責任如何到人:地方政府中心工作落實中的“領導包干制”

徐明強

(南開大學，天津300350)

政策執行是中國政府過程的重要環節。對于一般性的常規工作，地方政府大多按照科層制原則，以分科分層、分工合作的方式按部就班地予以完成。但是對于一些超常規的中心工作，地方政府則需要在執行方式上進行靈活調整。特別是當常規多任務模式面臨政策執行障礙時，打破傳統科層結構的非常規任務模式就會被啟動。當前地方政府治理領域頻頻出現的“領導包干”“任務包抓”“劃片負責”“結對包幫”等工作方式，即屬于地方政府完成中心工作時所采取的特殊化的政策執行方式，其目的在于突破組織界限，以責任到人的方式推動中心工作的貫徹落實。對此，本文將之概括為“領導包干制”①。從學術研究的角度講，地方政府何以能夠通過“領導包干制”推動中心工作的貫徹落實，其中存在哪些微觀機制？與既有的常規科層制以及組織層面的發包-承包關系相比，領導包干制具有怎樣的特殊性，就成為值得關注的理論問題。

一、理論回顧與本文思路

作為政策執行的基本載體，各個國家的政府組織大都以科層化的組織形態和制度規范為運行基礎。這種“正式結構”構成現代科層組織的“制度環境”，甚至成為組織獲取合法性的“神話和儀式”[1]。但從實踐角度講，這種正式結構也存在“反功能”，在科層結構、規章制度的掩飾下，政府組織可能會表現出拖延扯皮、推諉塞責的弊端。在西方學者看來，以科層結構為掩蓋，“將責任和管轄權拆分給多個機構和公職人員”，這是科層組織內部常見的規避責任的方式[2]。在中國政治語境中，由規制、規范以及認知等因素所構成的復雜制度環境在一定程度上構成政策執行阻礙的重要原因[3]；以制度為掩蓋，將工作任務“納入繁瑣的常規程序”也是基層工作人員規避責任的常見策略[4]。為有效解決這些問題，政府組織一般會在運行層面進行機制調整，采納更具效率性的運行方式，平衡“制度環境”和“技術環境”的關系，在復雜政策任務中實現組織有效性的目標。

將這種分析范式轉換到中國政治語境，就出現了常規治理模式與制度環境、非常規治理模式與技術環境之間的對應關系——按照周雪光的觀點，中國是中央集權的單一制國家，同時又面臨復雜的內部結構，國家治理的運行邏輯存在“權威體制/一統體制與有效治理”之間的矛盾[5]。其中“權威體制/一統體制”構成政府組織的制度環境，符合“權威體制/一統體制”的組織形態才能獲得合法性。“復雜的內部結構”構成政府組織的技術環境，能夠應對多樣化治理問題的組織運行方式才能實現“有效治理”的目標。在中國國家治理的實踐過程中，平衡“權威體制/一統體制”和“有效治理”之間矛盾關系的運行機制存在多種表現形式，行政發包制和行政包干制即是其中的重要概念。

從理論上講，行政發包制來源于企業管理領域，其中發包制對應企業之間的市場交易關系，雇傭制對應企業內部的科層組織關系。周黎安將這種分析范式引入政府治理領域，提出行政發包制的概念。在他看來，行政發包制是一種混合或中間形態的組織類型，總體特征就在于在正式組織內部的上下級之間嵌入發包與承包關系[6]。在行政發包制的運行方式下，科層體制將區域性治理的各項任務(如稅收、就業、治安等)，以發包制的形式逐級發放給下一層次的科層組織，這種層層發包的制度形態是中國上下分治的一個穩定形式，即處理“權威體制/一統體制與有效治理”之間矛盾關系的重要方式[7]。

行政發包制強調中央與地方之間的縱向關系，與之相對應，行政包干制則重點關注地方政府權力中心與職能部門之間的橫向關系。地方層面的行政包干制最早來源于基層信訪治理中的“包保責任制”[8]，之后這種運行機制轉化為更具普遍性的行政包干制，并逐漸從信訪治理領域擴散到“創文創衛”[9]、土地征收[10]等治理領域。在楊華等人看來，行政包干制存在特定的適用領域，行政包干制主要針對地方政府的政治任務或中心工作，其他常規任務依然由科層組織承擔[11]。在歐陽靜看來，行政包干制存在特定的程序和特定的控制權分配模式，在縣域治理層面，縣級黨委通過黨委會議的形式，將縣域范圍內重要的、常規科層組織難以勝任的治理事務轉化為政治任務，然后根據任務特性，發包給不同的部門。發包方除了最終的檢查驗收之外，一般不會干預承包方對政治任務的具體執行過程，承包方擁有自行決策、執行、調配資源等方面的自由裁量權[12]。

上述研究沿著雇傭制與發包制的區別，總結更具中國本土特色的政府治理模式，能夠從理論上劃定分析范式，在很大程度上解釋政府科層組織不同于常規模式的運行方式。但另一方面，現有研究仍然存在一定的不足——無論是縱向維度上的行政發包制還是橫向維度上的行政包干制，大多屬于組織層面的發包-承包關系，并未涉及到個體層面。但正如法學領域所強調的“徒法不能以自行”，在公共行政領域，組織也不能自我運轉，任何政策最終都需要落實到個體層面，即使地方政府在面對中心工作時能夠成立臨時機構推進政策落實，也依然需要依托特定個體完成具體的執行任務。

圖1 領導包干制的生成邏輯與制度定位

作為承包者的地方政府在承包任務后，如何將治理任務從“組織層面”再次發包到“個體層面”，現有研究只是初步涉及這個問題，并沒有詳細闡明這種以個體為核心的發包-承包關系具有怎樣的表現形式，也沒有從理論上分析領導包干制與其他治理方式之間的邏輯關系。以此為起點，本研究以陜南H縣為田野地點②，選取疫情防控、人居環境改造、精準扶貧等中心工作，立足組織學的理論視角和類型比較的研究方法，分析縣鄉兩級政府所采取的“領導包干制”。包括領導包干制的實踐形式和運行機制，領導包干制與其他治理模式之間的邏輯關系，以“責任如何到人”為關鍵問題，總結中國地方政府科層組織在落實中心工作過程中所呈現出來的特殊性。

二、領導包干制的實踐形式

領導包干制是地方政府在執行中心工作時，突破組織和領導個體之間的界限，實現責任到人的一種制度安排。在定位上，領導包干制是組織層面的發包-承包關系在個體層面的制度延伸——承包上級發包的中心工作后，地方政府再次將中心工作的具體任務發包給黨政機構內具有一定職務和職級的領導干部以及部分普通干部，由其包干負責特定事項的全過程執行，承擔相應的考核責任、獲得相應的績效獎勵。從調研情況來看，領導包干制頻頻出現于地方政府的中心工作領域，并圍繞政策空間、政策內容和政策客體，呈現出劃片包干、任務包干、對象包干等不同的實踐形式。其中劃片包干以政策空間為核心，主要用來應對強調屬地管理的中心工作；任務包干以政策內容為核心，主要適用于政策體系較為復雜的中心工作；對象包干以政策客體為核心，主要應用于需要密切聯系群眾的中心工作(見表1)。

表1 領導包干制的實踐形式與特征

(一)以政策空間為核心的劃片包干

按照科層制的層級原則，各級政府在常規狀態下一般只需要負責本層級的工作任務，完成本層級的考核目標。即使按照行政發包制，上級政府對下級政府的工作也只是具有監督考核權，并不需要直接參與下級政府的政策執行環節。但是在領導包干制下，上級政府需要突破科層制的層級原則，直接干預下級政府的政策執行過程，干預的方式之一即是采取以政策空間為核心的劃片包干。具體而言，也就是將轄區內的次級行政區域或行政村劃分為不同的片區，由黨政機構的主要領導包干負責特定片區的政策執行。

這種以政策空間為核心的劃片包干最早來源于鄉村建設運動中的“南平經驗”。2000年6月起,福建省南平市先后派出640多名科局級干部或機關事業單位的黨員干部到村一級擔任村黨支部書記或“科技特派員”。這種工作方式獲得中央媒體的認可，《人民日報》《求是》等中央級媒體也聯合召開專題會議，討論“南平經驗”[13]。之后這種地方經驗逐漸在全國范圍內擴散，并發展出“部門包村”[14]“聯村”[15]“聯鎮包村”[16]等工作機制。隨著治理任務的不斷擴展，地方政府又在中心工作中發展出劃片包干，由黨委、政府、人大、政協等黨政機構的主要負責人承包不同片區的中心工作，承擔相應的“包干責任”,“誰包干、誰落實、誰負責”，以此體現包干領導對劃片區域的全域責任。

在此次疫情防控工作中，劃片包干就成為地方政府強化一線工作、落實屬地責任的重要方式。例如，陜南H縣，當地政府就在疫情防控過程中實行“戰區責任制”，將全縣十個鄉鎮按照地理位置劃分為東南西北四個戰區，以鎮為單位建立十個分戰區，由“四套班子”的一把手以及其他縣委常委分別擔任各戰區、分戰區的“指揮長”，包干負責一個戰區、分戰區的疫情防控工作。“指揮長”的職責就是圍繞疫情防控，協調解決各戰區、分戰區疫情防控的重點、難點工作，并負責督導檢查重點任務的落實情況，確保包干戰區的各項工作能夠按時完成③。在縣委縣政府的帶動下，各鄉鎮也進行制度模仿，對轄區內的行政村進行劃片包干。例如，H縣XW鎮同樣也在充分考慮地理位置、居民人數、外來人口數量的前提下，大致均衡地將下轄的20多個行政村劃分為4個戰區，由書記、鎮長、人大主席、副書記擔任指揮長，包干負責各戰區的疫情防控工作④。

(二)以政策內容為核心的任務包干

常規狀態下的黨政機構一般采取“領導分管制”[17]的方式進行政策執行，除了全面負責的“一把手”之外，分管領導一般只需要負責特定領域的工作事務，各職能部門遇到政策執行障礙，也需要首先向分管領導請示匯報。這種領導分管制的前提假設是不同的工作任務具有一定的獨立性，不會與其他領域的工作產生深度交叉。常規工作的確具有這一特征，因此“領導分管制”在常規工作領域具有相對廣泛的適用性。但是地方政府的中心工作大多具有綜合性、整體性特征，涉及不同領域的協調配合。因此，在貫徹落實中心工作時，地方政府大多會調整這種帶有一定制度壁壘的工作方法，對特定的政策內容進行整體打包，然后將“政策包”以“包干”“包抓”“重點工作責任制”的名義，發包給黨政機構內的特定領導，由其包干負責“政策包”的全過程執行，以此提高中心工作的執行效率。

這種以政策內容為核心的任務包干和常規狀態下的領導分管具有較為復雜的關系。一方面，這種特定類型的領導包干制以常規狀態下的領導分管制為基礎。在進行任務發包時，地方政府會重點考慮該項“政策包”主體部分的工作性質，盡可能將這項“政策包”發包給與之相關的分管領導，以此規避疊床架屋的制度障礙，實現常規工作與中心工作的有效銜接。另一方面，這種特定類型的領導包干制又在一定程度上超出了常規狀態下的領導分管制。整體發包的工作任務有可能會超出包干領導常規狀態下的分管領域，在這種情況下，以政策內容為核心的任務包干就帶有一定的整體性特征和全過程管理的性質，與包干內容有關的所有任務，無論是否屬于包干領導的分管范圍，都需要由包干領導負責。在包干任務的執行過程中，包干領導也獲得了一定的政策統籌權限，對于超出分管范圍的工作任務，可以進行統籌協調，其他領導和職能部門則必須充分配合。

這種狀態在H縣農村人居環境綜合整治過程中就有所體現。2018年6月，陜西省委、省政府聯合印發《陜西省農村人居環境整治三年(2018-2020年)行動方案》，在農村生活垃圾、廁所糞污、生活污水、村容村貌、村莊規劃等重點任務方面構建政策體系，特別是在廁所糞污方面，要求進行“廁所革命”，并設置了分縣區年度目標任務表，要求各縣區在限期內完成任務指標⑤。在一段時期內，農村人居環境整治成為全省涉農區縣的中心工作。在接到上級政府的工作任務后，H縣就建立了農村生活垃圾治理、農村污水治理、農村“廁所革命”、村莊規劃、基礎設施建設等5個政策體系⑥。為執行這些政策體系，H縣成立以書記、縣長任組長，副書記、常務副縣長、分管環境工作的副縣長任副組長的領導小組，并在領導小組下采取“重點工作責任制”，推動中心工作的貫徹執行——除組長需要全面負責人居環境整治工作之外，各副組長都需要“包抓”一項特定的人居環境治理任務⑦。“包抓”的范圍可能與原有的分管領域有一定的聯系，也有可能超出原有的分管范圍。例如，農村“廁所革命”項目由分管環境工作的副縣長包干負責，但是這項任務涉及發改局、農業局、衛健局、國土局、住建局、財政局、環保局等十幾個行政部門，甚至涉及宣傳、紀檢、群團等非政府序列的部門，已經超出分管副縣長常規工作下的職權范圍，但這些工作都會在任務包干的制度安排下，統籌整合到包干領導的權限范圍內。

(三)以政策客體為核心的對象包干

按照韋伯的觀點，科層組織內部工作人員與行政相對人之間應該具有一定的制度區隔，在工具理性原則下，科層組織內部工作人員只需按照普遍適用的法律法規依法辦事即可，并不需要和行政相對人建立制度化、個體化的聯系。而且“官僚制發展得越完備，它就越是‘非人格化’，在成功消除公務職責中那些不可計算的愛、憎和一切純個人的非理性情感要素方面就越是徹底”。[18]但這是“理想科層制”的特征。在當前中國地方政府治理的具體語境中，科層組織的內部工作人員并沒有完全“情感中立”，中央政府反而多次強調領導干部和特定群眾之間需要建立緊密聯系，構建“干群魚水情”。反映到地方政府層面，以特定的政策客體為核心所建立起來的對象包干既是這種緊密聯系、情感建構的重要體現，也是“領導包干制”的一種特定表現形式。

這種強化干群關系的工作方式很有歷史傳統。新中國成立之初，一些國營廠礦企業就實行職工家訪制度，由企業領導、工會干部、婦聯干部或車間同事到困難職工家里，了解家庭情況、幫助解決生活困難。例如在1956年，《人民日報》就報道了一些廠礦企業為改善職工福利，在勞動節前后開展職工家訪的事跡[19]。1992年前后，全國總工會面對國企改革、職工下崗引發的一系列社會問題，決定開展制度化的“送溫暖工程”，要求工會牽頭各有關部門走訪困難群眾，“進萬家門、知萬家情、解萬家難、暖萬家心”[20]。1994年遼寧省遼陽市嘗試實行“干部聯系貧困戶”的工作方法[21]。1996年6月，江蘇省濱海縣也在全縣黨政機關干部當中開展“結窮親、搞幫扶、謀發展、奔小康”的活動[22]。之后這種由領導干部和困難群眾之間建立承包關系的工作方法，逐漸擴散到全國，并以“結對制”[23]的形式成為地方政府貫徹群眾路線的重要途徑。

在此次精準扶貧過程中，這種帶有一定臨時性的工作方法再次發展成為正式的、組織化的對象包干制度，在領導干部和貧困戶之間建立穩定的幫包關系，成為地方政府落實扶貧政策的重要途徑。從責任主體上講，這種以政策客體為核心的對象包干已經超出“領導干部”的范疇，普通干部也需要參與其中。例如在H縣，這一點就表現得非常明顯。全縣干部編制共有5234個(包括行政編制和事業編制)，除一線的醫生、教師以及有特殊情況的領導干部(如休病假、休產假、離退休不滿兩年等)不參與結對幫扶之外，其他領導干部的參與率達到了95%左右，其中既包括具有一定職級和職務的領導干部，也包括在機關單位和事業單位從事具體工作的普通干部⑧。在“承包關系”存續期間，幫包干部和幫扶對象之間具有穩定的“承包關系”，幫包干部需要定期或不定期地到貧困戶家中走訪，宣傳扶貧政策，了解貧困戶的生產生活狀況，根據貧困戶的具體情況，幫助爭取符合條件的扶貧政策，提供有針對性的幫扶措施，直至貧困戶脫貧摘帽。

三、領導包干制的運行機制

從實踐情況來看，領導包干制在地方政府中心工作的落實過程中的確發揮了一定作用。作為一種政策執行模式，領導包干制之所以具有特定的政策執行功能，在很大程度上是因為這種工作制度采取了較為特殊的運行機制，保證了領導包干制在中心工作落實過程中的靈活性與適應性。按照組織學的概念，領導包干制主要依托有彈性的委托代理、有限度的注意力集中、跨條塊的資源調配、多元化的晉升激勵等機制維持運行。從邏輯關系上講，有彈性的委托代理是領導包干制的制度核心，有限度的注意力集中、跨條塊的資源調配是承包方的任務執行方式，多元化的績效激勵是發包方的監督方式。

(一)有彈性的委托代理

按照委托代理模型，委托方無法監測代理方的代理行為，只能觀測到代理人的行動結果，在經濟效率的考量下，代理方的執行過程大多由其自主控制，委托方一般不做干預。但在政治領域，中國政府所采取的委托代理關系具有一定的特殊性。在發包-承包過程中，盡管具體的執行權和決策權轉移給了承包方，但發包方依然擁有較為突出的正式權威(如人事控制權、監察權、指導權、審批權)和剩余控制權(如不受約束的否決權和干預權)，發包方和承包方之間是一種有彈性的委托代理關系。

作為組織層面的發包-承包關系在個體層面的制度延伸，領導包干制所依托的委托代理關系的契約彈性更為明顯，而且帶有一定的制度化特征。這種有彈性的委托代理在很大程度上源于發包方和承包方之間的密切聯系——領導包干制是組織和領導個體之間的發包-承包關系，作為承包者的領導個體本身就處于組織內部，而非外在于發包方，包干領導的政策執行過程基本能為地方政府所熟知。而且作為發包方的地方政府還可以通過一些制度化的途徑(如會議溝通、請示匯報等)，獲悉任務發包后的執行進展和偏離情況，因此也就可以根據相對充分的過程性信息，對中心工作落實過程進行直接或間接的干預。這既是民主集中制在微觀層面的體現，也是領導包干制能夠規范運行的重要條件。

例如，在脫貧攻堅和疫情防控工作中，作為發包方的地方政府就可以隨時對承包方的任務執行情況進行干預——包干領導需要定期或不定期地參加黨委會、政府辦公會，并組織各種類型的工作推進會、現場會、協調會，向組織匯報工作、反饋問題、尋求支持。作為發包方的地方政府則會通過這種方式，及時了解任務發包后的執行情況，破解執行障礙，同時也對執行環節進行監督。可以說，這種發包方和承包方之間的彈性關系，既是承包方進行統籌協調、解決問題的重要方式，也是發包方進行干預的有效途徑。

(二)情境化的注意力調配

按照注意力分配理論，組織和個體的注意力都不是均衡分布的狀態，并不是所有的事件都能夠獲得相同的注意力分配，事務顯著性是影響注意力分配的重要因素[24]。作為地方政府政策執行的特定方式，領導包干的目的之一就是將具有重要性、綜合性的中心工作，以劃片包干、任務包干、對象包干的方式分解到領導個體。中心工作意味著更高層級的顯著性，承包特定的中心工作任務后，包干領導就需要根據中心工作的顯著性程度重新分配注意力，在中心工作上投入更多的時間和精力。但另一方面，除了中心工作之外，地方政府還有大量的日常工作，這些日常工作依然需要按照常規方式予以執行。那么對包干領導而言，這種常規工作和中心工作之間的平衡就是一個非常重要的問題。

從實踐情況看，平衡的技巧即是根據具體情境對注意力進行靈活調配。其中以政策空間為核心的劃片包干和以政策內容為核心的任務包干存續時間一般較短，因此包干領導大多會在特定時期內將大量的注意力集中到包干任務領域，或者采取“彈鋼琴”的方式，應對“增量工作”帶來的壓力。針對貧困戶的結對幫扶，則帶有“兼職”的特征，而且存續時間較長，因此參與幫扶的領導干部難以充分集中注意力，只能在下班后或周末入戶走訪，或者在開展其他工作時“順帶走訪”。甚至一些幫扶部門還會選擇在周末，租一輛大巴車將結對干部集中送到貧困村，統一完成入戶走訪的任務，以此協調本職工作和兼職工作，以這種情景化的注意力調配方式，實現中心工作與常規工作的動態平衡。

(三)跨條塊的資源調配

在中國政治語境中，“條塊關系”一直是地方政府政策執行過程中的重要問題。在常規治理模式中，政府科層組織傾向于通過科層結構或“組織間網絡”，解決層級之間、部門之間的協作難題。具體到中國語境，面對一些跨條塊的工作任務，地方政府大多在橫向層面成立聯席會議、領導小組、委員會、指揮部等協調機構，在縱向層面派駐工作組、工作隊等下派機構，以這種非正式組織的形式，實現跨條塊合作。

領導包干制是一種以領導個體為中心的政策執行方式。包干領導需要對后續的啟動、執行、考核、驗收、整改等程序承擔整體性責任。與之匹配，在具體的政策執行過程中，包干領導則獲得了調配資源的權力，可以進行跨條塊的資源整合。例如，在劃片包干中，各“戰區”的指揮長可以通過包干的方式干預下一層級的執行過程。在任務包干中，包干領導則可以超出分管領域，圍繞政策執行的全過程，協調其他部門在包干任務內投入資源，以此打破科層組織之間層級區隔、部門劃分的問題，共同推進包干任務的貫徹執行。

相對于常規狀態下以非正式組織為基礎的跨條塊協同，領導包干制之下跨部門的資源調配更加突出包干領導個人的特殊性與能動性。在進行任務發包環節，地方政府也會充分考慮不同領導干部的任職經歷和資源稟賦。如前文所述，在農村人居環境整治工作中，之所以將“廁所革命”發包給分管副縣長，主要是考慮到分管副縣長分管環境工作，“廁所革命”與之有一定的聯系性，由其協調其他領域較為便利。在進行劃片包干、對象包干時，地方政府同樣也會盡可能地按照領導個體的任職經歷、熟悉程度等因素分派任務，保證包干領導能夠承包更加熟悉的區域或對象，以便后續進行跨條塊的資源調配。

(四)多元化的績效激勵

委托代理關系關注的核心問題是，委托方如何設計制度框架，保證代理人有充足的動力完成任務。以彈性委托代理關系為核心的領導包干制也不例外，將中心工作發包之后，作為發包方的地方政府需要建構激勵機制，保證包干領導在限定期限內保質保量地完成工作任務。從調研情況來看，地方政府主要通過建立多元化的績效激勵來解決問題。

一是在類型上側重隱性激勵。對地方政府而言，提高工資待遇、發放獎金存在一定的制度限制，即使包干領導高質量地完成了包干任務，地方政府也難以大幅度提高工資待遇，無法大規模發放獎金福利。在制度限定以內的獎金福利，對包干領導而言又沒有明顯的激勵作用。在這種情況下，地方政府更加側重在職業聲譽、職務晉升等方面對包干領導進行隱性激勵。在年度考核中，對包干任務的執行情況屬于重點考核內容，考核結果作為“評優樹模”、提拔使用、晉升晉級的重要依據，記入干部人事檔案。二是在晉升機會相對不足的情況下，地方政府更加強調負向激勵，“做得好不一定有獎勵，但是做得差一定有懲罰”。例如，對于結對幫扶的領導干部，地方政府就規定，凡是“三率一度”(指入村率、入戶率、貧困戶政策知曉率和貧困戶滿意度)沒有達到98%的，年底不能評為優秀；任何一項低于80%的，將作為工作履職不到位的問題，移交紀委調查問責⑨。

在中心工作下，地方政府并不一定能夠保證所有的工作任務都能得到完全的有效執行，例如，在對象包干中，由于對象數量較多，可能存在監督不到位的問題，也有可能存在形式主義、弄虛作假的情況。但是通過這種多元化的績效激勵，作為發包方的地方政府基本能夠保證領導包干制的規范運行。其中以職業聲譽和職務晉升為基礎的隱性激勵，以紀檢問責為基礎的反向激勵，能夠從兩個方向給包干領導提供行動動力。

四、比較視野中的領導包干制

從經驗事實來看，領導包干制并不能單純地認定為一種臨時性的工作舉措，恰恰相反，它是具有一定穩定性和普遍性的工作制度，在地方政府不同的工作領域都廣泛存在，特別是在面對一些急難險重的中心工作時，地方政府更是頻頻采用領導包干的方式推動政策執行。例如在自然災害應對領域存在劃片包干，包干領導需要負責下轄特定區域的自然災害應對工作，以此強化災害應對的屬地管理責任。在大型項目建設領域存在任務包干，包干領導需要負責特定項目的全過程建設。在社會治理領域存在對象包干，包干領導需要負責協調解決特定上訪戶、困難戶的各種訴求和生活問題。

回到本研究最初的問題意識：在制度化的科層組織已經基本完備的情況下，地方政府為何會越過常規性的政策執行方式，將組織層面的發包-承包關系進一步延伸到個體層面，在中心工作領域采取領導包干的方式進行任務分配和責任分擔？對于這一問題，符合邏輯也符合經驗事實的回答是——與常規科層制、組織層面的發包-承包關系相比，領導包干制在政策執行方面具有一定的比較優勢和特定的制度功能，更有利于地方政府完成中心工作。通過比較分析，本文認為，領導包干制具有以下幾點比較優勢和制度功能。

第一，從理論定位上講，領導包干制能夠在一定程度上平衡制度環境和技術環境對地方政府的矛盾需求，這是領導包干制不同于常規科層制的特征。在常規狀態下，標準、整齊、規范的科層制是實現上下貫通、左右對齊的必要條件，也是適應制度環境的有效方式(維護一統體制)。但在具體的工作過程中，特別在面臨具有綜合性、系統性的中心工作時，地方政府又面臨高度復雜的治理環境，標準、整齊、規范的科層制常常表現得運行乏力，在這種情況下，地方政府就必須在運行層面進行機制調整。從這個角度講，領導包干制即是地方政府適應復雜治理環境的必要舉措(適應技術環境)。

與此同時，在領導包干制之下，地方政府并沒有在常規科層組織之外另起爐灶，而是最大程度地利用常規科層制的組織結構，無論是區域包干、任務包干還是對象包干，依托的均為科層組織內部的領導干部，包干內容、任務數量也和原有的級別、職務密切相關。另一方面，領導包干制又帶有一定的靈活性和適應性，隨著中心工作的變化，領導包干的具體內容也會發生相應的調整。而且領導包干制的運行方式超出了常規科層制的組織形態，包干領導圍繞區域、任務和對象完成中心工作(而非常規科層制下以部門為中心)，具體的政策執行也不必完全按照常規科層組織運行，帶有一定的結果導向(而非常規科層制下的過程導向)，這種靈活調整的運行方式能夠有效地應對中心工作的復雜性和不確定性。

第二，在動力機制層面，領導包干制能夠依托黨政領導的個人權威實現跨層級、跨部門的協調配合，這是領導包干制不同于常規科層制，也不同于組織層面的發包-承包關系的重要特征。作為政策執行的基本載體，各個國家的政府科層組織一般都存在蓋依·彼得斯所說的“縱向執行結構”和“橫向執行結構”[25]。在常規治理模式下，地方政府大多采取制度化、組織化的方式解決這一問題。但無論怎樣的協調機制，最終都需要落實到個體，領導包干制即是這種個體邏輯下的產物。在中心工作落實過程中，地方政府盡管也會采納常規性的協調機制，但更加倚重包干領導的個人權威在制度協調、組織協調過程中的重要性。

這一點也是注意力分配問題在地方政府政策執行領域的體現。對于地方政府而言，采取領導包干制的目的之一就是為了體現“領導高度重視”[26]。中心工作是一種不同于常規工作的任務類型，一項工作從常規工作轉型成為中心工作，就意味著這項工作具有更高層級的重要性。那么對廣大領導干部而言，地方政府在某項特定的工作領域中采取領導包干制，就是在表明一種政治信號——這項工作已經從常規工作轉型成為中心工作，具有更為突出的重要性，需要領導干部“高位推動”[27]。在這種情況下，包干領導也就可以依托任職經歷形成的便捷條件，統籌協調不同層級、不同部門的治理資源，以此推動中心工作的貫徹落實。即使對于普通干部或公務員駐村包干，背后也暗含著領導重視基層末梢的潛臺詞，普通干部作為領導干部的延伸，在包干過程中聯系群眾、熟悉基層、發現問題、反饋訴求，實現領導干部和基層社會的動態互動，以此推動特定任務的貫徹落實。

第三，在具體執行層面，領導包干制能夠在很大程度上避免組織化的政策空轉，這是領導包干制不同于常規科層制，也不同于組織層面的發包-承包關系的重要特征。常規狀態下的科層組織強調完備嚴密的規章制度、分科分層的組織結構以及邊界明確的崗位設置，以此在任務、責任和領導個體之間建立起制度化的隔離層。在這種情況下，科層組織內部的工作任務有可能浮于制度、組織和崗位表面，與具體的個體并沒有產生實質聯系。即使在組織層面的發包-承包關系中，工作任務也只是在組織層面進行發包、承包，并沒有突破組織與個體之間的界限，領導干部依然可以在科層組織的制度掩蓋之下規避工作責任，地方政府的執行過程依然有可能出現“政策空轉”的現象。

在這一點上，領導包干制的重要優勢之一就在于能夠突破組織和個體之間的界限，以個體擔責的方式實現責任到人[28]。在領導包干制之下，地方政府可以將任務和責任發包給組織內的領導個體，在特定的領導個體和特定的片區、任務、對象之間建立對應關系。這種方式與一般的“目標管理責任制”不同。在王漢生等人看來，目標管理責任制主要存在于市縣之間、縣鄉之間、鄉村之間，是組織和組織之間的關系[29]。在領導包干制的運行方式下，科層組織才會出現“責任到人”的發展趨勢，任務、責任與特定的崗位、特定的領導建立緊密捆綁的關系，包干領導無法再以制度化的隔離層推卸責任，地方政府則可以在發包之后，按照包干責任清單“循名責實”，督促包干領導完成特定的工作任務。

第四，在干預監督層面，領導包干制能夠實現靈活的過程干預，降低信息成本，減少由信息不對稱而產生的政策走樣。委托代理關系的執行過程基本都存在信息不對稱的問題。在組織層面的發包-承包關系中，委托方能夠依托正式權威，在一定程度上介入代理方的執行過程。但即便如此，發包方同樣也難以有效監測代理方的執行行為，很可能面臨信息不對稱的問題。所以在組織層面的發包-承包關系中，也可能存在政策走樣。

在這一點上，領導包干制更具制度優勢。一方面，包干領導本身就是地方政府的組成人員，在領導包干制的運行過程中，包干領導需要及時向發包方報告任務執行情況，并反饋政策執行過程中面臨的問題。地方政府還可以通過一些制度化的途徑，如請示匯報、集體決策、領導視察等方式，獲悉任務發包后的執行進展和偏離情況。在這種制度安排下，地方政府就可以在一定程度上降低信息成本，對任務發包后的執行情況進行直接或間接的干預。另一方面，包干領導制是一種不完全的委托代理關系，作為發包方的地方政府具有“正式權威”，掌握著包干領導的考核權和晉升推薦權。通過這種人事控制權，地方政府能夠有效“反制”包干領導的執行行為，防止出現推諉塞責、執行不力的問題，這一點是領導包干制在中心工作的貫徹落實過程中保證執行效率的重要優勢。

五、小結與討論

通過上面的論述可以看出，地方政府中心工作落實中的領導包干具有制度性的生成原因，是地方政府在既定條件下的能動選擇。整齊的科層結構、嚴密的規章制度是科層組織適應制度環境，獲得組織合法性的重要條件。但復雜多變的治理任務又要求靈活調整科層組織的運行方式，包干制即是這種兩難情境下的產物。如果說組織層面的發包-承包關系主要是為了解決一統體制和有效治理之間的矛盾關系，使科層組織適應復雜性，那么組織和個體之間的領導包干制則主要是為了解決科層化的組織結構與特殊化的任務分解、責任分擔之間的矛盾關系，以個體層面的發包-承包關系實現責任到人的政策執行目標，這一點也是地方政府在中心工作領域頻頻使用“領導包干制”的主要原因。

從實踐情況來看，這種個體層面的發包-承包關系在實踐中的確具有一定的制度功能。以區域包干、任務包干、對象包干為基本方式，地方政府能夠打破科層組織和領導個體之間的制度區隔，將中心工作發包給特定的領導干部和部分普通干部。從運行機制上講，以組織和領導個體之間的彈性關系為基礎，領導包干制能夠平衡制度環境和技術環境對科層組織的雙重需求。依托有彈性的委托代理和有選擇的晉升激勵，領導包干制能夠有效約束包干領導的執行行為。依托有限度的注意力集中、跨條塊的資源調配，領導包干制能夠平衡常規任務和中心工作的關系，同時完成中心工作的貫徹落實。

如果認可領導包干制在中心工作執行過程中的實踐功能，那么對韋伯式科層制的既有認識就將出現一定程度的改變。按照現代科層制的基本特征，嚴格規范的科層組織是保證政策執行效率的重要條件。但在領導包干的制度安排下，中國本土語境中的科層制就和韋伯意義上的科層制出現了一定程度的偏離——責任到人成為地方政府提高中心工作執行效率、適應制度環境和技術環境的重要條件。那么從這個角度講，領導包干制就不能再簡單地看作是中國政府科層組織發展不完善、理性化程度不足的弊端，反而有可能蘊含著中國政府科層組織在靈活性和適應性方面的比較優勢——平衡制度環境和技術環境之間的矛盾關系，為地方政府中心工作的貫徹落實提供制度載體。當然，對于地方政府而言，領導包干制有其弊端，也有其特定的適用范圍，不能期待在所有治理領域都采取這種方式，這既不現實，也無必要。大量的日常性工作依然需要由常規科層組織予以完成，只有在一些急難險重的中心工作領域，才適宜采取領導包干的方式執行公共政策。

從地方政府發展的角度講，領導包干制是一種臨時性和長期性兩種特征共存的政策執行方式。所謂臨時性是指這種政策執行方式一般只會存在于地方政府的中心工作領域，但地方政府某項特定的中心工作并不是長期存在，而是帶有一定的階段性特征。與此同時，地方政府的中心工作也會根據上級黨政機關的安排，在不同的治理領域進行轉移，因此與之相匹配的領導包干制也將呈現出一定的階段性特征，隨著上級黨政機關的工作節奏，在不同的工作領域發生轉移。所謂長期性是指中心工作這種任務類型在地方治理中會長期存在，常規科層組織和中心任務貫徹落實之間的矛盾會長期存在。因此這種以個體層面的發包-承包關系為核心的政策執行方式，也將會呈現出一定的長期性特征。當地方政府面對中心工作進行治理模式轉換時，領導包干制就有可能發揮作用，這一點也是中國政治體制權威性和靈活性的重要體現，在政策執行維度上構成中國政治制度的比較優勢。

注釋：

① 在地方政府貫徹落實中心工作的過程中，具有一定職務和職級的領導干部是包干任務的主要承擔者。與此同時，在一些特殊的中心工作領域，普通干部也有可能承擔相應的包干任務。因此“領導包干制”中的“領導”一詞需要進行廣義理解，既包含領導干部，同時也包含普通干部。

② H縣位于陜南秦巴山區，2018年到2021年，筆者前后五次到H縣開展田野調查，文中所有的政策文件、訪談記錄、事實描述均來自筆者在H縣開展的實地調研。

③ 參考《H縣新冠肺炎疫情防控指揮部關于劃分疫情防控作戰區的通知》，2020年2月3日。

④ 參考《HW鎮關于強化新型冠狀病毒肺炎疫情防控領導分工、包抓責任制的通知》， 2020年2月3日。

⑤ 參考《陜西省農村人居環境整治三年 (2018-2020年)行動方案》及行動方案的附件《陜西省農村改廁分縣區年度目標任務表》，2018年6月1日。

⑥ 參考《H縣農村人居環境整治示范村建設內容及標準》，2020年6月1日。

⑦ 參考《H縣關于強化縣級領導包抓人居環境政治工作責任的通知》，2020年8月7日。

⑧ H縣扶貧開發局副局長訪談記錄，訪談編號：20200814QB，訪談時間：2020年8月14日。

⑨ 關于H縣XW鎮在結對幫扶方面的考核方法，具體參考《H縣XW鎮關于加強脫貧攻堅駐村幫扶管理和考核工作的通知》，2017年6月5日。