐步形成了國家規劃體系。各級人大及其常委會要依法督促有關國家機關加強溝通協調，促進國家規劃橫向之間無縫銜接，上下之間縱向協調。

1.依法加強五年規劃和年度計劃的審查、批準和執行監督。國民經濟和社會發展規劃、計劃是國家加強和改善宏觀調控的重要手段，是各級政府履行經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務職責的重要依據，重點解決“干什么”。依據法律規定和工作慣例，五年規劃和年度計劃由各級政府編制和實施，由人大及其常委會審查、批準并監督實施。各級人大及其常委會要依法加強對五年規劃綱要、年度計劃及其調整的審查和批準，加強對五年規劃實施情況及其中期評估的監督，加強對年度計劃執行情況的監督。

2.積極參與專項規劃、區域規劃的編制和實施。專項規劃和區域規劃重點解決“怎么干”。專項規劃又稱行業規劃，原則上限于關系國民經濟和社會發展大局、需要政府審批和核準的重大項目以及安排國家投資數額較大的領域。區域規劃是以跨行政區的特定區域為對象編制的規劃，通常包括經濟社會發展聯系緊密的地區，有較強輻射能力和帶動作用的特大城市為依托的城市群地區，以及國家總體規劃確定的重點開發或保護區域等。依照法律規定和工作慣例，各級人大及其常委會要積極參與專項規劃、區域規劃的編制和實施工作，不斷增強各項規劃的科學性、民主性。

3.依法探索城鄉規劃、土地利用規劃的監督。

城鄉規劃和土地利用規劃并稱為空間規劃，重點解決“在哪里干”。按照城鄉規劃法規定，各級人大及其常委會依法加強對城鄉規劃的監督，主要是參加審議，接受備案，接受評估報告，開展監督。按照土地管理法規定，我國實行土地用途管制制度，編制土地利用規劃。各級政府應當將土地利用年度計劃的執行情況列為國民經濟和社會發展計劃執行情況的內容，向同級人大報告。各級人大在審查和批準計劃及計劃執行情況報告、省級人大常委會在聽取和審議計劃執行情況報告過程中，應當加強對土地利用年度計劃執行情況的監督。

4.探索參與中期財政規劃的監督。中期財政規劃管理重點解決“靠什么干”。長期以來，我國一直實行年度預算體制，預算與國民經濟和社會發展五年規劃、年度計劃、專項規劃、區域規劃、城鄉規劃、土地利用規劃等銜接協調不夠。2014年8月，新預算法規定“各級政府應當建立跨年度預算平衡機制”，引入中期預算框架。2015年1月，國務院印發關于實行中期財政規劃管理的意見，對編制三年滾動預算進行了部署。各級人大要結合審查和批準年度預算及預算報告、各級人大常委會要結合聽取和審議預算執行情況的報告，探索參與中期財政規劃的監督，實行中期財政規劃管理，建立跨年度預算平衡機制，推動中期財政規劃與其他中長期規劃銜接協調。

（二）督促建立高質量發展指標體系并加強監督

國民經濟和社會發展五年規劃和年度計劃主要由指標體系構成，包括約束性指標和預期性指標。各級人大及其常委會要加強國家規劃和計劃審查監督，必須依法督促建立能夠體現和反映高質量發展要求的指標體系，并監督其落實。

1.建立體現和反映高質量發展要求的指標體系。指標體系是動態的，總是隨著時代變化而不斷發生變化。為適應我國發展階段和主要矛盾的變化，各級人大及其常委會需要督促有關國家機關及時調整和修改現有指標體系，研究增加反映經濟運行質量的水平指標、結構性指標，增加貫徹新發展理念的總量指標、速度指標，增加高質量發展指數的指標，建立高質量發展指標體系。

2.優化對預期性指標的監督。在預期性指標中，既有定量指標也有定性指標，既包括總量指標、速度指標，又包括水平指標、結構性指標。預期性計劃指標應適應指令性計劃向指導性計劃轉變的需要，對經濟和社會發展提出預測和引導。各級人大及其常委會對預期性指標的監督具有非強制性。從宏觀指標來看，人大財經監督的重點主要包括增長、就業、價格、國際收支等宏觀調控目標，許多地方往往還選擇信貸規模、重大建設項目、行政事業費支出等進行重點審議。

3.強化對約束性指標的監管。在約束性指標中，既包括總量指標，也包括強度指標。各級人大及其常委會對預期性指標的監督具有強制性。約束性計劃指標的安排原則應當是：對完成得比較好的指標適當加碼，對完成得比較勉強的指標維持不變，對完成得不夠理想的指標加大工作力度，提出更加嚴格的要求。對約束性指標完成情況的監督是各級人大及其常委會審查批準計劃的重中之重。

（三）加強對宏觀調控政策的審議監督

國民經濟和社會發展五年規劃和年度計劃包含宏觀調控政策。黨的十九大明確要求，“健全財政、貨幣、產業、區域等經濟政策協調機制”。各級人大及其常委會要加強對宏觀調控政策的審議監督，督促建立和貫徹新發展理念的政策體系，強化政策協同發力。

1.財政政策。按趨向劃分，財政政策一般區分為擴張性政策、中性政策、緊縮性政策。近些年來，我國一直實行擴張性財政政策。各級人大及其常委會審議財政政策，主要應當關注財政資金收入、借債，同時要關注支出、轉移支付，還要關注赤字、重點支出和財政政策績效。2022年我國的財政政策維持積極取向不變，重在減稅降費，優化支出，聚力增效。

2.貨幣政策。按趨向劃分，貨幣政策一般區分為寬松政策、穩健政策、從緊政策。長期以來，我國一直實行穩健貨幣政策。為了應對國際金融危機的沖擊，2009年第一次實行適度寬松的貨幣政策。各級人大及其常委會審議貨幣政策，應當主要關注市場貨幣流通量、狹義貨幣流通量、廣義貨幣流通量，同時要關注新增人民幣貸款余額、社會融資規模余額，還要關注利率、匯率、外匯儲備及其運用等，重視控制宏觀杠桿率，服務實體經濟，守住不發生系統性金融風險的底線。

3.產業政策。產業政策包括結構政策、組織政策等，核心是彌補市場缺陷，優化資源配置，引導產業發展方向，推動產業結構優化升級。各級人大及其常委會審議產業政策，應該更多關注投資結構、重點建設、經濟布局，還要關注社會資源在行業、地區、企業之間合理有效配置，加快改造傳統制造業，發展新型制造業，發展戰略性產業，發展高新技術產業，優化產業鏈、供應鏈、價值鏈布局，推動產業邁向中高端水平。

4.區域政策。區域政策包括結構政策、產業政策、生態和環境保護政策等，根據區域差異制定，目的在于促進區域公平發展、產業合理分布、利益協調。各級人大及其常委會審議區域政策，應當在服從全國經濟整體發展需要的前提下，根據平等互利、分工合作、共同發展的原則，對本地區各個區域的經濟發展進行統籌、協調、指導，推動區域之間分工與合作，充分發揮自身優勢和潛力，促進區域協調發展。

5.社會政策。社會政策包括人口政策、勞動就業政策、收入分配政策、社會保障政策，核心是加強基本公共服務，改善社會福利，促進社會進步。從2019年開始，我國把就業優先戰略和更加積極的就業政策作為社會政策的重點。各級人大及其常委會審議社會政策，要積極回應群眾關切，盡力而為，量力而行，特別重視解決好高校畢業生、農民工等就業問題，保持就業大局穩定，解決好突出民生問題。

三、改進對預算和決算的審查監督

加強預算決算審查監督，是各級人大及其常委會一項持續性、常態化的重要監督工作。黨的十八大提出要“加強對政府全口徑預算決算的審查和監督”。黨的十八屆三中全會提出“加強人大預算決算審查監督”“審核預算的重點由平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展”。2015年8月，中央辦公廳轉發關于改進審計查出突出問題整改情況向全國人大常委會報告機制的意見。2018年3月，中央辦公廳印發關于人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展的指導意見。2014年8月，全國人大常委會通過新修訂的預算法。2021年4月，全國人大常委會審議通過新修改的關于加強中央預算審查監督的決定。2016年11月、2017年6月、2020年1月，全國人大常委會辦公廳先后印發關于建立預算審查前聽取人大代表和社會各界意見建議的機制的意見、關于推進地方人大預算聯網監督工作的指導意見、進一步加強各級人大常委會對審計查出突出問題整改情況監督的意見。按照黨中央的要求，各級人大及其常委會需要進一步突出預算決算審查監督的重點，拓展審查監督的廣度和深度，開展全口徑審查、全過程監督。

（一）加強重點支出監督

從預算支出看，政府重大投資、重要建設項目、專項資金是經濟社會發展的載體和動力，也是人民群眾關注的重點和熱點。各級人大及其常委會加強對政府重大投資、重要項目、重點資金的監督，既有利于強化人大監督，也有助于推進政府科學、民主決策和依法行政，促進高質量發展。

1.加強重大投資審查監督。地方人大及其常委會在審查和批準預算報告和預算草案、決算報告和決算草案時，要對重大投資特別是政府投資基金、產業引導基金的預算安排、資金來源、投資周期、投資管理進行重點審查，逐步實現重大投資審查監督規范化、制度化。

2.加強重要建設項目跟蹤監督。各級人大及其常委會在審查和批準預算報告和預算草案、決算報告和決算草案時，要對重要建設項目的預算安排、建設規模、招投標程序、資金到位情況、工程建設進展情況、工程竣工后使用情況進行重點審查，通過聽取審議專項工作報告，組織代表視察，開展執法檢查、專題調研、專題詢問等形式，加強對重要建設項目的跟蹤監督，促進重要建設項目順利實施并發揮綜合效益。

3.加強專項資金使用監督。各級人大及其常委會在審查和批準預算報告和預算草案、決算報告和決算草案時，要對專項資金特別是專項用于民生、農業、生態文明、社會保障等方面資金的支出和使用情況進行重點審查監督。各級政府一般公共預算編制應當統籌兼顧，在保證基本公共服務合理需要的前提下，優先安排國家確定的重點支出。人大對專項資金的監督要把重點放在功能定位、規范使用上，充分發揮財政資金“四兩撥千斤”的杠桿作用。

（二）改進土地出讓金監督

土地出讓金是各級政府以出讓國有土地使用權等方式取得的收入。這些年來，地方政府土地出讓收入快速增長，在一些地方已經成為基層政府收入的重要來源，導致有的地方政府對土地收入依賴越來越嚴重，甚至演變為“土地財政”。

1.改進對土地出讓金征收的監督。土地出讓金不僅包括招拍掛出讓、協議出讓土地所獲得的價款，也包括劃撥、出租土地的收入。由于出讓土地特別是招拍掛出讓土地通常采用分期繳納形式，政府及其有關部門往往擁有減免緩的自由裁量權，各級人大及其常委會要加強對土地出讓金征收管理的監督，規范土地出讓收入行為。依法查處違反規定減免緩土地出讓收入，督促應征盡征。取消通過非稅收入匯繳專戶收繳土地出讓收入，禁止超時滯留。

2.改進對土地出讓金使用的監督。長期以來，許多地方政府土地出讓金支出管理粗放。近些年來，有關法規對土地出讓金的用途和支出進行規定，要求在滿足土地整理基礎上，10%用于水利建設，10%用于義務教育，10%用于保障性住房。各級人大及其常委會要強化對土地出讓金用途和支出的監督，保障土地出讓收入得到正確使用，反映真實支出情況。

3.督促將土地出讓金納入政府性基金預算。

土地出讓金是政府性基金預算的主要來源。各級人大及其常委會要督促政府及其有關部門將土地出讓金全額納入政府性基金預算，按照預算法規定將政府性基金預算按其功能分類編列到項。調整和細化土地出讓收支科目，明確具體用途。對土地出讓金分賬核算、分開管理，確保專款專用。加強支出使用監管，以全面、清晰反映土地出讓收支情況。

（三）完善預算績效監督

長期以來，我國各級政府預算中不同程度地存在重投入輕效益、重分配輕管理的現象，使得財政資金損失和浪費問題較為突出。近些年來，各級預算盤子越來越大，預算資金用得怎么樣、效益怎么樣引起社會廣泛關注。

黨的十八屆三中全會提出“嚴格績效管理”，新修改的預算法對預決算績效監督也進行了原則性規定。各級人大及其常委會需要高度重視政府預算績效問題，不僅要從合法、合規、合理方面，更要從效率、效益、效果方面，切實加強預算決算監督，督促政府及其部門依法理財、依法行政。

1.推動預算決算績效改革。各級人大及其常委會要推動政府及其部門開展預算決算績效管理工作，強化效率意識，擴大績效評價覆蓋面，將績效理念和方法貫穿于預算決算全過程，將績效管理范圍覆蓋各級預算單位和所有財政資金，將績效評價重點由項目支出拓展到部門整體支出和政策、制度、管理等各個方面，讓用錢受監督，使花錢不容易，確保財政資金合理、有效地使用。

2.推進預算決算績效考評。各級人大及其常委會要加強預算決算績效監督，督促政府及其部門完善績效評價和考核辦法，運用科學、規范的績效評價方法和標準，必要時可以舉行預算績效聽證會，對政府各項工作的效果尤其是預算決算的績效進行客觀、公正、科學的比較、衡量、評判，及時提出改進意見和措施，督促政府推進科學化、精細化管理。

3.促進財政資金優化配置。各級人大及其常委會要督促政府及其部門加強績效評價結果反饋和運用，在審查和批準預算草案時要重點審查績效評價結果是否運用到預算編制之中，在審查和批準預算報告時要重點審查預算執行的績效結果，在審查和批準決算報告和決算草案時要同步報送重要領域、部門、項目的績效評價結果，將重大項目績效目標與具體績效指標結合起來，提高財政資金使用效率，督促政府花盡量少的錢、辦盡量多的事，向公眾提供更多更好的公共服務。

（四）健全聯網監督

在總結地方探索的基礎上，2017年6月，全國人大常委會辦公廳印發關于推進人大預算聯網監督工作的指導意見，對推進人大預算聯網監督工作進行了部署。從2017年開始，各級人大常委會實施預算聯網3年行動計劃，人大預算聯網監督取得了初步成效。

1.充分發揮預算聯網監督系統的作用。特別是實時監測、預警、智能分析等功能，把線上發現問題與線下推動問題解決緊密結合起來，把監督工作做深入、做扎實。

2.建立信息共享機制。切實解決中央預算執行監督存在信息不對稱、監督手段有限等問題，利用現代信息技術開展預算聯網監督，提高預算審查監督效能。

3.推進公開透明。除依法不予公開的內容外，國務院及其部門按規定及時公開國家、部門、單位國有資產報表，接受社會監督。

四、創新國有資產管理監督

人大作為國家權力機關，對國有資產負有不容推卸的監督責任。黨的十八屆三中全會提出加強人大“國有資產監督職能”，賦予各級人大及其常委會新職責。2014年8月，全國人大常委會審議通過新修訂的預算法，將國有資本經營預算列入全口徑預算。2017年12月，中共中央印發關于建立國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況制度的意見，并對縣級以上政府建立報告制度提出要求。2018年9月，全國人大常委會辦公廳印發關于貫徹實施的若干意見。2019年4月，全國人大常委會辦公廳印發貫徹落實的五年規劃（2018—2022）。地方各級黨委和人大常委會也結合本地實際及時出臺了相關文件。2020年12月，全國人大常委會審議通過關于加強國有資產管理情況監督的決定，對加強國有資產管理和監督作出法律性規定。加強國有資產監督職能，實現國有資產保值增值，保障全體人民的根本利益，成為新時代人大監督工作亟待解決的重要課題。

（一）推進報告規范化機制化

根據2008年通過的企業國有資產法規定，各級人大常委會通過聽取審議本級政府履行出資人職責情況和國有資產監督管理情況的專項工作報告、組織執法檢查等，依法行使監督職權。在監督實踐中，十一屆、十二屆全國人大常委會各聽取審議了一次關于國有資產管理情況的報告。按照黨中央部署，從2018年開始，十三屆全國人大常委會每年定期聽取審議國有資產管理情況專項報告，同時還審議國有資產管理情況綜合報告。目前，聽取審議國有資產管理情況的報告，已經成為人大履行國有資產監督職責的基本方式。各級人大常委會要進一步規范報告范圍、方式和重點，完善審議的程序、重點和相關工作，推進報告制度規范化機制化，不斷提高報告質量和審議效果。

1.拓展報告范圍。國有資產大體分成4類，即企業（不含金融企業）國有資產、金融企業國有資產、行政事業性國有資產和國有自然資源資產。國有資產管理情況報告要緊扣“全口徑、全覆蓋”要求，努力將各種類別、各種形態的國有資產全部納入報告范圍，如有重大投資項目還應另行報告，便于全面掌握相關國有資產的家底。

2.健全報告方式。政府向同級人大常委會報告年度國有資產管理情況，要同時提供綜合報告和專項報告，既有書面報告，也有口頭報告。綜合報告要全面準確反映各類國有資產和管理的基本情況；專項報告要根據國有資產的性質和管理目標，分別報告各類國有資產管理工作、成效、問題和改進工作情況。報告還應及時通過媒體向社會公眾公布，接受人民群眾的監督。

3.充實報告重點。報告內容要真實、全面、準確、細化，既能反映一定時期的國資運營管理狀況，又能反映國資運營、管理的未來趨勢；既要反映現實的國資狀況，又要能提示潛在的風險。企業（不含金融企業）國有資產、金融企業國有資產管理情況報告主要著眼于保值增值、防止流失。行政事業性國有資產管理情況報告主要著眼于有效使用、避免浪費。國有自然資源資產管理情況報告主要著眼于節約集約使用、保護生態。

4.完善審議程序。審議報告前，人大常委會可以邀請全國人大代表參加，組織開展視察或者專題調研。審議報告時，政府相關部門負責人要到會聽取意見。對涉及金額巨大的國有資產處置等問題可以進行專題詢問，由政府有關部門對人大代表、常委會組成人員乃至社會公眾充分說明情況，作出合理解釋。對國有資產管理運營過程中出現重大失誤的，各級人大及其常委會應依法行使質詢權。審議報告后，人大常委會要組織整理審議意見，送政府研究處理。

（二）改進經常性監督

在監督國有資產過程中，各級人大及其常委會要推進聽取審議報告與整改監督有效銜接，綜合運用各種方式，對國有資產開展經常性監督，不斷增強監督效果。

1.完善評價指標體系。長期以來，國有資產數據不完整不充分、管理情況缺乏量化評價等問題，一直影響著人大國有資產監督效果。各級人大及其常委會要督促建立健全報表體系、管理評價指標體系，建立全口徑國有資產信息共享平臺，并通過預算聯網監督系統向預算工委報送相關數據信息，推進人大監督由定性向定量拓展。

2.開展執法檢查。各級人大常委會要圍繞國有資產管理問題、國有企業改革問題，對企業國有資產法和全國人大常委會關于加強國有資產管理情況監督的決定開展執法檢查，適時修改有關法律，制定有關金融國有資產、事業性國有資產、自然資源國有資產管理監督的法律。

3.強化跟蹤問責。盡管國有企業高管不屬于人大任免的對象，但對造成國有資產流失或其他損失的機構與個人，人大有權問責，并及時動議追究其法律責任。

（三）探索與國有資本經營預算有效銜接

國有資本經營預算既是全口徑預算體系的重要組成部分，也是人大加強國有資產監督的重要平臺。2007年之后，各地逐步開展國有資本經營預算改革工作。目前，國有資本經營預算還不完善，收入范圍窄，提取比例小，用于公共財政和社會保障少。各級人大及其常委會要加強對國有資本經營預算的審查監督，推進國有資產管理情況報告與國有資本經營預算有效銜接，不斷提高國有資產監督的效果。

1.拓展覆蓋范圍。強化國有資本經營預算收益的法定性，逐步將所有國有企業收益和其他國家以所有者身份取得的收入納入國有資本經營預算，實現國有資本經營預算全覆蓋。

2.提高上繳比例。逐步提高國有資本收益上繳公共財政比例，建立國有企業市場化分紅機制。簡化征收程序，提高征收力度，做到應收盡收，加強收益管理。

3.擴大統籌支出。依法建立將國有資本經營預算資金調入一般公共預算、社會保險基金預算的機制，強化國有資本經營預算對國有資本的總體布局、投資運作、收益管理等的統籌約束和支撐保障作用。

五、探索政府債務審查監督

改革開放之后特別是2008年應對國際金融危機以來，一些地方政府債務增加比較快，部分地方積累了比較多的風險隱患。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央十分重視防范和化解重大風險工作，多次就加強地方政府債務管理和審查監督、防范和化解地方政府債務風險作出重要部署。黨的十八屆三中全會提出要“建立規范合理的中央和地方政府債務管理及風險預算機制”。新預算法“修明渠、堵暗道、筑圍墻”，初步構建了規范地方政府債務的法律框架。2021年6月，中共中央辦公廳印發關于加強地方人大對政府債務審查監督的意見，對地方人大依法加強和改進政府債務審查監督提出了新的要求。地方各級人大及其常委會要采取有效措施，切實加強對地方政府債務的全口徑審查和全過程監管，綜合運用各種方式，將地方政府債務納入法制軌道。

（一）拓展全口徑審查

根據新預算法規定，地方債務采取政府債券方式，分類納入全口徑預算。地方各級人大及其常委會要根據本地區經濟社會發展目標、財政收支總量和結構，結合年度預算安排等，對本年度政府債務收支安排與“四本預算”一并開展全口徑審查，將政府債務限額總規模、債務限額分配是否合理，債務資金投向是否符合黨的大政方針政策和經濟社會發展實際，債務資金有無閑置、挪用、損失浪費等情況，全部納入人大審查的范圍。同時做好預算調整方案審查和決算審查。

1.將一般債務收支納入一般公共預算審查。嚴格落實新預算法有關政府債務資金只能用于資本性支出的規定。審查一般公共預算、決算草案，應當反映一般債務的限額和余額、債務年限、還本付息等情況。

2.將專項債務收支納入政府性基金預算審查。督促政府抓緊清理融資平臺公司，區別情況剝離融資平臺公司政府融資職能，分類處理已形成的債務，逐步化解專項存量債務。審查政府性基金預算、決算草案，應當反映專項債務的限額和余額、債務年限、還本付息等情況，將政府投資基金、政府和社會資本合作、政府購買服務中的支出按性質納入預算管理。

3.防止違法變相舉債或者隱性舉債。地方人大要督促政府拓寬合法融資渠道，依法舉債。防止地方政府通過違法違規擔保或承諾變相舉債，或者假借政府投資基金、政府和社會資本合作、政府購買服務等名義隱性舉債。監督推動積極穩妥化解政府隱性債務。

（二）探索全過程監管

緊緊圍繞政府債務的預算編制、執行、調整、決算等環節，通過審查、批準、監督執行、督促審計查出問題整改等方式，把政府債務資金的借、用、管、還等“全生命周期”作為監督重點，拓展監督深度，強化全過程監管。

1.審查“舉借”。根據新預算法規定，地方政府實行限額控制，由國務院提出并報全國人大及其常委會審查確定。經國務院批準，只有省級政府可以舉借債務，市、縣級政府確需舉借債務的由省級政府代為舉借。無論哪一級地方政府舉借債務都必須先調整預算，并報本級人大或常委會審查批準。地方人大要在上級政府下達的債務限額內，衡量和評價本級政府債務風險，對新增政府債務限額總規模的合理性作出評價，政府舉債不得突破批準的規模。

2.批準“使用”。根據新預算法規定，政府債務收入和支出都要列入預算，經同級人大或常委會批準。各級人大及其常委會批準政府債務支出預算，需要統籌當前和長遠，統籌債務資金用途、受益測算、償還資金來源、最終償債責任，確保債務資金用于重點領域和關鍵環節，發揮積極作用，提高使用效益。

3.監督“管理”。加強和改進政府債務預算調整、預算執行的監督，精準把握政府債務的限額和余額、債務期限結構、項目安排、債務資金使用管理明細，對債務資金預算執行、項目實施、資金流向等情況進行跟蹤監測，硬化預算約束，提高債務資金管理績效，避免閑置、挪用、損失浪費。

4.督促“償還”。強化政府債務決算審查批準，加強審計查出問題整改監督，督促到時還本付息。或有債務確需地方政府或其部門、單位依法承擔償債責任的，償債資金要納入相應預算管理。

（三）強化風險管控的監督

地方各級人大及其常委會要將對同級政府債務風險管控的監督突出出來，納入年度“監督工作計劃”，綜合運用聽取審議政府債務專項報告、執法檢查、專題調研、專題詢問和質詢、特定問題調查等法定形式開展監督，深化代表參與，不斷增強監督實效，牢牢守住不發生系統性區域性風險的底線。

1.督促政府完善制度。督促建立政府綜合財務報告制度，完善債務會計和債務統計。根據債務率、新增債務率、償債率、逾期債務率等指標，評估債務風險狀況，逐步形成管理規范、運行高效的債務規模管理機制、風險預警機制、應急處置機制。

2.推動問效問責。支持審計機關依法加強對政府債務的審計，特別是加強對風險預警地區的審計。加強與紀檢監察機關、檢察機關的溝通，加大對地方政府性債務管理的監督檢查力度，及時通報或移交涉及違規、違法犯罪問題的線索，完善對違法違規融資和違規使用政府性債務資金的懲罰機制，持續跟蹤監督，實行終身問責，倒查責任，嚴格追究相關人員責任。