基層事業單位預算績效管理現狀及對策

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預算改革推動事業單位內外部環境發生深刻變化。根據《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》（中發〔2018〕34 號）精神，創新預算管理方式和實現預算和績效管理一體化的舉措，使得基層事業單位的預算績效管理環境發生劇烈變化。為了適應新時期管理環境，基層事業單位需要作出合理改進措施：一方面，基層事業單位需要考慮財務主管體系、目標與定位，以及預算決算編制、基建項目結決算等多方面問題；另一方面，基層事業單位也要把握預算與績效管理之間的統籌規劃，協調統一的管理機制，貫徹科學發展觀。

一、基層事業單位預算績效管理的意義

（一）提高單位預算管理的科學性

基層事業單位開展預算績效管理工作，能通過績效考核方法有效規范預算編制和預算執行工作，為預算管理工作指明方向，使其工作開展符合客觀規律，從而有效提高單位預算管理的科學性。

（二）加強預算執行剛性

在預算績效管理工作中，預算執行對預算管理工作成效影響重大。而要加強預算執行力度，就必須要確保預算執行的剛性，為此單位可通過預算績效管理工作的獎懲機制，規范執行人員日常工作行為，避免出現私自調整預算編制行為，進一步提高人員的主觀能動性，從而幫助基層事業單位落實各項工作措施。

（三）提升單位資源使用效率

一般而言，基層事業單位的主要資金來源于財政撥款，單位預算決定了撥款數額。單位可借助預算績效管理方法，合理編制預算方案，從而進一步提升財政資金的使用效率，降低單位內部資源浪費。

二、基層事業單位預算績效管理現狀

（一）財務主管體系不完善

基層事業單位預算績效管理的財務主管體系，主要根據財務管理工作構建完成，這就容易造成預算管理與績效管理未能有效融合。多數項目涉及的預算支出，未能從項目績效的角度予以充分考慮，僅由財務部門完成最后的核算。這種情況下，績效管理缺乏對整個項目執行的有效約束，同時也無法將財政支出作為績效考核的一部分。財務管理缺乏績效評價的支持，在后續財務工作中，便無法發揮預算工作的預測及規劃作用，所設定的經濟性指標也不能夠滿足基層事業單位的運行特點，無法達到科學、規范的預算績效管理目的。

（二）目標與定位層面脫離

許多事業單位，采用統一填報并上交財務部門的方式進行績效目標審核，最后統一批復。雖然這種確定項目目標與定位的程序，有助于將績效目標作為事業單位預算總體安排的依據，但隨著事業單位的業務調整，預算績效目標的數量在逐漸增加，審核批復效率及預算質量卻未能得到有效提升。如何使預算績效管理更加強調支出對應的責任，如何體現基層事業單位的財政透明度、構建完善的預算績效管理體系，仍然是基層事業單位預算績效管理需要考量的核心問題。

（三）預算決算編制不合理

決算編制是事業單位年度預算執行的總結，其反映的是事業單位本年度預算收支任務的達成情況，同時也展現了本年度預算編制結果是否符合單位履職工作的資金所需、資金使用是否高效。由于在決算編制過程中會同時反饋預算編制的數據資料，可將其視為執行結果及經驗總結的重要材料之一。目前，基層事業單位在決算編制過程中普遍存在重核算、輕分析的情況，缺少對預決算差異、財政資金使用效益等詳細的分析說明。如何健全預算與決算相互約束、相互銜接的協同機制，完善預算編制過程中的決策評價，監督決算編制過程中績效目標完成情況，是基層事業單位在預算決算編制工作中需要重點關注的內容。

（四）基建項目結決算問題

基建項目的結決算，是基于建設成本、投資效果、累積資料完成的，是基建項目建設竣工驗收后，反映實際財務狀況的總結性工作。這一工作重點包含了建設使用資金來源、資金使用情況、政府投資完成情況以及項目建設完成后所取得的效果。基建項目的結決算很大程度上反映了事業單位的建設項目管理和財務管理水平，其內容中詳細計算了各類建設資產的成本和價值流動過程，以及產生的增值。一旦基建項目結決算流程及項目管理控制出現問題，將影響到事業單位基建項目的最終收益。同時，從績效角度來看，缺乏有效的預算績效目標管理，基建項目的結決算工作開展便失去了其績效評估的核心作用，無法對基建項目財務狀況進行全方位的科學評價。

三、完善基層事業單位預算績效管理的對策

（一）加強預算績效管理政策的培訓

在預算編制過程中，基層事業單位財務部門利用預算決算數據所反映的情況，結合單位職責和年度重點工作，聚焦預算管理和資金使用績效方面的不足，組織業務部門開展績效專題培訓。再通過績效專題培訓，指導業務部門完善預算項目的資金測算依據，設定績效目標，樹立績效評價與預算編制相關的理念。

（二）完善預算績效管理體系

1.設計績效評價體系標準

財務部門在設計績效評價體系標準時，要以事業單位內部財務預算管理周期作為基本的指導原則，在此基礎上考慮預算支出的合理性、效率以及最終獲得的效益。一級指標是對支出、執行效率及執行效益的評價指標；二級指標是考慮預算合理性、項目立項合理性的評價指標。又或者可以從項目決策、項目管理、項目績效三方面設計績效評價體系的一級指標，再從項目的可行性、實施方案、項目業務管理、資金支付進度、項目效益性等方面設計績效評價體系的二級指標。例如，對于基建項目中涉及的各類資產考慮資產閑置率，以衡量基建項目立項是否合理。績效評價體系標準的設計，要與反饋修正相結合，分析績效評價體系標準是否滿足財務主管預算績效管理體系的建設需要，對于需要修正的部分，要及時調整。

2.依托數據對指標進行細化量化

在構建預算績效管理體系的工作中，預算指標的細化工作尤為重要，關系到管理體系的科學性和合理性。筆者認為細化預算指標工作可分為以下幾點：第一，基層事業單位在選擇指標細化量化方法時，要注重考核指標的多元化，確保考核指標能夠覆蓋單位所有業務項目，避免出現考核內容的遺漏。第二，在對預算績效考核指標進行細化之前，基層事業單位要做好充分調研準備工作，通過信息系統了解當前預算績效管理的需求，并以此為依據完成預算考核指標的細化和量化工作，確保指標內容的實用性。第三，基層行政事業單位還需要了解預算績效管理的相關內容，在績效指標設計方面，單位人員需要結合有關知識理論，綜合考慮所有因素對績效管理工作的實際影響，并進一步確認各個指標在管理體系中的合理權重。

3.預算績效管理關口前移

基層事業單位申請新增預算時，要從項目立項必要性、投入經濟性、績效目標合理性、實施方案可行性、預算依據充分性等方面，先行開展事前績效評估，并根據自行評估結果完善預算申報依據。在預算實施過程中，對績效目標實現程度和預算執行程度自行實施“雙監控”，對預算執行進度緩慢、績效目標偏離預定目標的項目及時采取糾偏措施，保證預算資金使用的效率和效益。通過預算績效管理關口的前移，完善績效管理體系。

4.完善預算績效評價管理制度

財務單位要完善預算績效評價管理制度，就要根據本單位的實際特點以及設計的績效評價標準，分析原有的預算績效評價方案，充分考慮到預算管理對于績效管理的支持，將財政支出與績效考核，統籌規劃到預算績效管理制度中。首先，設置的績效總體目標不能過于復雜，要考慮所有的預算工作及經營活動。同時，要兼顧預算管理的經濟性及效益性。一方面要根據財政撥款預算進度以及執行預算管理工作，確保年終執行率達到100%；另一方面要嚴格落實預算監督檢查工作，優化資產配置及資金支出管理。其次，要明確本單位的預算任務及重點工作，將其作為績效管理內容，指導績效評價工作。通過對績效指標的監控，完成績效評價管理，公示結果，以此實現工作機制的統一協調。最后，要明確預算人員職責及操作程序，制定操作細則及業務規范。

（三）制定績效管理的目標

績效管理工作強調的是績效的跟蹤及評價，而預算績效管理則更加強調預算編制結果的分析、預算執行績效目標的實現程度，以及預算過程的監督與評價。預算績效管理的目標在于以預算作為績效考核的主體，實施一系列的管理活動。因此，要始終堅持以預算績效為導向和核心，制定的績效目標要能夠跟蹤及監控預算流程。根據這一績效管理目標所設置的預算計劃和資源配置，均要符合績效改革要求。要始終強調預算支出對應的管理責任，通過績效的運行跟蹤及管理，強化預算執行的控制，把握對預算的監督與考核，并提供最終的評價報告，實現績效結果反饋。單位人員對預算績效工作進行定位時，要避免單一地把控預算管理工作或績效管理工作，而要基于財務管理的角度，創新財務制度，實現優化的預算改革，體現現階段可行的改革措施，將預算績效管理定位為以預算編制為核心，預算執行監控、預算審核評價作為重點任務的財務管理工作。

（四）加強績效溝通作用

基層事業單位應當認識到，預算績效管理是一項系統性工作內容，因此績效管理應當著眼于整個管理系統。鑒于工作開展必然涉及各部門的信息溝通，為確保預算績效管理的工作成效，加強績效溝通作用尤為必要。第一，基層事業單位需基于各部門的工作環境和需求，統一部署預算執行方案，加強各部門高效溝通和工作對接，進而促進管理目標的高質量完成。第二，基層事業單位應當意識到部門溝通交流的重要性，在做好本職工作的同時，也要關注其他部門的工作安排，統一推進部門工作，保證工作節奏合理高效。第三，基層事業單位還要充分發揮信息系統的諸多優勢，通過信息技術來提升溝通效率，降低單位部門之間的溝通成本。

（五）在財務預算決算編制中完善績效跟蹤管理

結合預算績效考核的原則與要求，財務部門在基層事業單位財務預算決算編制過程中，要始終以績效管理作為導向，優化預算編制流程，強化預算執行，并完成預算評價反饋；要以項目預算作為一個循環的預算過程，始終將項目之間的銜接，作為預算編制評價階段。例如，以上一個項目的預算決算編制作為參考，為下一項目的預算編制工作提供有效的信息支撐。預算決算編制的績效跟蹤管理，要從預算編制開始到決算核算，最終至績效評價結果，真實反映資金使用情況及其合規性；要建立績效跟蹤機制，加強對績效目標完成情況的跟蹤管理、督促檢查。當預算執行績效與績效目標發生偏離時，項目實施部門要及時向財務部門報告，并及時采取糾正措施。財務部門也要隨時跟進績效完成情況，根據項目績效完成進度控制支出，將原有追求支出進度的評估方式，轉變為追求績效完成進度的評估方式。

（六）優化基建項目結決算全流程績效管理

基建項目結決算的全流程績效管理是指，依托于整個項目的建設生命周期，對資金使用情況進行評價，評價后再用反饋修正機制進行鏈接，實現績效管理與預算管理結合的穩定結構。這一結構既反映了項目結決算的整個運行周期，同時也反映了預算的全過程。整個結構具有循環特性，能夠準確地評價預算管理對資金的使用效果，同時也兼具了修正機制，可以使下一個項目的預算管理與績效管理形成有效的連接，即便處于不同的環節，也能夠實現預算管理的錯期匹配，形成動態的預算績效管理。基建項目結決算全流程績效管理，包含了資產配置標準、資產運行維護、資金運行環節、購置需求、資金支出合理性及預算執行效率、支出效益等各個方面的支出費用情況比較，以及項目預期收益的審核。單位人員關注基建項目建設過程中涉及的各項預算環節，把握預算編制匹配程度，改善預算評價的支出完成率、支出變動率等指標，最大化地提升預算績效管理的有效性。

四、結語

在基層事業單位，預算績效管理需要考慮的是財務預算以及績效評價兩方面的內容。通過培訓在單位實施有效的預算績效管理，從而構建完整的管理制度框架和有效的績效管理評價體系。為了確保制度體系的科學性和可行性，制度體系要突出事業單位的履職職能和發展規劃，強化跟蹤績效管理目標的實現程度，并把握各個部門的預算執行情況，充分體現財務管理實效。