跨流域調水工程水價問題探討

李杰 山東省調水工程運行維護中心東營分中心

一、跨流域調水工程概念

跨流域調水就是通過工程技術手段，將豐水區域的水資源調配到貧水區域，以實現對水資源的合理配置。遠距離調水工程自古以來就是國家、王朝重要的工程項目，國內的京杭大運河、鄭國渠等古河道，以及國外的羅馬運河等都是古代人為調撥水資源而進行的調水工程。調水工程對農業和工業發展、人民社會生活都具有重要作用，比如南水北調，就從水資源調控和新能源開發方面為中國經濟的發展提供了重要動力。另外，美國科羅拉多水道與加州工程、巴基斯坦西水東調工程等也都是通過跨流域調水實現對國內水資源的有效利用與其他資源的有效開發，取得了多種經濟與社會效益。

二、跨流域調水工程的必要性

水資源不僅關系到人類的日常生活，也是生態環境的重要組成部分，更是社會生產的重要資源。我國淡水資源總體儲量約為28000 億m，僅次于巴西、俄羅斯、加拿大，位居世界第四。但在總量豐富的前提下，我國人均淡水占有量卻較低，同時存在空間分布不均勻、南方多北方少的情況，這與我國的生產力布局呈現出明顯的不匹配。水資源分布的不平衡，不僅會對當地人群的生活方式、處事態度產生潛移默化的影響，而且會從生產方式等多個方面影響地區經濟發展。另外，由于我國地域廣袤，地貌環境多樣，水資源在我國境內各地區還呈現出年內、年際分配不均勻的情況，這也導致各地區旱澇災害時有發生。隨著近年來我國經濟的迅速發展，水資源作為影響工業現代化發展的重要自然資源，時刻受到國家與社會各界的關注，為了保障現代化發展成果，保證當前社會發展進程下工業與農業用水，以及城鎮居民日常生活用水，國家開始采取多種措施，在避免對生態環境造成嚴重不可逆影響的前提下，實現水資源的合理調配。

目前我國各項工程技術獲得巨大發展，技術水平已經能夠完成遠距離調水工程的實現。以山東省為例，山東作為我國缺水較嚴重地區，人多地少、水資源匱乏已經持續了很多年，地處北溫帶的山東地區長年處于半干旱狀態，多年平均降水量僅有680.5mm，全省平均水資源儲量約為308.1 億m。水資源的短缺給地區農業與工業發展帶來了巨大困難，借助調水工程、調整水資源配置，對改善山東省發展狀況具有重要意義。20 世紀80年代，山東省開始實施引黃濟青工程，通過引入黃河水改善當地地表水儲量。進入21 世紀，山東省又先后開展引黃調水工程、南水北調東線工程，以及相關配套工程等。以上調水工程的實施與開展，為山東省水資源配置提供了重要支持，極大地緩解了膠東地區社會生產與居民生活的用水情況，為當地經濟發展與社會生活質量的提高提供了極大保障。

三、跨流域調水工程中的水價問題

跨流域調水工程并不是簡單的單項工程，而是涉及多個部門、多種工作的系統工程，需要妥善協調管理、技術、經濟、人力等多個方面的關系，其中經濟因素對工程的正常開展與運行效率具有重要影響，尤其是工程投資分頭問題、受水區對調水區的經濟補償核定等，直接影響著跨區域、跨流域調水工程的實施。為協調各方工作，平衡工程成本，調整工程水價對調水工程的正常進行具有重要意義。合理的水價定價能夠實現水資源的有效配置，進一步提高對水資源的利用水平，同時保障調水工程的可持續發展和正常高效運行。但水價問題涉及多個部門，牽動多方利益，水價制定也受到多方面的影響。跨流域調水工程在進行水價制定時，必須要對供水價格的形成機制、涉及內容等進行深入研究，按照相應原則與核定方法，提出科學的價格參考。文章以山東省膠東調水工程為例，深入探討調水水價問題。

（一）跨流域調水工程中的水價構成

《水利工程供水價格管理辦法》規定，水利工程的供水價格應包含供水的生產成本、處理費用、稅金與利潤等。在水利工程水價成本監審規定中，供水成本主要指在水利工程進行過程中發生的合理支出，如工程材料、建設成本、制造費用、用工成本、供水費用等。其中制造成本單指在水利工程中由于供水生產發生的設備修理費用、管理費用、水資源費用、固定資產折舊、水資源質量檢測等間接費用。供水費用則是指供水經營單位在組織供水過程中，因保障供水活動而發生的經營、管理、運營等費用，其中，營業費用指供水經營單位在供水過程中發生的運輸費、包裝費、代銷費、銷售服務費等，以及相關的部門人員工資、辦公費用、管理費用、運營費用等；管理費用則是指供水經營單位在供水經營過程中發生的包括咨詢費、訴訟費、審計費、排污費、管理機構經費等相關費用；財務費用則是指供水經營單位在供水經營過程中為保障供水活動妥善完成而進行資金籌集、管理、運轉所發生的利息收支、匯兌損益、金融手續費以及其他相關財務費用等。

（二）目前實行的主要水價模式和存在的問題

目前調水工程的水價定價模式，主要實行的是兩部制水價。兩部制水價其實就是把供水價格中的供水生產、應繳稅金、合理利潤和其他運營費用等分成兩個部分，將其中一部分劃為基本水價，另一部分劃為計量水價，采用分級收費。在具體實行過程中，居民用戶或企事業單位在單位時間內用水量在某一固定值以下時，水價為某一固定值，且在這一區間內水價不隨水量變化而變化；當單位時間內用水量超過這一固定值，則超出部分按照水量計費方式定價收費。對于跨流域、跨區域調水工程來說，在供水對象單一的情況下，兩部制水價模式極具科學性與實踐的優越性。但在不同的供水方案下，受供受水區用水量、水價承受能力等因素的影響，兩部制水價定價模式也存在一定風險性。

當供水單位供水量能夠達到設計的供水量時，無論是否計算利潤，核定的基本水價、計量水價都能限定在用戶的可承受范圍內。因此，在正常情況下，基本水量不宜超過設計供水量。

當供水單位的實際供水量低于設計供水量時，水價受工程水價影響，再加上工程方的利潤部分，很容易超出用戶承受能力，進而導致用戶減少計量水量，只購買基本水量。

當供水單位的實際供水量低于設計供水量、供水單位只收取基本水費時，此時照顧用戶承受能力，但水價壓力卻要由供水單位承擔，費用成本隨用水量增加急劇升高，不利于供水單位和調水工程的健康發展。

四、關于調水工程水價問題的建議

文章以山東省膠東調水工程為例，對工程水價問題進行分析，并提出以下幾點建議。

（一）加強工程建設和管理維護

山東省膠東調水工程是針對膠東地區缺水問題而進行的跨區域調水工程，其成效主要會受到地區需水量、調水量、洪水等自然氣候條件等的影響，為保障工程的有效性，相關部門和單位需要加強對工程建設的關注，并定期加強管理維護。具體包括：第一，增加對各類基礎調控設施的建設，如增設引水泵站、增加調節水庫等，提高區域內調水系統的調節能力；第二，進一步加強安全監測，在調水工程沿線建立水文、氣象等監控系統和預警系統，提高對水文預報的分析能力，提高靈活調度能力，同時對特殊地段進行加固護理和定期檢測，確保工程安全；第三，積極引入現代化管理技術和信息化技術平臺，建立水資源聯合調度系統，將工程、區域、流域等信息納入統一管理，提高調水工程的系統整體性。

（二）建立合理的水價機制

兩部制水價制度的實施也應建立在科學研究、數據分析的基礎之上，一般工程水價的核定需要主管部門對調水工程實際投資規模、融資方式、還貸程序、管理機制、運營模式、地區經濟和社會承受力等因素進行考量后，綜合分析。水價方案的形成最重要的目標是在幫助供水工程回收成本、穩定供水價格的前提下，使水資源得到合理配置。首先，相關部門要加強對兩部制水價定價模式的管理與落實，通過深入分析具體工作細節，保障該定價模式的順利實施。同時，在研究兩部制水價的實施細則時，應重點參考其他周邊省、市經驗，詳細分析足額繳納基本用水費用的方案，并以政府文件的形式對具體實施方案予以明確。其次，相關部門要強調合同管理，對各級供水單位的水價核定問題進行落實。供用水雙方在簽訂合同后，雙方要嚴格按照合同要求履行責任義務，約束雙方行為，探索雙方共贏的實施方案。

（三）實行合理的水價政策

從運營成本的角度來看，山東膠東調水工程存在較高的運行風險，要想保障供水工程的持續良性運行，在水價政策方面可從以下幾個方面進行考量。第一，降低工程投資的貸款比例。目前膠東調水工程貸款比例較高，對工程運營已經產生了較大壓力。在這種情況下，如果完全按照工程成本對水價進行核算，水價定價將會進一步上升。因此建議政府通過增加財政投入的方式，降低貸款比例，從而平衡工程成本和供水水價。第二，建立工程調水基金，主要用于調水工程的運營管理、供水價格補貼。尤其是基礎水費部分，通過基金補貼的方式，降低用戶負擔，同時彌補供水單位部分損失，推進調水工程的持續發展。第三，進一步加大優惠政策力度。政府可以從稅費減免、電價補貼、投資補貼等方面，對供水單位進行一定程度的補貼與優惠，從而減輕其經濟壓力，不斷提高運營管理水平，提高工程建設與管理能力，從工程成本的角度進一步降低水價。

（四）統籌考慮影響水價的多種因素

兩部制水價作為一種新型的工程水價定價模式，雖然國家在20 世紀80 年代就已經在相關管理辦法中提出了計量水費和基本水價的構想，但直到近年來供水價格管理辦法正式實施之后，兩部制水價才作為具體的水價定價方式在各地區陸續開始試點和實施。要想進一步貫徹實施這一水價模式，充分發揮其在資源配置、水價調節中的有效作用，各部門還有很多工作需要進一步完善。第一，相關部門仍應繼續加強法制建設，根據跨流域調水工程的實際情況，不斷建立和健全供水價格定價規范與水費收費管理制度，從制度和規范的角度，對水價政策、收費標準、運行機制等進行規范。同時為兼顧供水方與用水方雙方的利益，相關部門在制定供水價格定價規范時，也應對供水單位的利潤空間進行核算與考量，通過政策性補償、投資補貼或水價補貼等方式，保障水利工程的合理利益，推動其良性發展。另外，國家還應加強對兩部制水價的宣傳工作，向用戶強調這種定價方式的科學性、有效性，并號召用戶自覺繳納水費、節約水資源，推進用戶與供水單位的相互理解。第二，提高水處理能力，進一步強調水資源的可持續性。水資源可持續性是指地區內水資源的可使用量能夠在較長一段時間內滿足地區經濟與社會發展的需求。為保障地區內水資源的可持續性，地方相關部門在積極開展調水工程的同時，還要從水資源節約、污染治理、水資源儲存監管等多個方面，通過加強公眾對水資源以及其他資源的節約意識，在整個區域內構建完整化、系統性的水資源管理體系，使水資源可持續發展的觀念深入人心，從而推進地區經濟正常發展。

五、結語

水價中包含有資源水價、工程水價、污水處理等多種費用，其中核心部分是工程水價，工程水價會對水價產生決定性影響。目前水利工程對工程水價定價一般遵從以下原則：工程水價采用有償供水，用水費用覆蓋工程運營成本、稅金、貸款與相應利潤。目前針對工程水價的爭論主要集中在兩部制定價方面，但在具體解釋方面仍存在一些不一致。兩部制水價模式，應采用計量水價與容量水價相結合定價，還是采用計量水價與基本水價相結合，以及其中稅收的稅種安排、稅率核定等都需要進一步論證和分析。影響兩部制水價模式的另一問題是對調水工程的定性以及國家投資政策下合理利潤與稅收標準的確定，這些方面會對工程水價的基本成本和利潤占比產生影響，進而對水價定價原則產生影響。在這方面，仍需要國家與水資源管理相關部門通過在全國更大范圍內開展數據收集與分析，對調水工程的成本核算與管理、工程水價界定方法與模式等進行進一步分析和測算，為跨流域調水工程水價問題的分析提供更加科學合理的評價標準和理論依據。水資源的特殊性與重要性都導致國家在水價計算時格外慎重，這不僅關系到調水工程的經濟效益，更關系到地區經濟發展與人民社會生活。未來一段時間內，對水資源價值的深入分析和對資源水價、工程水價的科學核算仍是相關專業與部門的研究重點。