從簡明到復合：網格化管理的邏輯闡釋與限度分析

容 志 趙昊放

(1.武漢大學，武漢 430072 ；2.上海師范大學，上海 200233)

一、問題提出與文獻綜述

自2004年北京市東城區率先試點以來，基層網格化管理實踐已走過了近二十年的發展歷程。在此期間，網格化管理憑借系統性的簡化技術[1]、“橫向拓展和復制的能力”[2]以及對于傳統基層治理模式中條塊分割、職能交叉等問題的改進[3]，在全國范圍內迅速擴散開來?？傮w來看，這個擴散過程主要有以下三大特點：一是政策擴散廣。各地都積極推進網格化管理模式，且做法各具特色，形成了不同類型的網格化管理模式。二是覆蓋領域多。從城市管理延伸到社會治理，網格化管理不再僅僅是城市管理工具，而是運用到社會治理中，產生了綜治網格、黨建網格、服務網格、綜合網格等新形態，兼具多項社會治理功能。三是兼具常態與非常態。除了城市的日常運行，網格化管理還在新冠肺炎疫情防控中發揮著重要作用，一方面實現了宏觀層面的集中、統一防控；另一方面確保了微觀層面的精準、精細管理[4]。黨的十八屆三中全會提出：“要改進社會治理方式，創新社會治理體制，以網格化管理、社會化服務為方向。”黨的十九屆四中全會明確要求“健全社區管理和服務機制，推行網格化管理和服務”。這表明經過多年的探索和總結，網格化管理已成為中國特色社會治理特別是基層治理的重要制度和形態，發揮著越來越重要的作用。伴隨著實踐的深入發展，網格化管理也引起了學界的廣泛注意，形成了諸多有價值的研究，已有研究可以概括為以下三種視角：

一是技術治理論。網格這一概念肇始于互聯網領域，指的是一種在網絡環境中實現資源共享的信息技術[5]。因此，早期的網格化管理實踐往往帶有濃厚的技術治理色彩，被視為“一種數字化城市管理模式”[6]，是現代城市管理理論與信息技術相結合的產物[7]。通過劃分網格單元，整合運用3S技術、構件庫技術、中間件技術、地理信息編碼等多種信息技術[8]，最大程度地搜集整合相關信息，以信息流掌握人流和物流，進而實現城市管理的綜合化、精細化、透明化[9]。大量研究圍繞如何對網格化管理所涉及的相關技術進行優化升級展開，從基礎性的地理空間技術[10]、輔助性的信息技術[11]以及全局性的數據庫和系統建設[12]等多個層面進行了技術性的探討。在現實運行過程中，網格化管理憑借對于多種信息技術的組合運用實現了信息收集、存儲和交流的清晰化，因而能夠被應用到眾多不同領域[13]。

二是治理單元論。網格化管理與行政科層逐漸融合，通過對城市空間的進一步細化成了“區—街—社區”結構之下一種新的基本治理單元[14][15]。網格的劃分一方面能夠覆蓋過去社區無法覆蓋到的空間，擴大了基層治理的范圍；另一方面國家權力能夠通過網格對基層社會進行“重新滲透與整合”[16]，“個體更加明確地被納入了社區管理的軌道中”[17]，緩和了因社會流動加劇造成的治理困境。同時，網格化管理中專職網格員的出現也大大提升了基層治理的清晰化水平，使基層信息的收集從“被動接受”轉為了“主動收集”[18]，問題和矛盾能夠被快速發現和化解，強化源頭治理[19]，維護了基層社會的和諧穩定。

三是科層再造論。傳統行政科層系統在實際運行過程中往往會出現職責不清、條塊分割、效率低下等種種弊端[20]，網格化管理在一定程度上推動了基層治理科層體系的再造。從橫向看，通過制度設計、技術運用、職能重構等多種手段，暢通各個橫向部門的對接渠道[21]，打破各個部門之間的界限，推動各個部門之間的有效協作[22]。從縱向看，網格化管理推動了治理重心的下沉，大量治理資源和人員下沉到網格之中[23]。同時還設有專門的統籌機構，“構建貫通市—區縣—街鎮—社區—網格的綜合信息系統和指揮運行體系”[24]。行政科層體系對于網格化管理的適應推動了“縱向到底，橫向到邊”治理格局的形成[25]，近年來基層管理的扁平化、綜合化和信息化變革與網格化管理密切相關[26]。

已有研究為我們認知網格化管理提供了理論基礎，但相關議題仍有一定的討論空間。比如，網格化管理為何能夠不斷延伸，逐步嵌入治理體系之中？其穩定性功能究竟來自何處？又如，網格化管理為何能夠適應不同的治理情境，在常態和非常態情境中都能有效發揮作用？這種極強的彈性和適應性究竟從何而來？這些問題需要理論上的思考和回答，網格化管理涉及場域建構、技術迭代、結構重塑、功能優化等多種要素和議題，是多種要素復合集成的整體性、綜合性形態。要揭示網格化管理的全貌及其底層邏輯，需要對網格化管理進行整體性的考量。本文的第二部分從復雜情境的角度對網格化管理的生成背景進行了深入分析，為把握網格化管理的功能提供背景框架。第三部分分析了網格化管理應對復雜情境的簡明化策略，力圖揭示其功能的內在邏輯，并辨析了簡明治理與簡約治理的差異。第四部分闡釋了網格化管理的復合邏輯，闡述其生成背景與變革歷程，并詳細論述網格化管理的運行過程。第五部分討論了網格化管理的限度問題，指出網格化管理實際運行過程中存在功能邊界。最后討論網格化管理的發展與前瞻，指出要從縱向科層、橫向部門以及網格自身三個層面對網格化管理進行優化。

二、復雜情境：網格化管理的生成背景

“現代性孕育著穩定，而現代化過程卻滋生著動亂和不穩定?！盵27]經濟社會飛速發展的同時也帶來了治理層面的諸多問題：社會傳統生活方式四分五裂，來自新的經濟產品和勞務形式的沖擊，國家面臨經濟、社會、政治各方面要求變革的壓力、政府難以及時有效回應民眾日益提升的期待[28]。許多國家的歷史經驗證明，如果政府治理能力與經濟、社會發展水平沒有相匹配提升，那就會像科恩豪澤所描繪的那樣：“大批人涌進新發展的城市地區，招致社會運動的興起?！盵29]具體而言，要實現對于超大規模流動社會的有效治理，必須對治理所面對的復雜情境有一個全面的認知?！凹謫栴}”(wicked problem)[30]越來越多，治理的難度越來越高，這是難以規避的客觀事實。當前社會治理所面對的復雜情境主要由來自外部的環境的復雜性、問題的復雜性和來自內部的主體的復雜性、體系的復雜性四個方面構成。

環境復雜。一方面，經濟的快速增長改變了原有靜態的社會結構，原有的戶籍制和單位制難以應對變化日益迅速的社會環境。社會流動性的持續提升，造成基層管理人和事不斷模糊，對動態性的地緣治理提出了新的要求。另一方面，社會治理所面臨的風險呈現不斷疊加的趨勢。在相對靜態的社會結構中，政府需要面對的風險主要來自自然災害和社會治安兩個方面。經濟的增長不僅改變著社會結構，也帶來了更大的風險。一是工業生產方式不斷進步，一旦發生生產安全事故，將造成大規模的影響。現代城市人口密集，工業區和生活區之間往往沒有明確的界限，政府必須時刻警惕來自工業生產的風險。二是數字技術的進步也增加了政府管理的難度。數據治理環境和數字生態帶來便利的同時，也面臨著由此帶來的復合型風險。近幾年，數字技術大規模普及，打破了時間和空間的界限，基層政府若無法對部分問題進行及時有效的處理，很可能引發全國性的關注，導致自身公信力的損失。

問題復雜。隨著經濟社會的發展，基層治理對象和治理環境發生了深刻復雜的變化，基層權力看似微小，實則關系到人民群眾的切身利益。但在現實層面，基層治理所面對的問題有不斷復雜化的傾向，這給基層治理的功能發揮帶來了一定的阻礙。一方面，問題處理的難度不斷升級?，F代社會分工在一定程度上推動了社會的原子化趨勢，民眾對于政府工作的配合程度隨之下降，基層政府不得不花費更多的時間和成本去解決相關問題。同時，問題的專業性不斷增強，現代化進程中會產生法律問題、經濟糾紛、環境治理等專業性較強的問題，傳統基層治理模式很難有效應對。另一方面，各類問題呈現相互交織的態勢。很多問題往往重疊出現，基層工作人員既往的工作經驗很難有效應對這類問題，問題所涉及的各類主體往往有著不同的利益訴求且難以調和，不同主體對于不同問題的治理期待有著較大的差異。如何在各類主體中取得平衡，讓問題所涉主體都能滿意政府對于相關問題的處理結果，是一項細致且難度較高的工作。

主體復雜。正是由于環境的復雜性和問題的復雜性，已經到了一個沒有哪個單一的主體能有必要的專業知識、權力和資源來單獨應對它們的水平[31]，必須依托多元的治理主體承擔社會治理的責任。社會、市場和政府多元主體之間互動構成的治理網絡，在解決某些基層問題時能夠發揮各自優勢，但與此同時其治理模式也呈現出復雜多樣性。并且多主體之間如何有效協作本來就是一個復雜的治理問題。具體而言，一是傳統行政科層系統存在條塊分割、各自為政等問題，缺乏靈活有效的合作機制，往往需要上級部門的安排調配才能夠進行合作，增加了處置相關問題的時間成本，也存在因為拖延使得問題進一步擴大的風險。二是長期以來政府大包大攬的工作方式在部分地區仍未得到轉變，基層政府習慣于獨自解決問題，而非與其他主體進行合作。在多主體協作過程中，部分地區存在政府主導性過強，進而削弱其他主體自主性積極性的問題。同時，由于缺乏相應的制度支撐，政府與其他主體之間的合作關系往往需要花費大量的時間去調適。

體系復雜。在復雜的環境和問題背景下，復雜的多主體協作所形成的穩定關系網絡就構成了一個體系，表現為橫向和縱向兩個維度相互交織。隨著社會化大生產和分工日益細化、專業化不斷深入，通過不斷新增機構和組織以應對新的治理問題，會導致機構和人員越來越臃腫，機構和組織之間的關系越發復雜。因此，基層治理長期面臨著“千條線”與“千把刀”的緊張局面，大量的治理任務下壓到基層，基層政府負擔過重。同時基層治理也存在“看得見的管不著，管得著的看不見”的尷尬情形，基層政府相比其他層級政府而言與社會的關系最為密切，往往最先發現相關問題，但由于自身層級不高、缺乏相應的治理資源等因素，對發現的問題無力解決。而更高層次的政府部門有解決問題的能力，但卻難以及時察覺到相關問題的存在?；鶎诱块T臨時性任務多，其工作內容缺乏自主性。注重臺賬記錄和痕跡管理，在治理過程中也加重了基層治理的負擔。除此之外，基層處于政府和社會的交接點，既要面對理性的科層結構，又要面對實質性的個體，是一個復雜的治理場域，如何在日益復雜的科層系統和逐漸分化的社會個體之間取得平衡，需要基層治理能力的不斷提升。

治理情境的復雜性往往會導致或進一步加深基層治理矛盾，諸如邊界模糊、責任不清、信息不對稱、傳統治理手段失靈等問題。一是專業失調?；鶎邮菄疑鐣卫淼摹澳┥摇?，面臨著大量細小瑣碎的、臨時性的、邊界模糊的、難以分類定性的，或者緊急性的公共事務。當條線部門處于強勢地位，基層政府則難以發揮綜合統籌的作用，進一步加深了職責的分割、模糊和失調。二是信息失真。個體流動性大，條條間、條塊間、政社間存在治理場域的分割，其直接的后果就是信息的不對稱性，出現大量的“信息煙囪”和信息壁壘，致使無法實現綜合的、整體性的治理。三是治理失靈。強調專業化和形式理性的傳統治理模式，在復雜社會系統面前往往出現部門林立、疊床架屋、以鄰為壑、封閉排斥等現實問題，難以適應超大規模流動社會的現代治理要求?！氨疚恢髁x”往往阻礙了治理的公共性，在諸如應急協同、聯合審批、綜合執法、生態治理等事務上導致治理失靈，表現出體系空轉、相互推諉和形式主義等弊端。

三、簡明化：網格化管理的底層邏輯與運行功能

那么，如何應對越來越復雜的治理環境，如何構建更具適應性和韌性的治理體系？復雜適應系統及其“混沌邊緣”狀態研究能夠為我們提供一些有益的啟示[32]。事實上，混沌系統并非一種混亂的系統，而是一種確定的系統中出現無規則運動的系統，這些系統對初值具有敏感性、回饋性和行為不可預見性[33]。混沌狀態則是一種從原有不合時宜的系統演進到新的秩序系統的中間狀態[34]。因此，在混沌理論研究中，“敏感性”是其核心屬性，這與始終剛性的系統不同，需要通過敏感與回饋醞釀新的變化[35]。而不可預見的復雜性則指向了社會發展過程中的復雜性問題[36]。可以說，基層治理同樣呈現出一種復雜的、不斷變化的、異質性大的，甚至是急劇變化、無序或難以預測的特征，表現出明顯的混沌態。當面臨專業失調、信息失真和治理失靈等問題時，這些力量在敏感性的觸發下，將促使系統突破原有形態達到新的秩序形態。因此，系統如何能夠從主體的交互作用中回應其他主體和環境給出的反饋以及迅速應對這些變化是一個重要關鍵點。為了保證系統擁有足夠的敏感性、回饋性和適應性，一種可能的方式是將超大型、復雜化的系統進行細分簡化。Siggelkow和Levinthal就發現，在環境復雜和變化的同時作用下，先暫時以分權的方式運行，再轉變為更集中的結構的組織會表現得更好[37]。也就是說，環境越復雜，制度成本越高，現實中的最優制度反而應該越簡單，因為“簡單”所節約的成本更高[38]，而且權力責任關系越簡單明了且易于執行，越符合現代行政的本質[39]。

其實，中國治理有著類似的智慧。一方面，中國歷史傳統中就有“化難為易”“刪繁就簡”“以不變應萬變”等智慧；另一方面，唯物辯證法提出抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，既要全面分析，也要主次分明。因此，本文提出了“簡明化治理”這一概念?！昂喢鳌本褪呛唵巍⑶宄?、明晰和精準的意思。簡明化治理就是指在復雜情境中保持治理對象、治理要素、治理主體、治理過程的簡單、清晰、明確、精準，以此提高解決復雜問題的能力。在應對復雜環境和復雜體系的治理活動中，國家和社會是兩個主要的出發點。因此，需要實現國家與社會的雙向簡明化：一方面，對治理對象(人、事、物)的位置、性質、行為和過程保持清晰了解和動態掌握；另一方面，治理主體、部門之間的關系、結構、權力、責任等都要清晰、明確。

簡明化作為一種策略，需要依托特定的組織模式，而網格化正好能夠適應社會治理的簡明化變革。網格化最初的形態就是將計算機的網絡技術運用到基層治理，以信息為主軸化繁為簡地將傳統的治理項目編排進平臺，分界、分級、分類梳理工作內容，逐漸明確基層治理模式。具體而言，在復雜性背景下，網格化管理從空間、流程和機制三個維度實現了簡明化，并通過空間分解、模塊運行和關系明晰實現了治理的簡明化。

第一，空間分解。首先是物理空間全覆蓋。新中國社會的組織形式經歷了單位制到社區制再到網格制的轉變，分別以生產、戶籍和空間為基礎，是一個視界不斷擴大的過程。以空間為基礎的網格化管理，運用網格地圖技術，將所轄區域劃分為若干單元網格作為最小的服務和管理單位，其區別于單位和居住空間，是一種地域全覆蓋的分割與整合模式。其次是邊界清晰。邊界清晰既是全覆蓋的物理空間劃分的結果，也是合理化權力結構的基礎。邊界清晰的結果是對象、主體、要素的明晰化。一個網格范圍的確定，同時網格所管轄的人口、房屋、城市部件、城市事件等都隨之明確，治理活動也隨著對象的明晰化實現了分類分級。在常態化下，邊界僅僅是一種虛擬的存在，目的是更好地劃歸治理范圍和要素；在非常態下，則可以轉化成實體的邊界，比如，在應對新冠肺炎疫情中實行網格靜態管理，發揮了物理防護的有效作用。最后是要素可視。以明晰的物理空間為基礎，在所轄范圍內將具體的生活場景抽離出來，代之以符號表示，呈現出在場事物同象征符號匹配并實時可視化。比如，每個網格都有專屬的代碼，每個部件都有“身份信息”，每個事件從發生到處理再到完結都有明確的“時間戳”，可以實現人口、房屋、部件、事件、主體的一一對應，并以簡明的符號進行演算和存儲。

第二，模塊運行。國家機構作為最重要的治理主體，打破部門、層級邊界一直都是實現治理精簡化的努力方向，近年來無論是體系革新還是機構改革，都在尋求一種簡明化變革，而網格化管理正是一種以模塊化管理來實現復雜關系簡明化的治理實踐。其內在邏輯是通過結構和程序重塑，將復雜的治理過程和主體劃分為前中后三個模塊，即前臺、中臺和后臺[40]，實現治理的扁平化和簡明化。前臺主要是指網格員及其所處環境，這一模塊往往只能發現問題和處理一些簡單的事務，其作用就是在第一時間識別、收集和上傳信息。中臺則是具有執法和行政權限的業務部門，當前臺發現信息后，通過信息平臺上傳信息，根據問題事項轉交相應的業務部門。后臺則發揮信息運輸、變換、傳遞、分析、檢索、存儲的功能。將體系模塊化后具有明晰需求、扼要問題、精煉組織三個優勢。開放的前臺讓社會、市場和政府共同參與，需求得到了更明確的提煉和回應；前臺網格員以發現問題為出發點，中臺業務部門以解決問題為主責，后臺以分析問題為紐帶，可以簡明扼要地處理各種事務?！叭_一體”的網格化運行，打破了條線部門擠入基層的傳統治理模式，實現了因需下沉、按需執法，部門組織不斷精煉化。

第三，結構明晰。治理的復雜性往往顯性地體現在治理主體關系的繁雜上。關系的簡化要實現人員權責的簡明化和考評的簡明化。一方面，網格化管理以明晰的清單實現權責清晰化，并根據詳細的模塊化和程序化的服務管理事項清單，以物定事、以事分責、以責評績。清單化與傳統的職責劃分相比，具有更明晰的治理目標、更明確的職責邊界、更清晰的協同合作、更具體的時序步驟、更精簡的治理結構和更精準的事項說明。另一方面，網格化管理通過簡明化的考評表格實現了考評標準化。任何治理行為和治理過程都需要依據特定的標準，要求治理過程程序化、治理模式制度化、治理行為法治化、考核標準規范化。換句話說，網格化管理通過網格員工作手冊，將問題在哪兒、問題由誰解決、什么時候解決、怎么解決、解決程度等進行了標準化處理。

需要說明的是，作為一種治理策略，簡明治理與簡約治理、清晰化治理有所不同。黃宗智較早基于“無為而治”的治理理念和傳統中國的基層治理實踐，提出了“簡約治理”，這是一種主要依靠“準官員”進行的半正式治理模式[41]。歐陽靜的“簡約治理”則強調中國共產黨領導的“積極有為”的治理，并利用好鄉村社會的非正式治理資源，以提升基層治理能力[42]。清晰化治理則是基于精確和完整的信息化來實現有效治理，依靠精準的測量技術和城市數字化的現代進程[43]，著重強調治理行為過程和結果的清晰。簡明治理主要強調對復雜性事務應當理清頭緒、刪繁就簡，分清國家與社會之間的界限，將復雜事務治理進行拆分組合，從過程著手實現簡明化，既發揮政府的主導作用、也發揮人民的主體作用，同時兼顧技術的支撐作用，可以實現調適和再平衡。

四、復合化：簡明化基礎上的系統集成與功能提升

簡明化機制是網格化管理頑強生命力的關鍵，也是適應復雜環境和應對復雜治理事務的基礎。但僅僅簡明化基層治理場域還不能完全滿足日益多樣的治理需求，需要在簡明的基礎上實現復合化。簡明化和復合化是兩種基本的策略，一方面要將基層治理從繁雜的情景中抽離出來，以簡明的模塊清晰化厘清各類治理要素和治理程序；另一方面要根據治理需求，運用復合化工具實現整合、動員和融通。

1.整合。整合性策略作為整體性治理的一種解決方式，目的在于破除治理的碎片化，即部門各自為政、目標沖突、相互推諉等治理問題。一般來說，整合的程度越高，凝聚力就越大，各自為政就越少，連接就越緊密[44]。網格化管理正是基于解決條塊分割的問題而興起的，通過整合數據、隊伍和服務，一定程度上破除了管理碎片化的困境。

這里包括了三個方面的整合：一是信息整合。信息是網格化管理的基礎，更是實現整合的重要技術支撐。信息整合將零散的數據加工成具有預測、分析、研判、處理的智慧系統，實現整體智治。比如，作為網格“大腦”的綜合指揮中心，可實現“網格區域”一屏監測，每一個網格單元及其要素均可實時查看，并可隨時與對應的網格員取得聯系。信息整合的邏輯在于讓數據“跑路”、減少人工流轉、扁平化業務流程，實現系統互通、數據共享、工作聯動。比如，在疫情防控期間，將疫情信息和人員流動的信息加以整合，并實時動態共享至相關網格，為基層開展疫情防控工作精確了數據信息，減輕了工作負擔。二是人員整合。網格化管理打破了主體分割的局面，往往按照定人、定崗、定責的原則，將多個部門和執法主體納入網格，“條”上力量下沉網格，由“塊”統攬轄區全部社區事務。比如，將民政、公安、司法、人社、城管等部門力量整合優化，形成治理合力。除此之外，不少地區還將鄉賢請進網格，構建出新型的矛盾化解機制。在疫情防控期間，不少網格以社工、社區醫務人員和社區民警“三人組”的形式展開情況摸排和數據收集，發揮出了網格化管理對人員整合的實效。三是服務整合。正是由于網格化管理把隊伍整合進了網格，使得網格化管理在服務資源和服務流程上的整合卓有成效。大到社會治安、民事糾紛、安全生產，小到社區服務、鄰里互動，都可實現網格內予以解決?！熬W格+服務”的模式，就是在簡明化的基礎上做“加法”，凡涉及民生、高頻類事項服務都“下沉”到網格，發揮網格全覆蓋、邊界清、關系明、數據準的優勢，并提供電話預約、上門辦理等精細化服務。

2.動員。網格化的動員通常以兩種形式實現：一是凝聚。以網格為單位，營造網格共同體，實現了抽象“共同體”到中觀甚至微觀的具體的治理“共同體”的轉變。通過設立人民代表網格聯系站，網格員通過每日巡查、定期上門走訪、重大情況通報、入戶宣傳等方式密切聯系群眾，形成最大共識；開展對話協商，建立網格議事制度，討論共同關注的話題，解決基層矛盾糾紛，尊重和提煉人民群眾的意見和建議，形成最大公約數。比如，在新冠肺炎疫情防控中，以網格為單元，成立鄰里互助性質的網格自管團隊，以最快速度凝聚和組織現有網格中的群眾自治力量。二是參與。人民參與是人民民主實踐的最直接形式[45]，也是動員的首要目標。一方面是行政參與，主要有參與決策、咨詢和監督三個渠道。居民可通過網格平臺參與決策、咨詢和監督，提升行政滿意度。另一方面是社會參與。在明晰的空間內，范圍越小，往往參與越頻繁，關系也更緊密，能夠形成持續的參與活動[46]。不僅如此，這種活動明確的小范圍社會參與還能實現多樣化轉換。在常態化下，人人都可以是網格員，可通過網格移動端平臺隨時上傳身邊的社會治理問題，還可實現居民“點單”、網格“下單”、社會組織“接單”的參與模式。在疫情防控的非常態下，又能夠充分引導退休干部、老黨員、熱心居民等參與群防群控、聯防聯治，落實對出入車輛、人員進行測溫、驗碼、查行程、督促戴口罩等管控措施。

3.融通。所謂“融通”，就是融合、融入、貫通、打通的意思，但融通并不等同于協同合作，后者強調組織和機構的關系，而融通除此之外還更關注整個體系結構性功能的獲取及其實現[47]。整合與動員是實現融通的基礎和能力。面對復雜的基層治理環境，網格化管理發揮出巨大的治理效能就在于其強大的適應性，也就是在整個治理結構中的貫通和轉換能力。一方面要適應日常的網格治理服務，網格中的個體具有極強的異質性，不同網格之間也差異明顯。在服務、資源下沉的前提下，這一活動必然涉及各類主體和各種部門，需要通過結構性的調適與再平衡，在主體上實現城管、交通、民政等部門的調適，在活動上實現工作、生活、社交、服務、管理的再平衡。

另一方面，要適應常態管理與非常態應急之間的平滑轉換。比如，治理目標的切換。在非常態下能夠迅速實現單元屬地治理目標的轉換，這種轉換的基礎在于隊伍的整合，可以滿足不同治理資源的迅速聚集和打通。常態下的人口監測是為了治安和精細化服務，但在疫情下則可以實現迅速篩查，能夠做到幾小時內完成網格所有居民的情況摸排，快速有序完成核酸檢測。再如，治理責任的切換。以事為主的清單化治理模式和精簡的網格隊伍，可以實現責任的統籌與轉換。上下互通的治理邏輯，既允許一對多，也允許多對一，落實主責的情況下能夠更好地實現任務的分散和資源的調配，責隨事轉的同時也能實現權隨責轉。比如，在疫情防控期間，基層其實并沒有與疫情防控直接相關的對口科室和社工人員，但是依托網格化管理，按照定格、定人、定責、定向的基本原則，通過設立網格疫情防控專班、臨時黨支部、對口支援等方式，形成了一個從衛健委到街道再到網格的垂直體系和不同網格實現聯動的橫向體系，將責任分解和壓實到了基層治理的最末梢。

總之，環境是復雜多變的，現代社會治理需要因勢利導，不斷革新治理模式、治理工具和治理方式，形成新的具有適應性的治理格局。網格化管理正是在面對混沌復雜系統下的一種實踐探索，其基本邏輯就是簡明化與復合化。具體而言，在復雜性背景下，網格化管理從空間、結構和要素著手，以空間分解、模塊運行和關系明晰實現了治理的簡明化，又以整合、動員和融通實現了重組與調適，通過這兩種策略應對復雜的治理環境(見圖1)。網格化管理同時運用了簡明化和復合化兩種治理工具，通過空間、結構、關系的重塑，產生出了復合性、精細性、適應性的強大功能。

圖1 網格化管理的兩種策略：簡明化與復合化

網格化管理“簡明—復合”的工作流程具有極強的適應性和復雜問題應對能力，從而使其成為基層治理中不可或缺的一部分，被賦予了越來越多的管理內容。然而，作為一種管理方式，網格化管理并非萬能的，不可能包攬所有問題。要充分發揮網格化管理的功效，必須明晰網格化管理的功能邊界和限度，在現實運用中使網格化管理在自身的優勢區間內發揮作用，以提升基層治理能力。

(一)網格化管理對行政科層體系的依賴性強

由于網格化管理并非對公共部門科層結構的整體性重塑和再造，因此其自身功能的發揮不可能離開現有的專業化、層級化的科層組織。受限于網格自身和行政科層系統本身的缺陷，在缺乏上下聯動、專業支撐的情境下，網格化管理的效能就會受到影響和制約，在應對一些專業性較強或是涉及部門較多的問題上很難發揮預想的作用。具體而言，網格化管理之所以難以獨自發揮作用，主要由以下三點原因導致。

一是管理流程設計的行政性。一方面，網格自身的工作內容由政府決定，大多數地區的網格化管理尚“停留在網格管理員報送信息—治理主體予以回應的低層次狀態中”[48]，基層網格自主性弱且在政府決策過程中缺少話語權。另一方面，在實際工作中，網格扮演的角色大多是信息的轉述者而非是問題的解決者，相關問題由網格上報后仍需要行政科層系統去解決。管理流程設計上的行政性，限制了網格的自主性，使得網格難以獨自發揮作用去解決問題，必須依靠行政科層系統的力量。從現實層面看，對于網格工作行政性的強調確實有助于提升基層治理的效率，對部分現實問題能夠快速反應、快速解決。但基層治理具有復雜性，在處理社會治安、公共服務以及衛生健康等治理周期長、見效慢的現實問題時，對于行政性的過度強調反而限制了網格自身解決問題的能力。

二是網格自身資源的有限性。網格作為目前國家治理體系中的最小治理單元，能夠掌握的治理資源較為有限。一方面，網格是對原有基層治理單元的進一步細分，面積一般在一萬平方米左右，其規模限制了網格自身所擁有的物質資源數量。同時，網格的大小也限制了其人力資源的規模，網格之中一般配備3—5名專職網格員，其規模決定基層網格難以承載更多的專職管理人員。另一方面，作為行政科層系統的末端，網格本就面臨多頭指揮的困境，即使在有些時候發現了問題，但沒有足夠的權限調配解決問題所需的資源，而是需要上報政府部門之后由政府進行協助，調配相關的資源。資源的有限性限制了網格獨自解決相關問題的能力，使其必須依賴行政科層系統方能開展有效的行動，通過政府調配治理所需的人、財、物來解決相關問題。資源調配的過程在一定程度上降低了基層治理的效率，同時也可能導致問題進一步發展，增加治理的成本與難度。

三是網格管理內容的綜合性。部分地區地方政府賦予了網格化管理非常多的管理內容，涵蓋了政策宣傳、信息收集、社會治安、應急管理、重點人群管理等工作。盡管網格化管理能夠將復雜的治理問題、治理流程簡明化，但最終相關問題仍需要行政科層體系中的對口部門去解決。網格所具備的綜合性和行政科層系統的專業性是相輔相成的，二者共同發揮作用。行政科層系統需要依靠網格的綜合性發現問題，網格需要通過行政系統的專業性解決問題。網格的數量和規模決定很難在每個網格之中都培育相當數量的專業人員去應對不同的問題，但現實又要求網格化管理具備綜合性的處置問題的能力，因此網格需要與行政科層系統密切配合，充分發揮各自的優勢，以保證基層治理工作的有效開展。

(二)網格化管理適應性強但多任務處理能力弱

網格自身的限度與行政科層系統的壓力制約了網格化管理多任務同時處理能力的發揮。從網格自身的角度看，一方面，網格要面臨治理資源與治理任務不匹配的困境。大量的基層事務需要通過網格去解決，但網格之中的人員配置、物資儲備都較為有限，無法支持網格進行多任務的同時處理，只能按照優先級逐一解決相關問題。另一方面，基層治理相關問題的難度也在不斷提升。社會層面流動性趨勢不斷加強、城市居住密度不斷提高，社會矛盾多樣多發，網格面臨的問題日益復雜，加劇了基層治理的難度。網格員在從事調解矛盾、風險排查、安全巡視等工作時必須專心應對，而難以同時處理多個問題。

從科層系統的角度看，來自行政科層系統的壓力也制約了網格化管理多任務處理能力的發揮。一方面，部分地區的基層政府在實踐過程中發現了網格化管理對于復雜問題的適應性，產生了對于網格的依賴，把大量的問題都劃入網格化管理的管理內容之中，這些問題多而雜，涉及多個不同的專業領域，使得網格難以兼顧，無法發揮應有的作用。另一方面，政府注意力的配置也是導致網格化管理多任務處理能力弱的因素之一。作為目前政府基層治理的重要工具，當面對復雜問題時，地方政府往往傾向于通過網格化管理去解決。因而很多時候的網格化管理帶有運動式治理的部分特征，網格某一階段的工作重點取決于政府的注意力配置。比如在新冠疫情防控、衛生文明城市評比等政府部門非常關注的事務上，為了盡快取得預想的效果，政府會調整網格的工作重點，在短時間內集中資源去解決相關問題，網格自身其他功能的發揮難免會受到影響。

(三)網格化管理敏于感知但短于處置

從橫向角度看，由于網格化管理整體涉及區域廣大，不同網格的資源分配難以做到均衡。這就導致在一個網格中能夠解決的問題，在另一個網格中可能缺乏足夠的資源去解決，即使發現了相關問題也只能暫時擱置。比如，在同一城市中，核心城區的網格相比城市郊區的網格而言能夠掌握更多的治理資源，前者在處理問題上就更具優勢，后者往往只能等待基層政府的援助；另一方面，不同的網格之間缺乏有效的合作機制。基層治理的復雜性決定，很多問題無法通過單一網格去解決，比如，大氣、河流污染治理、城市噪聲防治等涉及多個網格的負外部性問題。在面對這些問題時，單一網格往往處于有心無力的狀態。

從縱向角度看，網格化管理長于感知短于處置的局限也受到了行政科層系統的影響。一方面，網格化管理功能的有效發揮，需要足夠的治理資源作為支撐。而部分地區治理重心下移程度不夠，未能有效整合相關資源真正下沉到網格之中。相關下沉人員也可能對于網格的實際情況掌握不足，難以開展工作。這導致網格面臨資源上的約束。另一方面，行政科層系統自身的局限性也限制了網格化管理解決問題的效率。正如前文所述，網格化管理的綜合性與行政科層系統的專業性二者是相互補充的關系，部分專業性較強的問題網格缺少相關的專業人員、設備去解決，只能上報給行政科層系統中的相關部門。如果行政科層系統自身就難以對相關問題進行及時有效的回應，那網格也無法發揮作用。在應對專業性較強的問題上，網格化管理所能發揮的效率直接取決于行政科層系統的效率。

六、結語

網格化管理發展的二十年是不斷調適優化的二十年，最終形成了“簡明化—復合化”的工作流程以適應日趨復雜的現實情境。通過網格化管理，基層治理能夠克服經濟社會發展過程中夾帶的負面效應，有效化解基層矛盾，提升基層治理效能。同時，網格化管理在疫情防控過程中也扮演著重要的角色。但網格化管理也并非萬能，不可能適用于所有的現實問題。部分地區存在網格的泛化、過度行政化等問題，不僅無法發揮網格化管理應有的作用，反而會過度消耗網格中的治理資源，降低網格化管理的效率。當前，基層網格不僅要處理不斷增多的社會問題，還要確保疫情的有效防控，網格承載了巨大的基層治理壓力。需要對網格化管理自身和行政科層系統進行持續性的優化，通過升級技術手段、培育專業人員、激發社會活力等措施強化“簡明化”，依靠完善科層制度、治理重心下沉、推動多方參與等方式完善“復合化”，進而拓展網格化管理的功能邊界，提升網格化管理處理問題的能力和效率，從而提升基層治理效能。

第一，進一步調適與縱向科層之間的關系。行政科層系統對于網格化管理的功能發揮有著重要的影響，進一步調適網格與縱向科層之間的關系，有助于拓展網格化管理的功能邊界，進一步提升網格化管理處置問題的效率。一方面需要給基層網格減負。明確網格化管理的優勢與限度，制定網格化管理職責清單，確定網格員的職責范圍，避免網格的泛化。另一方面要給基層網格賦能。通過持續性地推動基層治理重心下移工作，加大對于網格的投入，落實人員下沉、資源下沉，解決網格治理資源不足的問題。同時增強政府的統籌能力，通過設立專門的機構，協調網格與行政科層之間的關系，破解基層治理的碎片化問題，形成基層治理的合力。

第二，進一步強化與橫向結構之間的協作?，F實問題的復雜性要求網格與橫向專業部門、網格與網格之間能夠開展有效合作，共同解決相關復雜問題，因此需要進一步強化網格與橫向結構之間的協作關系。必須增強網格與橫向部門的聯系，充分利用網格的綜合性與橫向部門的專業性，提升解決問題的整體效率。同時，構建網格之間的合作機制，通過合作，一方面能夠形成網格之間的合力，提升網格化管理解決復雜問題的能力；另一方面能夠充分利用網格的閑置資源，提升治理效率的同時減少治理成本。

第三，進一步完善網格內部結構。一是提升人員專業性。為更好地與行政科層系統銜接、提升網格處理問題的能力，需要依據管理內容加強對網格中工作人員的培訓，提升工作人員對相關工作的了解，進而提升網格整體的運行效率。二是培育網格社會性。充分挖掘網格中的社會力量，推動基層黨組織、社會組織、居民群體等參與到網格化管理之中，緩解網格的基層治理壓力。三是增強治理有效性。一方面，進一步提升網格化管理的精細化水平，在網格化管理的優勢區間內拓展管理內容，精準對應居民需求；另一方面，強化網格化管理的時效性，通過強化技術手段、增強溝通機制、完善績效評估等方式提升網格化發現問題、解決問題的速度。