粵港澳大灣區人才保障性住房協同治理政策研究

孫中偉，李晨靜，陸璐

（石家莊學院資源與環境科學學院，河北 石家莊 050035）

引言

粵港澳大灣區協同發展是我國的重大發展戰略，期望通過粵港澳大灣區示范性城市群的協同發展，為我國區域一體化和區域政策協同提供有益經驗。習近平總書記在深圳經濟特區建立40 周年慶祝大會的重要講話中指出，人才是第一資源。全國科技人才報告顯示，2019 年粵港澳地區科技人才規模位居全國第一，占全國科技人才總量的近12%[1]。粵港澳地區人才資源的高度集聚離不開其較為完整的人才政策體系，而這其中人才保障性住房政策是吸引和留住人才的關鍵。在區域協同發展和人才成為重要戰略資源的雙重背景下，探究粵港澳大灣區人才保障性住房協同治理政策及其實施效果，對國內其他城市群人才協同發展無疑具有理論和實踐兩方面的重要意義。

目前粵港澳大灣區協同合作成為國內研究熱點，人才協同發展方面的研究主要關注于3 個方面：一是粵港澳大灣區人才協同發展的機制和策略研究。曾凱華（2018 年）以歐盟人才促進政策為借鑒，提出促進粵港澳大灣區人才流動需要設立機構和建立保障機制等[2]；陳文理（2019年）[3]、周仲高（2019 年）[4]分別對粵港澳大灣區人才合作機制和人才協同發展的推進策略進行了研究。二是粵港澳人才合作示范區的創新實踐研究。陳杰（2019 年）總結了粵港澳人才合作示范區的先進經驗[5]；劉佐菁（2019年）分析了粵港澳人才合作示范區的建設現狀，提出了示范區發展的戰略方向[6]。三是粵港澳大灣區城市人才政策在區域協同發展背景下的優化提升研究。王萬里（2019 年）[7]、陳建 （2020 年）[8]、陳嘉奇 （2021年）[9]在粵港澳大灣區協同發展的背景下，分別對澳門、珠海和南沙的人才協同政策提出了優化策略。

總體來看，當前國內關于粵港澳人才協同發展研究仍處在較為宏觀的層面，多數研究從粵港澳大灣區人才協同發展的機制設計和總體策略入手，為人才協同政策研究方面提供了一定參考，然而對區域人才協同發展舉措中的關鍵問題如人才配套設施等關注不夠深入。隨著大灣區人才交流合作一體化工作的不斷推進，需要對人才協同發展的具體抓手進行更為細致的探討，以求為國內其他區域人才交流協作提供更為直接有效的借鑒參考。

一、粵港澳地區人才保障性住房發展概況

粵港澳地區是我國人才保障性住房政策實踐的先行地區，經過十幾年的發展，粵港澳大灣區各地人才住房政策逐步完善，重點城市進行了人才保障性住房的建設實踐活動。粵港澳各地城市人才保障性住房的建設發展為大灣區人才住房協同治理提供了良好的政策環境和實踐基礎。

（一）粵港澳地區人才保障性住房政策發展歷程

自2008 年廣東省首個人才引進政策出臺以來，粵港澳地區已經出臺了多項人才政策，其中不乏配套的人才保障性住房政策。通過對粵港澳大灣區各城市人才保障住房政策進行梳理總結出政策發展主要經歷了三個階段：人才引進宏觀政策出臺階段，人才保障性住房專項政策細化階段，人才住房政策體系動態調整完善階段。

1.人才引進宏觀政策出臺階段。廣東省于2008 年出臺首個人才引進政策，廣州、深圳、珠海等城市積極響應，率先出臺人才引進辦法（表1）。目前，廣東省內粵港澳大灣區9市均有明確的人才引進政策，涵蓋內容廣泛，包括引進計劃、分配機制、服務保障、平臺建設等多個層面。宏觀人才引進政策中涉及人才保障性住房相關的內容有：建設人才周轉房，提供人才公寓，給予人才購房租房的貨幣補貼等。一方面，這一階段人才保障性住房政策較為宏觀，多作為人才引進政策文件中的相關內容出現，處于初期探索階段。另一方面，這一階段的宏觀政策為人才保障住房的保障形式和細化策略提供了基礎安排。

表1 廣東省人才引進相關政策

2.人才保障性住房專項政策細化階段。粵港澳大灣區大部分城市在人才引進政策的基礎上出臺了針對人才保障性住房的專項政策（表2），人才保障性住房政策進入了細化落實階段。各地市人才保障性住房專項政策對人才住房實物和經濟補貼的申請、管理和審核等方面進行了明確和細化。以《深圳市人才安居辦法》為例來看，確定了人才安居以實物和經濟補貼并行的實施方式，同時明確界定了各層次人才的申請標準，并詳細規定了不同層次人才住房補貼標準、時限等細節。數據顯示，自2011 年至2015 年，深圳市約提供了20 萬套人才住房，累計發放人才住房貨幣補貼19.7億元[10]。由此可見，在人才引進宏觀政策的基礎上，人才住房專項政策作為保障人才安居的實施依據，在解決人才住房問題方面取得重要進展，并對加快人才引進起到了實際而關鍵的作用。

表2 廣東各地人才保障性住房政策

3.人才住房政策體系動態調整完善階段。粵港澳大灣區重點城市廣州、深圳等在粵港澳大灣區協同發展的戰略背景下，為了進一步完善人才保障性住房制度，緊隨中央相關改革文件精神，調控房產市場熱度，對人才住房專項政策進行了優化調整。走在人才住房政策前列的粵港澳大灣區城市進入了人才住房體系的動態調整完善階段。

深圳市于2016 年7 月出臺《關于完善人才制度的若干措施》確定了人才住房相對獨立的保障體系，結合人才需求調控住房供給。與此同時，成立了專門負責人才住房建設和管理的機構——人才安居集團。由此，深圳人才住房從優惠政策到建設實施等方面形成了較為完善的保障體系。

2021 年以來，粵港澳大灣區廣東各地市對人才保障住房政策進行了收緊。2021年5月深圳對人才租房補貼政策進行進一步調整，將享受補貼的人才范圍提升至35 歲以下在深工作的全職博士，人才住房補貼的收緊反映出深圳對吸引人才的層次進行了提升。無獨有偶，廣州市南沙區2021年9月對2019 年印發的《關于進一步便利人才及港澳居民購買商品房的通知》進行調整，收緊了購房人才范圍。經過十幾年的發展，粵港澳大灣區城市尤其是重點城市的人才住房政策形成了相對全面完整的體系，并在動態調整中不斷完善，以適應吸引人才層次的調整要求。

（二）粵港澳地區人才保障性住房建設現狀

在人才引進和人才住房政策的基礎上，粵港澳大灣區城市積極開展人才保障性住房規劃建設活動。尤其是人才住房政策體系較為完備的廣州和深圳，人才保障性住房的供給建設開展較早，已經取得明顯成效。總體來看，廣州、深圳兩地的人才住房建設表現出供給投入空前，房源渠道多元；多方協作籌建，監督管理統一的特點。

1.人才住房供給投入空前，渠道多元。粵港澳大灣區主要城市人才保障性住房的供給投入力度持續加大。深圳自2016 年將人才安居住房從保障性住房體系中分離出來，結合人才需求制定專門人才保障房制度，并不斷加大對人才保障性住房的建設和規劃投入[11]。根據深圳市住建局住房發展計劃統計，2019 年深圳市人才住房項目完成59個，建成約4.31 萬套人才住房，占當年保障性安居住房的47.2%。

在投入力度不斷加大的同時，廣州、深圳的人才保障性住房來源渠道呈現出多元供給的特點。廣州、深圳的城市更新和存量開發工作一直走在全國前列，基于這一特點，兩地在人才保障性住房建設供應方面均采取了多種渠道籌集房源的措施。目前，兩地人才保障性住房供應主要有新建房源和盤活存量房源兩種方式。廣州明確了7大類人才公寓籌建方式，而深圳具體提出了棚戶區改造、地鐵上蓋等12 種籌集建設人才住房的供應來源。在落實方面，截至2018 年9 月，深圳人才安居集團通過租購社會房源、棚戶區改造、企事業單位存量用地等方式提供人才保障性住房6.2萬套。投入規模加大和來源多樣化的人才保障住房建設提升了粵港澳大灣區主要城市的人才吸引力，為人才扎根大灣區提供了強有力的保障。

2.人才住房建設多方協作，統一監管。為了促進社會各方面力量在人才保障性住房建設中的積極性和主動性，充分利用各方資源，粵港澳大灣區主要城市在人才住房建設中實現了各級政府、企業、集體組織等的充分合作。以深圳市水圍村人才公寓項目為例，在建設和分配管理中福田區政府、水圍村集體、建設企業、人才所在單位等多方面積極配合共同參與實施[12]。水圍村集體參照市場租金價格對村民房屋進行整合，打包轉租給負責設計和建設的深業集團。經過建設運營后深業集團將項目公寓轉租給福田區政府，福田區政府參照其制定的人才租賃住房配租認定標準，將公寓以提供50%補貼后的價格出租給符合認定標準要求的人才單位，由人才所在企業在內部將人才公寓進行分配。由此，通過多方協作，深圳在為人才提供保障住房的基礎上同樣完成了城中村綜合整治，實現了人才保障房建設的社會效益最大化。

在人才保障性住房管理方面，深圳將人才住房信息納入不動產信息平臺，實現人才住房信息共享，并對人才住房配置的全過程進行監管，避免重復享受公共資源的情況發生。廣州市南沙區對人才共有產權房的管理在區級層面建立統一的信息管理平臺，集中對區內保障性住房的建設、申請、租售等環節進行監管。

二、粵港澳大灣區人才保障性住房協同治理的政策體系

為促進粵港澳大灣區一體化和人才共享流動，廣州南沙、深圳前海和珠海橫琴被列為探索人才協作發展的“粵港澳人才合作示范區”，同時也是“全國人才管理改革試驗區”。人才合作示范區是人才保障性住房協同治理的主要實施對象，為政策協同提供了實踐基地。

在粵港澳人才合作示范區發展建設中，人才住房政策協作方面形成了“省—市—合作示范區”三級配合的完整政策體系，保障大灣區人才的充分流動和安居樂業。

（一）省級層面加強頂層設計

廣東省在粵港澳大灣區人才保障性住房建設的政策協同中主要起到戰略性支持和引導作用。

1.廣東省層面明確提出在廣州南沙、深圳前海和珠海橫琴建立“粵港澳人才合作示范區”，2012年經中央工作協調小組批復以上人才合作示范區被列為全國人才改革管理示范區。廣東省級層面積極協調設立的粵港澳大灣區人才合作示范區為后續區域人才協同發展和人才住房協同治理提供了空間物質基礎，是落實政策協同的重要載體。

2.在省級層面確定粵港澳人才合作示范區建設的總思路，同時也是合作示范區人才住房協同發展的重要指導思想。廣東省出臺的綱領性政策文件《關于在廣州南沙、深圳前海、珠海橫琴建設粵港澳人才合作示范區的意見》（以下簡稱《意見》）提出了人才合作示范區建設的指導思想、發展目標以及主要任務和措施。

3.在《意見》的基礎上進一步制定人才合作示范區管理的具體政策措施，并將人才住房列為合作示范區服務保障的重點內容，為合作區人才住房協同發展的實施提供思路引導。2017 年12 月，廣東省12 個部門聯合出臺《關于粵港澳人才合作示范區人才管理改革的若干政策》，人才住房層面提出為在深圳前海就業的港澳居民提供住房公積金，并可使用住房公積金貸款購房。

（二）市級層面完善基礎性政策保障

廣東省各地市的人才保障性住房政策是粵港澳人才住房政策協同發展的基礎性實施政策。在推動粵港澳大灣區人才一體化的背景下，大灣區各城市的人才住房政策也在積極進行調整以適應區域協同發展的新要求。

廣州、深圳和珠海三地的人才住房管理辦法對人才住房的籌集建設，住房分配，監督管理等進行了明確，其所轄的人才合作示范區要在市級人才住房政策的框架下進行細化。廣州市人才公寓的籌集建設、分派管理及相關活動依據2020年1月起實施的《廣州市人才公寓管理辦法》進行；深圳市各層次人才住房分配及管理，人才認定及人才保障性住房管理體系、負責機制、建設標準、實施方式、分配流轉等均在《深圳市人才安居辦法》以及《關于完善人才住房制度的若干措施》中有明確規定；2021 年12 月起實施的《珠海市人才住房管理辦法》包含人才住房的規劃建設、分配流轉和監督管理等措施內容。

與此同時，三地市級人才住房管理辦法賦予了人才合作示范區一定的自主權。廣州市在其人才公寓管理辦法中明確指出，區級政府對區內人才公寓建設、籌集和分配等管理工作直接負責，并可以向區級認定的人才進行供應。深圳市確立了人才住房全市統籌，屬地負責的責任機制，并指出前海管理局負責前海人才合作示范區人才住房的建設統籌和供應，可制定差異化的人才認定標準。珠海市賦予橫琴管委會制定人才住房實施細則的自主權，并可對市級人才住房標準等進行適當調整。

（三）合作示范區層面出臺協作發展策略和實施制度

為切實推進人才合作示范區的人才住房協同發展，廣州南沙、深圳前海和珠海橫琴均從兩個層面出發，分別出臺了各自的宏觀性人才協作發展策略和人才住房專項實施制度。

人才協作發展策略方面，2017 年廣州南沙區出臺《廣州南沙新區（自貿片區）集聚人才創新發展若干措施》，并于2020年5月完善了該項舉措的實施細則，明確指出建設人才公寓，打造國際人才社區是促進人才集聚的重要舉措之一；深圳前海管理局2019 年12 月，接連印發《加快前海人才集聚發展的若干措施》和《關于支持港澳青年在前海發展的若干措施》，成為推動前海建成粵港澳人才匯聚高地的重要措施，提出實施特色人才安居工程；珠海橫琴新區管委會2020 年7 月在珠海引才政策的基礎上出臺《橫琴新區特殊人才獎勵辦法》，包含特殊的人才住房內容。

人才住房專項政策方面，廣州南沙、深圳前海和珠海橫琴分別出臺了側重不同人群差異化的人才住房實施辦法。廣州南沙在制定人才共有產權房管理制度的基礎上，對港澳人才購買商品房單獨出臺相關政策；深圳前海的人才住房管理辦法中專門列出了港資企業申請深港合作人才住房的條件；珠海橫琴的人才租房和補貼辦法中申請范圍包含了澳門企業或機構的人才。

三、粵港澳人才合作示范區人才住房政策的主要特征

粵港澳大灣區合作區人才住房政策是協同政策體系中最直接的實施依據，在傳導和落實省市兩級政策的基礎上，3個人才合作示范區結合自身發展目標及定位出臺了各具特點的人才住房專項政策。在促進粵港澳大灣區人才住房協同治理的要求下，三地人才住房專項政策的側重點有所不同，實現差異互補，達到協同發展的效果。

通過梳理比較廣州南沙、深圳前海、珠海橫琴人才合作示范區的人才住房專項政策（表3），總結出3個示范區人才住房政策的主要特征：廣州南沙出臺的政策數量最多，人才住房保障形式多樣；深圳前海采用了為人才提供配租公寓這種更為直接的實物保障，政策內容對香港人才安居的針對性較強；珠海橫琴人才住房保障形式為提供貨幣補貼，靈活性較強。

表3 粵港澳人才合作示范區人才住房專項政策比較

（一）廣州南沙——保障形式多樣

廣州南沙區人才住房的實施管理主要依據3個專項政策，內容涵蓋人才住房貨幣補貼、人才公寓配租、人才共有產權房配售、港澳居民購買商品房等多個方面。進一步提煉粵港澳大灣區人才住房協同發展的政策內容發現，廣州南沙人才住房政策呈現出保障形式多樣、保障對象逐漸明確的特征，主要表現在3方面：一是住房貨幣補貼和人才公寓配售政策在面向區內人才的同時涵蓋了港澳及外籍人才，并對港澳及外籍人才的安家補貼標準，人才公寓配租標準、申請流程、監管措施進行了詳細規定；二是人才共有產權房的供應對象明確提出將港澳青年列為其中一類，并對配售和流轉過程進行了明確；三是出臺專門面向港澳人才的購房政策，放寬港澳人才在南沙的購房限制，明確指出港澳居民在南沙區范圍購買商品房享受與廣州市戶籍居民同等待遇。

總體來看，廣州南沙的人才住房政策符合南沙在三個人才合作示范區中的總體定位——粵港澳全面合作示范區，通過多種渠道全面保障港澳人才在合作區享受人才住房的優惠政策，促進港澳人才在粵的廣泛流動。

（二）深圳前海——保障對象針對性強

深圳前海人才住房管理主要依據《深圳市前海深港現代服務業合作區人才住房管理暫行辦法》，通過向用人單位配租人才住房的形式進行保障，目前已經推出近5000套人才公寓。

立足粵港澳區域人才一體化視角分析深圳前海的人才住房政策可以發現，前海將促進深港合作列為重要依據，表現出保障對象針對性較強的特點。其政策的針對性主要體現在對港資企業和港籍人才兩方面：一方面，前海人才住房配租共有3種類型，其中之一即為針對港資企業申請配租的深港合作住房，為港資企業提供了專門的申請類型；另一方面，申請住房的個人在同等條件下采取對港籍人才優先配租的原則。

深圳前海在粵港澳三個人才合作示范區中與香港聯系最為密切，其人才住房政策能夠立足深港現代合作服務區的功能定位，成為粵港澳大灣區人才住房協同治理中保障香港人才來粵安居的重要政策支點。

（三）珠海橫琴——保障形式靈活

珠海橫琴人才住房專項政策主要為《橫琴新區引進人才租房和生活補貼暫行辦法》，人才住房保障方式為直接提供租房貨幣補貼。相較配租人才公寓和配售人才公共住房，橫琴人才租房貨幣補貼的保障形式更為靈活。

從大灣區協同發展的角度出發，珠海橫琴人才住房政策在保障形式靈活的特點上充分發揮毗鄰澳門的地理優勢，對在澳門企業和機構就職的人才給予了一定政策上的優惠。優惠政策主要表現為放寬了澳門企業人才申請租房補貼的申請條件：申請人所在單位為在橫琴注冊時間不滿3年的澳門企業或機構時，用人單位的納稅額不受申請條件限制。

珠海橫琴作為粵澳深度合作區，通過靈活的貨幣補貼，為區內人才特別是澳門企業人才提供了住房保障，其人才住房政策體現了大灣區協同治理的新要求，同時也對澳門企業人才來粵發展起到積極的促進作用。

四、粵港澳大灣區人才保障性住房協同治理政策的借鑒啟示

（一）加強人才住房協作頂層設計設立區域人才合作區

區域人才協同發展尤其是人才住房的協同治理，是涉及多個行政區和職能部門的復雜工作，依托單一城市或地區的人才住房政策不能夠適應區域人才一體化發展的新要求。粵港澳大灣區協同發展作為國家的重大發展戰略，其區域人才協同發展的頂層設計和總體規劃，為實現人才在大灣區的自由流動和安居樂業提供了政策源頭的保障。特別是粵港澳大灣區人才合作示范區的設立，從國家到廣東省層面均給予了政策支持。國內其他協同發展的重點區域可以借鑒粵港澳大灣區的經驗，加強區域人才住房協作的頂層設計。首先，在區域一體化的總體規劃和發展戰略層面為人才住房協同發展提供政策引導；其次，在綜合考慮區位優勢及建設現狀的基礎上選擇適宜地段設立人才合作區，為后續實施人才住房協同建設和管理提供物質空間保障。

（二）構建縱向有效配合的人才住房政策體系

粵港澳大灣區人才住房協同發展的經驗顯示，要實現區域人才住房建設的協作化和差異化必須在縱向形成有效傳導的完整政策體系。

國內其他一體化發展的區域可以參照粵港澳大灣區的人才住房協同政策體系框架，在人才協同的總體戰略下形成省級層面出臺人才住房協同的宏觀政策，市級層面制定完善人才住房的基礎保障政策，人才合作區層面落實人才住房具體實施制度。與此同時，注意各人才合作區的人才住房政策要實現特色互補發展，各合作區應結合其所面向人才類型的特點制定差異化的實施制度。

（三）出臺人才合作區保障性住房的專項實施制度

粵港澳大灣區人才住房協同治理過程中人才合作示范區的人才住房實施制度是最直接的抓手，在保障的對象、形式等方面進行細化，實施制度的針對性和靈活性較強。當前國內其他城市群的人才住房政策多面向于某一城市，在區域一體化發展的進程中應借鑒粵港澳大灣區經驗，為人才合作區的保障性住房出臺專項的實施制度，對貨幣補貼、實物保障等保障形式的申請對象、實施流程、保障監督機制進行明確。

（四）建立人才保障房協同治理的動態反饋機制

粵港澳大灣區人才住房協同治理的實踐探索，其表現出的不僅僅是政策體系的完備性，更要結合不同時期人才住房協同發展的側重點而對政策進行持續性的動態調整。廣州和深圳的人才合作示范區相關住房政策實施期限一般為3年，隨后會持續推出迭代調整的新政策，在保持政策一致性的同時突出了協作治理的彈性和包容性。只有具備了足夠完善的政策動態反饋制度，區域人才住房協同治理這項復雜而多元的工作才能夠更為順利地開展。