頁巖氣開發中環境影響評價法律機制的國外鏡鑒

張艷芳，齊坤偉

(1.中國地質大學(武漢)公共管理學院，湖北 武漢 430074；2.自然資源部法治研究重點實驗室，湖北 武漢 430074；3.中南財經政法大學法學院，湖北 武漢 430073)

1 頁巖氣開發中環境影響因素分析

頁巖氣環境影響評價是在貫徹環境風險預防原則的基礎上，對頁巖氣開發利用后可能造成的環境影響和環境風險進行分析、預測、評估，以達到預防和改善環境的作用。頁巖氣開發對環境的影響包括頁巖氣開發的政策、規劃、建設項目，主要由《環境影響評價法》和《規劃環境影響評價條例》加以規制。由于我國目前沒有針對于頁巖氣開發利用的專門立法，規制頁巖氣開發利用活動只能借助一般性的環境單行法，加之頁巖氣地質條件和開發條件復雜多樣，在建構頁巖氣環境影響評價機制前，要根據頁巖氣開發的基本流程分析可能造成環境污染和生態破壞的風險點源，進而才能科學合理地評估頁巖氣開發造成的環境質量影響。

1.1 水資源消耗

頁巖氣開采的基本要素是水，它的用途是被注入提取井以開采天然氣，由此會引發系列環境問題。頁巖氣是一種非常規天然氣，相較于常規儲層的滲透率，頁巖基質的滲透率很低。為了實現大規模勘探開發，水力壓裂成為頁巖氣增產作業的核心技術，其開發所需鉆井的數量多，單口井的耗水量大。據統計，單口頁巖氣水平井的耗水量一般為7 600～19 000 m3[1]，頁巖儲層壓裂過程需要耗費大量水資源[2]，該過程的用水量占總用水量的絕大部分。雖然我國可開采頁巖氣儲量大，但大部分資源位于干旱地區或水資源壓力大的地區，水資源豐富的西南地區受季風氣候影響，存在季節性缺水現象，加之我國的人均可再生水資源量緊缺，頁巖氣開發將對礦區造成一系列不利影響，如加劇礦區居民用水緊張、搶占農業用水、危及周邊生態環境等。我國礦區水資源的匱乏也迫使水力壓裂需要更深的鉆井以獲得充足水源，導致頁巖氣勘探開發成本較高。相比于美國頁巖氣主要產區，中國產氣區的單井開發成本更高，為800萬～1 000萬美元，中美頁巖氣主要產區參數對比見表1。

表1 中美頁巖氣主要產區參數對比

1.2 水資源污染

頁巖氣開發造成地表水和地下水均受到污染[3]。在勘探開發過程中，鉆井廢水、壓裂液和產出水都可能會污染地表水。鉆井過程中會產生一些含重金屬的鉆井廢水，若處理不當便會造成地表水污染；水力壓裂技術會用到壓裂液，這種化學添加劑包含上百種有毒有害的污染物質；壓裂完成后的產出水成分復雜，處理難度大，難以降解，不僅含有壓裂廢液中的各種化學物質，而且可能會吸附儲層自有的放射性物質和高濃度鹽類，不經處理直接排放就會污染地表水資源。此外，壓裂液和產出水回灌對地下水也有潛在威脅。水力壓裂會產生復雜密集的裂縫，若管路密封不良，隨著時間的推移，頁巖氣蘊含的甲烷氣體和壓裂液中的混合化學污染物會通過裂縫進入儲水層，造成地下水污染[4]；而回灌的產出水中含有較高的COD、金屬元素和TDS，處理不當也會造成污染。

1.3 大氣污染

相比于煤炭、石油，天然氣是一種更加清潔的能源。頁巖氣是以甲烷為主要成分的非常規天然氣，從開發到消費的整個生命周期內泄漏甲烷3.6%～7.9%，而常規天然氣僅為1.7%～6.0%[5]。在頁巖氣開發過程中，水力壓裂技術使甲烷更容易通過氣井管道泄露，且廢棄的頁巖氣井由于疏忽管理會散失部分甲烷。甲烷是較二氧化碳而言更加嚴重的溫室氣體，相比于后者，前者能夠造成數十倍的溫室效應影響，大量泄漏不僅會造成環境污染，而且會加劇全球變暖。頁巖氣和鉆井液、壓裂液等添加劑中包含有毒有害烴類物質，頁巖氣開發過程中運用到的柴油機動力設備以及運輸車輛會排放硫氧化物、氮氧化物等有害氣體，廢氣排放也會造成大氣污染。

1.4 其他環境影響

頁巖氣開發還可能造成地質災害、土壤破壞與污染、噪聲污染以及生態環境破壞等一系列問題。頁巖氣開發規模和深度大，水力壓裂產生網格狀土壤縫隙，會削減地層的原始抗壓強度，進而造成地面沉降，引發山體滑坡、崩塌、地震等一系列地質災害，而誘發地震活動的主要原因是將水注入地下有斷層的區域；鉆井施工作業和管道建設會占用大面積土地，改變土體結構，土壤中的養分也隨著裂縫流失，植被破壞和土地裸露容易引發水土流失，生產過程中有毒有害物質的堆積會污染土壤；在水力壓裂中，為了降低開采成本，通常采用“工廠化”模式批量完成鉆井作業，在這一模式下，重型機械數量多，機械運作時間長，施工現場噪音大且持續時間長，干擾周邊居民的生產生活；建設工程造成的水源短缺、植被破壞、水土污染、水土流失等問題打破生態環境平衡，破壞當地的生態環境，造成難以修復的環境損傷。而根據《天然氣發展“十三五”規劃》，從2018年到2030年，中國頁巖氣產量將從108億m3提高到1 000億m3，鉆井和壓裂設備數量也會隨之增長(圖1)，屆時頁巖氣開發帶來的環境污染問題會更加突出。

圖1 2018—2030年中國頁巖氣鉆井數量和壓裂設備數量的市場空間及預測

2 國外頁巖氣開發環境影響評價法律機制分析

2.1 美國

制定和實施環境影響評價制度能夠減少頁巖氣開發對環境的破壞，維持頁巖氣開發與環境保護之間的平衡，最終有利于人類的生存和發展。美國頁巖氣開發的環境影響評價制度有許多成功經驗值得借鑒，其于1969年制定《國家環境政策法》，具體規定環境影響評價內容、環境影響評價對象和環境影響評價范圍等內容，開創環境影響評價制度的先河；《國家環境政策法實施條例》為環境影響評價工作的具體實施提供指引。

頁巖氣開發項目、規劃、重大戰略是頁巖氣環境影響評價的三類對象。1969年《國家環境政策法》規定了戰略環境影響評價，具體包括對人類環境質量具有重大影響的立法和重大聯邦行動，如政策、法規和公共法律等。聯邦機構應通過制定無顯著影響結果(FNSI)、環境評價(EA)和環境影響報告書(EIS)三類文件，評估擬建活動產生的環境影響[6]。

在環境影響評價內容上，依照《國家環境政策法》規定，在頁巖氣開發規劃、草案和具體實施前都需要制定《環境影響評價報告書》，由負責頁巖氣開發環境管理的行政機關編訂。《環境影響評價報告書》的主要內容包括：①頁巖氣開發項目對環境產生的影響；②項目實施對環境所產生的不可避免的不良影響；③頁巖氣開發的各種替代性方案；④頁巖氣開發行為取得的成果與維持該地區可持續發展間的聯系；⑤開發可能產生的不可逆轉且無法補救的資源消耗。《環境影響評價報告書》是頁巖氣開發項目規劃和決策的依據，環境影響評價標準覆蓋了頁巖氣開發的全過程[7]，政府在作出項目規劃和決策前，要充分考慮頁巖氣開發對環境可能造成的潛在影響、相關的可替代方案和減緩措施，以減少頁巖氣開發過程中的環境污染，維護環境的可持續發展。

在環境影響評價程序上，美國出臺的《國家環境政策法實施條例》(以下簡稱“《條例》”)旨在更好地落實環境影響評價相關規定，《條例》總結了司法實踐中關于環境影響評價行政訴訟的判決，詳細規定了環境影響報告書的編訂程序。具體而言，由政府部門決定環境報告書編訂并接受審查，召開會議確定環境影響評價報告書的范圍，編訂的初稿提交至國家環境保護局并接受公眾意見，匯總分析后形成終稿，無異議后方可實施，公眾和其他社會組織可以審查部分政府行政審批。《條例》用環境影響評價程序的規定建立對政府有關環境的行政行為的監督和制約制度[8]。

在公眾參與上，從環境影響評價范圍界定到環境影響評價草案的完成、環境影響評價報告的定稿，編制程序也充分體現了公眾參與貫穿環境影響評價的整個階段這一特征。2009年6月，美國參議院和眾議院提出了《壓裂責任和化學品意識法案》，旨在根據《美國安全飲用水法》將水力壓裂定義為聯邦監管活動，并要求公司披露其在開采頁巖氣時使用化學品的質量和數量[9]。為了保障公眾意見能夠真正落實，法律規定聯邦機構負有積極評價的義務，并以制度方式明確了反饋公眾意見的具體辦法。同時，美國建立了對行政決策監督的司法審查制度，能夠增強重大行政決策中的公眾參與實效，進而在環境影響評價工作中形成了一套較為完備的公眾參與機制。

2.2 加拿大

2012年12月最新修訂的《加拿大環境評價法》對加拿大環境影響評價制度作出具體規定，包括環境影響評價對象、環境影響評價內容、環境影響評價方式和公眾參與方式等多方面。

加拿大頁巖氣開發的環境影響評價包括項目環境影響評價和戰略環境影響評價。項目環境影響評價對象包含法定項目、環境部長擬定項目和其他物質工程三類，其他物質工程項目需要經有關部門的初步審查后，再進一步判斷是否需要進行環境影響評價。加拿大的頁巖氣戰略環境影響評價是以決策為中心的模式。根據加拿大內閣的有關指令，頁巖氣開發的決策或規劃決定了戰略環境評估框架，該框架根據特定國家或部門的決策系統來制定，經過相應調整和制定，以確保與戰略決策的要求緊密契合。在這一模式下，通過規劃過程推動戰略環境評估框架，具有一定的靈活性[10]。

在環境影響評價內容上，《加拿大環境評價法》第19條全面細致地規定了環境影響評價的主要內容，并明確了環境影響評價報告所包含的內容，項目環境影響評價將環境評估的項目擴展至相關聯項目、已有的項目和將要實施的項目，以全面高效地進行環境評估。此外，環境影響評價審查還要考慮可替代方案和可緩解嚴重影響環境的措施，最大限度地減少頁巖氣開發可能造成的不利環境影響，嚴格遵循謹慎行事與污染預防的原則[11]。

環境影響評價的程序主要分為三部分內容，并明確了公眾參與階段。①確定需要實施環境評估的項目。部分項目自動接受環境評估；其他指定項目需要在環境篩查后進一步確定。具體而言，自動接受環境評估的指定項目包括國家有關機構規定項目，未來法規或部頒命令規定應接受環境評估的項目[12]。對于其他指定項目，按照環境篩查要求，項目執行者必須向環境影響評價局提交一份項目描述報告，環境影響評價局初步審查后會在互聯網上公布項目簡要描述以供公眾評論，簡要描述公布45日內由環境影響評價局決定是否需要環境評估。②對于需要環境評估的項目，環境影響評價局發布并展開環評研究，期間需要公眾參與。發布通知后，環境影響評價局必須簽發指定項目是否對聯邦管轄地區可能造成嚴重不利影響的裁定。隨后由環境影響評價局開展環評研究，在擬定草稿后接受公眾的意見建議，以進一步完善研究草稿。③環境影響評價局收集意見并呈報環境部長，由部長作出最終裁定意見，若環境部長裁定該項目對環境可能產生不利影響，需要進一步上報聯邦內閣，以作出最終判定。

2.3 英國

英國積極推動頁巖氣環境影響評價改革，相關制度也隨著實踐不斷豐富發展，油氣監管環境立法走在世界前列。在政策態度上，英國政府對頁巖油行業提供了明確的支持，環境影響問題在政府政策話語中被框定為可以管理的問題，為了平衡經濟發展與環境保護，環境影響評價作為一項重要的環境監管制度得到國家重視。英國環境影響評價法律的產生和健全得益于歐盟指令的發布，歐共體“EIA指令”(1985)發布后，英國環境影響評價開啟制度化進程，英格蘭、蘇格蘭、威爾士和北愛爾蘭均出臺了一系列法律法規并進行了多次修改，經歷了“環境影響評價”“可持續性評價”“戰略環境評價”交織演進的過程[13]，在理論引入、制度設計和實際應用等方面積累了大量的經驗。

英國1990年《城鄉規劃法案》(以下簡稱“《法案》”)率先規定了可適用于頁巖氣開發的環境影響評價制度。在環境影響評價對象上，《法案》采納歐盟指令中的劃分依據，規定了環境影響評價主體為政府部門和企業事業單位主導的項目。環境影響評價項目的種類齊全明確，《法案》附錄一和附錄二具體規定了必須進行環境影響評價的項目，附錄一包括23種強制進行環境影響評價的項目，附錄二包括13種政府自由裁量是否需要進行環境影響評價的項目，除附錄一規定的項目外，其余項目只要達到或超過附錄二的標準，或在附錄三的條件下達到附錄二“可能對環境造成重大影響”，就需要參與環境影響評價。

在環境影響評價程序上，《法案》規定了較為健全的環境影響評價程序，鼓勵頁巖氣開發運營商咨詢礦產規劃局(MPA)，以確定是否需要進行環境影響評估(例如噪音、生態、場地通道)，向其詢問有關評價側重點和審查關鍵點，書寫環境影響評價報告，報告應當包括法案要求的內容，如項目的基本信息、抵消環境不良影響的措施、用以評估環境影響的技術和數據、項目備選方案等等，合理地進行描述和評估環境要素[14]。其次，在遞交報告書后，地方規劃當局(LPA)應當向權威的法定顧問機構發送該報告，機構應在兩周之內發表陳述意見。與此同時，開發商應在網站上對環境影響評價報告進行公示，接受公眾的意見和建議，地方規劃當局應在收到公眾反饋意見和專家陳述意見后，作出審批決定。

在《法案》已經作出較全面規定的基礎上，隨著歐盟《戰略環評指令2001》發布，英國開始將戰略環境影響評價納入制度建設進程，涉及地方發展文件和區域空間戰略、礦產地方戰略規劃等。《規劃與計劃的環境評價規章2004》的發布標志著英國進入戰略環境影響評價的實施階段，確定了戰略環境影響評價進程的程序，為評估某些計劃和方案對環境的影響建立了一個基本框架。2004年英國通過的《規劃與強制性收購法》將可持續性評價和戰略環境影響評價相融合，進一步完善了其環境影響評價法律體系。

英國政府十分重視公眾參與。根據《法案》和歐盟85/337指令，公眾能在審查階段參與決策、知曉與決策有關的信息材料和獲取表達意見的渠道，此外公眾也可以通過專家評估、提供備選方案、提供減緩措施、監控開發全過程等7個階段參與環境影響評價。英格蘭和威爾士在《法案》關于環境影響評估的附表中提出，若開發工程的擬議面積超過1 hm2，則需要由社區公眾提出篩選意見，環境影響評估固有的參與性程序被稱贊為實現程序公平的手段[15]。除此之外，英國較重視頁巖氣開發環境風險評估，英國能源和氣候變化部(DECC)要求所有頁巖氣運營商在獲得資源勘探許可之前完成環境風險評估(ERA)，通過調查頁巖氣和水力壓裂可能帶來的環境和公共衛生風險，能夠提高環境影響評價報告結論的確定性和科學性。這一系列規定為實踐中拓寬公眾參與的廣度和深度提供制度保障，公眾參與質量高、成效好，值得借鑒。

綜上所述，可得出以下幾點結論。第一，國外立法已經能夠較好地適用于頁巖氣開發中環境影響評價工作。如美國頒布的《國家環境政策法》以環境影響評價作為核心制度，為諸多國家和國際組織所效仿，加拿大、英國也出臺了國家專門法律法規。第二，在環境影響評價內容和對象上，上述國家在立法中以列舉形式具體規定環境影響評價的內容和范圍，明確環境影響評價對象，通過制定正式的法律或戰略環境影響評價指導文件來確定戰略環境影響評價，更好達到環境影響評價制度的目的。第三，在環境影響評價程序上，美國以法律形式規定《環境影響評價報告書》的編訂程序，加拿大和英國也制定了環境評估的一系列流程，為環境影響評價工作的順利高效開展提供制度保障，使得環境影響評價更能滿足頁巖氣開發的環境監管需要。第四，在公眾參與上，美國在確定評價范圍、審批報告書等多方面吸納公眾意見，其獨特的公眾參與模式值得借鑒，壓裂液成分披露制度也較為完善[16]，如美國卡羅萊納州要求生產企業公布壓裂液的化學物質成分、保存濃度記錄等信息[17]，加拿大政府評估頁巖氣項目的環境影響和開展環境影響評價研究時也會考慮公眾評論，英國法律規定了公眾可以在7個階段參與環境影響評價。由此可知，國外在頁巖氣開發的環境影響評價工作上經驗成熟、機制健全，反觀我國現有的環境影響評價法律機制尚不健全，因此有必要在基于本國現實國情的基礎上，學習國外先進制度經驗，對癥下藥，以實現頁巖氣開發中的環境保護。

3 我國頁巖氣開發中環境影響評價法律機制存在的問題

3.1 缺乏針對性的法律法規和標準規范

我國現有的頁巖氣環境影響評價政策不足以指導頁巖氣勘探開發。頁巖氣開發的環境立法在我國仍處于空白，只能采用法律解釋和類推適用的方式適用一般性規范。我國頁巖氣環境影響評價有關法律法規主要由國家、省級政府制定和實施。在國家層面，包括《環境保護法》《環境影響評價法》《規劃環境影響評價條例》《頁巖氣產業政策》《建設項目環境保護管理條例》《建設項目環境影響后評價管理辦法(試行)》等；在省級層面，以《四川省頁巖氣開采業污染防治技術政策》和《重慶市頁巖氣勘探開發行業環境保護指導意見(試行)》為代表。這些法律法規比較寬泛，缺乏針對性且難以落實。如《頁巖氣產業政策》第二十九條提出頁巖氣開發要進行戰略評價和規劃評價[18]，卻未闡明貫徹落實該條款的具體細節，致使實踐中很長一段時間內都未曾開展頁巖氣開發戰略環境影響評價工作。梳理我國現行環境影響評價的制度沿革，可以發現《環境影響評價法》在法律體系、調整對象、條文結構上都沒有較大修改。

我國油氣標準規范僅有《環境影響評價技術導則》《石油天然氣開采業污染防治技術政策》和《鉆井廢棄物無害化處理技術規范》等文件。頁巖氣作為非常規天然氣，其產生的環境風險具有特殊性。而在當下，頁巖氣開發環境影響評價采用常規天然氣的標準規范進行評價，現有標準規范缺乏對壓裂液、甲烷排放濃度劃分的規定，加之頁巖氣具有滾動開發的特征，依照現有標準不能科學全面評估頁巖氣開發造成的環境風險，無法全面認識頁巖氣開發造成的負面環境影響[19]。

3.2 環境影響評價介入時機不明確

較模糊的儲量計算和“工廠化”作業模式使得環境評價介入時機難以確定。常規天然氣是先勘探，計算出儲量后再開采，環境影響評價在得出儲量后進行，開采前介入[20]，其環境影響評價介入時機較明確。而頁巖氣屬于自生自儲型礦藏，具有獨特的天然氣存儲特征，儲量準確計算的難度較大；且現有方案無法使頁巖氣儲量計算達到一定的精準程度，儲量計算方法有待探索。頁巖氣單井產量低、遞減快，單井控制儲量少，需要大量鉆井才能實現頁巖氣勘探開發的規模化。對此，頁巖氣開發通常采用“工廠化”作業，分批集中鉆井，勘探和開發疊加在一起，環境影響評價介入時機不明晰；且由于前期規劃方案會隨著施工過程的變化不斷調整，規劃環境影響評價的介入時機也難以確定[21]。

3.3 環境影響評價內容和深度不足

現有的環境影響評價內容和評價深度未能把握頁巖氣開發造成的系列環境風險。頁巖氣開發的主要環境問題是耗水量大和水污染嚴重，因此環境影響評價重點在于水資源的消耗和污染，若在頁巖氣開發前未對項目影響作出科學評價，將對地表水和地下水造成難以挽回的破壞。現有法律對頁巖氣開發中造成的環境污染也多是籠統性描述，常規天然氣的評價內容也無法覆蓋當下所需的環境影響評價要求。頁巖氣開發以大規模批量鉆井為立足點，與之相對的是，環境影響評價管理仍以單井和平臺建設項目環境影響評價為主，在頁巖氣規模化勘探開發對水資源(水資源減少和水污染加重)、大氣環境(甲烷氣體泄漏)、生態影響(土壤污染、噪聲影響和地質災害)等方面的影響未作科學評價，評價深度不夠。

3.4 環境影響評價分類分級管理有待完善

環境影響評價分類分級管理標準不科學，要求不統一，內容有缺失。《建設項目環境影響評價分類管理名錄》規定了頁巖氣新區塊開發建設項目全部編制環境影響報告書，其他頁巖氣建設項目全部編制環境影響報告表。環境影響評價分類分級以項目的整體產氣規模為主要標準，不能滿足現實管理需求。環境影響評價文件涉及的項目類型多樣，不同項目對于編訂報告書還是報告表的要求不同；不同地域對環境影響評價項目文件的要求不統一，造成相同建設內容的開采項目在不同地區的要求不一致、形式不統一，地方在落實政策上行動不一，有些區域項目同時編訂報告書和報告表，致使實踐中的環境影響評價管理較為混亂。此外，未明確提出區域頁巖氣開發的環境影響評價工作要求，項目主體通過提交單井報告表私自縮小環境影響評價范圍，決策者也未對區域環境作出分類，不利于環境影響評價工作開展。

3.5 公眾參與有待提高

環境正義包括環境程序正義和環境分配正義，程序正義在本質上是環境風險管理決策的公平性，分配正義涉及環境風險的公平分配與社會和物質利益的權衡，公眾參與是環境正義不可或缺的一部分。根據我國現有法律法規，國家鼓勵公眾參與環境影響評價，公眾可以通過參與環境影響評價來影響評價結果，參與方式包括調查問卷、聽證會、座談會等，但法律并未規定這些參與方式的具體適用情形，公眾參與范圍不大，欠缺具體參與程序，透明度有待提升。有學者指出[22]，公眾參與是一種相對狹窄的形式，沒有任何法律規定公眾參與中國的環境影響評估程序。同時，法律沒有規定公眾參與實施環境影響評價的階段，例如公眾應界定和編制環境影響評估職權范圍、編寫環境影響評估報告以及政府審查環境影響評估報告，也缺乏積極監測公眾參與環境影響評估進程的權力。此外，公眾只能對環境影響報告書提出意見建議，對于未編訂環境影響評價書的項目，法律也未規定公眾可以采用的救濟措施。此外，環境影響報告書的編制主要由政府機構、受委托的專家組或具有環境影響評價資質的機構負責，再交由上級部分審批，這一過程沒有很好地征求公眾意見，公眾未能有效地監督環境影響評價實施的合法性及合理性，環境影響評價效果難以達到預期要求。

4 完善我國頁巖氣開發中環境影響評價法律機制的建議

4.1 完善頁巖氣開發法律法規和標準規范

美國、加拿大、英國的法律法規對頁巖氣開發造成的環境問題均有特殊規定，我國應當加強國際合作，學習其先進的環境管理經驗，結合我國環境特點，科學制定頁巖氣環境管理相關的法律法規和技術規范。區別于現有油氣資源環境影響評價有關法律法規和標準規范，充分考慮頁巖氣的特殊性，通過修改《環境影響評價法》和《規劃環境影響評價條例》等法律法規，構建更加科學完善的環境影響評價體系。擴大地方立法權，相關政府部門要結合現實制定具有地域特色、針對性強的環境影響評價法規。同時要加快制定頁巖氣環境影響評價技術導則等配套政策法規，借鑒國外先進經驗，充分考慮頁巖氣開發對生態環境的各方面影響[23]，并將壓裂液污染防治、反排水回收利用等作為重點研究領域，在技術導則作出具體規定，完善頁巖氣開發環境影響評價體系。

4.2 組織開展戰略環境影響評價或規劃環境影響評價

戰略環境影響評價能在決策的最早階段將環境考量因素以負責、透明和有效的方式納入擬議的政策、計劃和方案，促進可持續性評估和決策。推進戰略環境影響評價進程，生態環境部要提高對頁巖氣開發潛在風險和影響的認識，評估水資源供需、水環境敏感性和水環境影響。實施戰略環境影響評價需要對照相關環保要求，對禁止或不適合開發區域進行識別，明確規劃環境影響評價的介入時機，從資源環境效率、生態環境承載力及環境風險水平等方面優化頁巖氣開發的時空布局[20]。加快推進川鄂、兩湖重點地區的頁巖氣生態環境影響評估，提前進行環境影響評價，采取措施規避和保護敏感目標，大規模優化頁巖氣開發的環境影響。

在編制頁巖氣開發規劃的過程中，生態環境部要聯合自然資源部、國家能源局等，共同參與頁巖氣開發及其相關政策制定的討論，對規劃進行環境影響評價并編訂報告書，完善頁巖氣開發的規劃環境影響評價體系。國務院設立的頁巖氣勘探區塊應開展規劃環境影響評價，將規劃環境影響評價執行情況納入政府考核內容中，由相關環保部門全面負責規劃環境影響評價的實施。整體評價頁巖氣項目“工廠式開發”對水環境的影響，明確規劃實施的阻礙因素，并以此提出環境評價的針對性建議，從較大范圍內得出頁巖氣開發的環境影響，形成規劃環境影響評價實施方案。在環境影響評價過程中融入公眾參與機制，優化調整環境影響評價報告，確保規劃環境影響評價落到實處。將項目環境影響評價與規劃環境影響評價相結合，規劃環境影響評價報告書得出的結論可以為審批項目環境影響評價提供重要的參考意見[24]。

4.3 加強頁巖氣開發環境影響評價管理

在整體產氣項目環境影響評價分級審批基礎上，結合不同地區的環境特征和環境敏感性，綜合考慮區塊地域大小、生態環境原始承載能力、資源環境效率等因素，將區塊頁巖氣開發項目劃分不同等級[25]，可在地方先行先試，在試點地區重點評估壓裂技術對環境的影響，為拓寬頁巖氣開發環境影響評價的廣度和深度提供指導。研究制定頁巖氣開發的環境保護準入標準，嚴格控制環境影響評價。完善頁巖氣開發環境影響評價文件的制定程序，統一各地區關于頁巖氣開發項目編制環境影響評價文件的要求，對于實踐中不按照要求編訂的情況，要加大懲處力度，建立明確的追責機制。

健全頁巖氣開發環境影響評價管理制度，要針對頁巖氣“工廠化作業”、邊勘探邊開發的特點，建立全過程監督機制，探索符合頁巖氣開發特點的環境影響評價管理制度。明確環境影響評價實施的責任主體和責任范圍，對于編制規劃環境影響評價卻未開展，或未實施規劃環境影響評價卻審批了規劃和項目、項目環境影響評價的部門應依法追究相關部門及人員的責任[26]，出臺相應的考評機制，建立和完善參與環境影響評價工作的政府部門、專家組和專業機構的監督機制和責任追究機制。

4.4 強化公眾參與程度

公眾參與有助于監督環境影響評價的實施，能夠更好地落實環境影響評價制度，減少頁巖氣開發中環境污染的發生。因此，要在借鑒西方國家經驗的基礎上，探索符合中國國情的公眾參與制度。在鼓勵公眾參與環境影響評價工作的同時，優化公眾意見調查方式，細化公眾程序細節，避免公眾參與流于形式，增強其有效性和可操作性。加強信息公開，在法律許可的范圍之內，利用網絡平臺向公眾公開項目環境影響評價報告書的具體信息，讓公眾充分了解到環境影響評價對象的具體情況，使其能夠提出更有針對性的意見建議，推動項目負責部門作出更加科學有效的實施方案。同時要保障公眾的知情權、參與權、表達權和監督權，若出現公眾意見不被采納進而侵犯了公眾合法權益的情況，要賦予公眾一定的司法救濟權，以強化公眾參與程度，提高環境影響評價工作質量。