現階段我國國庫集中支付制度的問題和對策

孫 娟

一、我國國庫集中支付制度改革現狀及存在的問題

(一)思想認識上的問題。

國庫集中支付是一種全新的財政資金支付管理方式,它改變了幾十年來形成的、我們已經習慣的財政資金按部門和預算級次分散支付的方式,必然引起各方面尤其是預算單位的強烈反映。由于國庫集中支付增加了財政支出的透明度和規范性,設立“賬外賬、“小金庫”等現象也得到了有效地遏止,對一些部門和個人的既得利益有所影響,出現了一些預算單位或個人對這項改革不理解、不支持甚至抵觸的現象。

中西方在國庫機構設置、管理運行機制、監督制約機制等各方面的差異從根本上看還是管理理念上的差異造成的。我國在改革開放、發展市場經濟中引入了各種現代企業管理理念,推動了我國社會主義經濟的飛躍發展。但是,這些優秀的管理理念卻沒有滲透到政府管理當中去,存在很明顯的“庫藏管理”的思想。西方市場經濟國家經過幾百年的發展,已經形成了一套系統的現代國庫管理的新理念。如市場導向的理念,崇尚法治的理念,講究效益、追求效率的理念,系統控制、合規守信的理念等。這些先進的管理理念已經成為政府和社會公眾共同遵守的行為規范,并以制度的方式貫穿在財政管理的方方面面。中國在財政國庫管理理念上的差距是無法同西方市場經濟國家相比的。

(二)國庫集中支付制度運行中的風險。

商業銀行帶來的風險單一賬戶設置在商業銀行,商業銀行的業務必須承受市場風險,這種風險可能會帶來財政資金的風險。同時,商業銀行在資金頭寸緊張時,有可能挪用財政資金。

第一,零余額賬戶帶來的風險。如果支付過程中出現失誤,按照財務制度應該退回財政零余額賬戶和預算單位零余額賬戶,但是,零余額賬戶“只進不出”,已經發生的資金無法退回,代理銀行普遍采取掛存在代理銀行內部的臨時賬戶上,待預算單位處理,增加了財政資金的風險。

第二,預算撥款憑證及退庫憑證的風險。作為財政部門在人民銀行國庫部門支付庫款的主要憑證,在國庫支付系統開通后,既沒有列入重要的空白憑證管理,也沒有使用期限,撥款和退庫時,只需在付款聯加蓋國庫預留印鑒,其他聯在傳遞過程中很容易被替換,形成潛在風險。

第三,制度轉型帶來的風險。由分散型轉向集中型國庫模式的一個重大的風險是由“分散違規”轉向“集中違規”,由低層次的違規轉向高層次的違規。在那些由國庫機構控制付款決策的國庫模式中,集中違規的一種情形是在國庫現金余額不足以支付所有支出單位的到期付款的情況下,國庫機構往往根據同供應商間的私下交易比如賄賂或偏好來決定付款順序。這樣一來,按規劃應優先分配的預算資金就被按國庫機構的偏好次序分配取而代之,其結果就是預算執行結果同預算目標的偏離。再則,資金直接從國庫經收處出入,減少了央行會計部門的審核環節,資金風險外露。

二、我國國庫集中支付制度的對策

(一)建立國庫單一賬戶制度,實行財政資金集中管理。

市場經濟國家普遍建立了國庫單一賬戶制度,將政府各部門所有的財政性資金都集中到中央銀行或委托其他商業銀行設立的“國庫存款賬戶”,取消各預算單位獨立開設的預算賬戶,實現財政資金的集中管理和財政收支的“雙直達”。在我國,要按照社會主義市場經濟體制下公共財政的發展要求,借鑒國際通行做法和成功經驗,結合具體國情,建立和完善以國庫單一賬戶體系為基礎、資金繳撥以國庫集中支付為主要形式的國庫管理制度。當前,在現代國庫管理制度的建設中,必須注重以下配套改革,即以預算完整性為原則,加快預算外資金管理制度改革;以財政統一性為原則,完善部門預算制度;以決策法制性為原則,健全預算、決算的審批程序,從而實現預算完整性、財政統一性、決策法制性和國庫集中性的有效結合,構建起符合市場經濟要求的公共財政管理制度。

(二)建立財政管理信息系統,加強國庫的信息收集與處理功能。

現代化的電子網絡信息系統是實行國庫集中支付制度的技術基礎,也是現代信息技術發展的最終結果。目前財政系統的計算機硬件配置是比較好的,但應加緊進行充實和改造,特別是加強軟件開發工作,逐步建設成具有以下三個方面功能的財政管理信息系統:(1)負責政府部門(機構)的分類賬戶管理,及時掌握各部門和單位的財務狀況;(2)與銀行結算系統連接,利用銀行部門發達的結算系統,處理政府部門的財務活動;(3)強大的信息收集和處理功能,為財政管理、宏觀經濟形勢分析和政策制定提供依據。

(三)實行預算執行和監督三分離制度,完善國庫監督控制體系。

我國的國庫監督體系主要由財政監督、政府監督和人民代表大會監督組成。財政部監察局和監督司負責國家財政資金收入撥付的檢查和監督。政府審計機關負責對同級各部門預算和下級政府預算執行情況及預算外資金的管理和使用情況進行審計監督。人民代表大會常務委員會監督中央預算和地方預算的執行。這種監督體制存在的主要問題是權責利既不明確也不對稱,審計機關隸屬于各級政府,缺乏獨立執法的能力,權力之間缺乏制衡,監督約束軟化。

完善責任機制、強化執法監督,是改革順利進行的重要保障。一是要建立和完善內部責任機制。通過法律法規的建設和管理系統的構建,在資金支付周期的各個階段建立明確的崗位責任制,并加強國庫支付中心內部的制度性管理控制,以保證各項規則的順利執行。此外,還應建立支付責任追究制度,防利用職權“尋租”。總之,要完善內部制度,最大可能地縮小“租”的存在,并加大尋租成本,減少尋租收益,使尋租的凈收益小于尋租的凈成本,從而把“經濟人”的尋租行為引導、改變為尋利行為。二是要建立和完善外部的綜合、全方位監管制度。審計部門對國庫資金的運行情況進行審計是外部監管最重要的一環。審計部應實施若干種不同的審計,其中包括事前審計、符合性(正當性)審計、財務審計和資金效益審計。審計部門的外部監督要做到獨立、客觀和公正,善于發現問題?？梢哉f,審計部門每年定期組織專業人員對國庫資金進行審計是財政內部監督的必要補充。人民銀行國庫對國庫單一賬戶的支付具有監督責任,除了要嚴格依照財政部門的撥付指令行事外,對開立零余額賬戶的商業銀行有關財政資金撥付過程要加強管理和監督。各預算單位和供貨商要對銀行資金結算速度進行監督,檢查商業銀行是否有故意壓票、延期付款或對占用客戶資金的違法行為。各預算單位還要監督有關機構是否及時、合法地審批單位的預算安排和用款計劃,是否及時下達撥付指令并付款。

(四)減少國庫集中支付制度的實行阻力。

采取積極措施減少實行國庫集中支付制度遇到的阻力。在這方面的主要表現有:一是取消了預算單位在商業銀行的各種賬戶,商業銀行減少了信貸資金來源,銀行信貸規模也隨之降低,銀行支持地方的積極性受到影響,將給地方政府帶來較大的壓力。二是雖然政府財政資金是屬于國家的,但長期以來一直由預算單位分散使用,現在集中支付后預算單位將失去資金的直接支付權,同時會由此而減少存款的利息收入,部門的既得利益被打破,其理財積極性會受到打擊,阻力很大。三是統一的政府采購,特別是實行國庫集中支付制度后,可以依托于法制而明顯地提高政府采購過程的透明性和嚴密性,減少政府部門大量的尋租行為,減少“權錢交易”等腐敗行徑。浙江省已全面推行政府采購,并且政府采購面逐年擴大,在此情況下,再推行國庫集中支付制度,勢必嚴重影響政府部門權力掌握者的利益,阻力可想而知。

(作者單位:四川省南充市財政國庫集中支付中心)