基于地方政府產業基金的問題探索

余經緯 河南京港股權投資基金管理有限公司

地方政府產業基金是新時代下的產物，是政府投資的主要融資途徑之一，對經濟的發展起到決策性的作用，也對我國經濟國情奠定扎實的基礎。通過一些投資對創新型產業、可持續發展行業和對小型企業的扶持，加快了政府產業基金的發展，同時也通過實踐的經驗總結，進行科學優化與針對性完善，以推動地方政府產業基金的發展。

一、地方政府產業基金的基本情況

目前，我國經濟以新興產業戰略性發展為方向展開推進，踐行李克強總理提出的“大眾創業，萬眾創新”的核心理念，不但人人有機會創新創業，達到全民化的“小康”經濟水平，同時大幅度解決就業壓力，實現國家繁榮昌盛的宏圖。習近平總書記做出了“全面建設知識、技能和創新型的人才群體，發揚匠心精神，激發并保護創新創業的企業家精神，鼓勵更多的人投身創新創業”的相關闡述。由此可見“大眾創業，萬眾創新”是富民之基礎、強國之根本、營造時代新方向和發展的源動力，對驅動經濟發展和進步有著重要的意義。隨著經濟的持續增長，近些年來多地方政府產業基金的規模不斷擴大，建立政府產業基金的先導區，實收資本增多。與社會資本達成合作模式，成立專門的基金，產生的數據也在不斷擴大。中央及地方政府將政府產業基金作為產業優化推動和調整經濟構建的不可或缺的依據。地方政府產業基金的領域涉及的主要有大學生創新項目的孵化、電子信息技術、旅游產業、現代農業技術、政府招商項目的引資和科研成果開發等，依據時況結合政府部署和募資等情況詳細而定。

二、現階段地方政府產業基金存在的問題

（一）對產業基金理解認識不到位

相比于其他發達國家，別國的產業基金已處于成熟狀態，而我國仍處于發展的起初狀態。由于經驗的不足，對產業基金的認識存在誤區，主要有以下三大誤區：首先，將產業基金同傳統的創業型投資基金的概念混淆，以為產業基金就是對新時代下產生的創新技術進行的創業型投資基金。而實際上，產業基金是不以盈利為目的起始基金，傳統的創業型投資基金與產業基金在資金形式上最大的不同是資金由無償使用轉變成股權投資的形式。其次，低估產業基金的投資風險系數，認為既然是國家產業基金那就應該是國債性質，不存在高風險，再不濟也能保本，完全忽視其風險性。產業基金是主要考慮對社會發展方向的影響與推動所存在的基金，以關注投資的領域方向、地方經濟情況和產業帶來的效益影響為主要參考依據，并不同于以盈利為主要目的的創業型投資基金。最后，對產業基金的概念止步于融資并未關注產業基金的其他功能。實際上，產業基金是對當前所投資項目在該行業具有獨特性和對產業具有引導作用的投資基金。綜合來看，產業基金雖有社會屬性但也應該結合當下市場考慮市場狀況、風險和收益等投資性基金的屬性進行投資。

（二）基金的募資難度大

在產業基金還未發展成熟的情況下，基金的基本部分構建對基金的募資起著決定性的關鍵作用，而目前募資面臨著兩大問題：第一，尋找適合的管理機構困難。政府產業基金對管理機構要求嚴格，要求全職的高級管理人員三名并且要具有三年以上的投資管理經驗，同時擁有不錯的投資經營業績，股權投資成功案例有三個及以上的案例基礎。與此同時，需要滿足政府建立相關基金的投資領域、投資比例等相關要求，使得專業投資能力好的管理機構的發揮受到限制，故此對政府產業基金的合作大幅度降低，適合的管理機構尋找十分困難。第二，基金募資速度減緩。隨著相關政策出臺和不斷完善，地方政府管理的局勢發生變化，我國基金業和股權業都受到影響。受2019 年經濟下滑、2020 年疫情爆發以及近兩年電商發展的打擊，基金的募資愈發困難，基金募資的速率明顯緩慢。管理機構的招募以及募資效率的緩慢對基金的募資產生極大的影響。

（三）可投項目匱乏

隨著基金時代的交替，很多地方政府對產業基金做出限定，對項目投資有了局限，真正優質的項目是被很多基金公司搶著去爭取的，而產業基金受政府煩瑣流程的影響失去很多與基金公司合作的機會。面對政府覺得好的項目，基金公司需要對項目進行評估分析，對風險和收益的把控都很謹慎，有時會因估值、份額等問題，使得很好的項目也面臨投資失敗。因此大部分地方政府設立的產業基金因沒有項目而停滯。因是地方性質，所以還有一層區域性質，以促進地方當地的經濟發展，以區域的經濟屬性劃分，對地方產業基金進行對應比例投資，而這個看似科學的配比卻加大了投資項目的局限性和對地方經濟的制約，進一步增加了尋找優質項目的難度，也降低了與成熟市場化的基金公司合作的概率，這對地方產業基金造成進一步打擊。

（四）基金業績評價體系

當地政府并未及時建立相關的基金業績評價體系。針對政府性產業基金的考核主要是從基金和基金管理公司兩個方面進行績效考核。基金業績評價體系是影響著基金投資的方向，也關系著政府產業基金決定性的成敗。但依然有很多對產業基金認知薄弱的地方政府未及時建立針對性的基金業績評價體系，這不但影響項目與產業基金的最終結果，還會對團隊產生影響。

（五）地方政府收支壓力大

在經濟新常態背景下，地方財政工作的難度不斷增加，財政收入和財政支出面臨諸多問題，建設資金籌措難度提升，財政管理和財政收支透明度逐漸公開，使得地方政府在財政調控方面的形式愈加復雜，而且地方產業穩步增長，民生、市場、社會等基礎增支需求內容依然很大，政府財稅收支并不樂觀。產業基金在此環境中想要脫穎而出勢必存在困難，如果財政收入增收出現較大波動，就會導致財政收支矛盾頻出，若此時依然持續進行資金改基金，也會受到相當大的阻力。特別是一些地方經濟和產業發展水平較為薄弱的區域，產業發展還面臨著許多問題，產業發展還未進入穩定且健康的狀態，都會使地方政府產業扶持的供給力度降低。

三、地方政府產業基金問題分析

結合上述地方政府產業基金存在的問題可以看出，在未來的發展過程中，相關部門應盡快從頂層設計的角度入手，通過完善相關法律法規來對政府產業基金起到足夠的管理與制約作用，只有加強制度層面的建設工作才可以實現政府產業基金的可持續發展。與此同時，在發展地方政府產業基金的過程中，還應從其核心出發，在產業具有一定規模之后再設立相應的層級標準，并進一步確保在相關層級制下不再設立產業基金，通過這樣的形式不僅可以避免地方政府產業基金泛濫的問題，同時還可以確保不會對相同產業進行重復投資，避免資源浪費。值得注意的是，在確立投資范圍的過程中，應最大限度地遵循《關于財政資金注資政府投資基金支持產業發展的指導意見》中的相關規定，對于可以進入以及不可以進入的行業都需要進行明確，真正做到支持關鍵產業的大力發展，并為地區經濟建設的轉型升級奠定基礎。在此過程中，還應針對地方政府產業基金的治理模式展開優化，確保所有權、管理權以及托管權可以做到有效分離，充分落實“堅持市場導向”的原則，盡可能減少政府對基金日常運作的干預和影響，保證市場化機制可以在基金運行過程中發揮出應有的價值與作用。除此之外，還應在現有基礎上進一步加強對地方政府產業基金評價體系的建設，并及時針對基金運作過程中出現的各類問題提出有針對性的解決措施，保證地方政府產業基金可以在既定方向上持續發展，并為區域經濟效益的提升奠定基礎。

四、改善地方政府產業基金問題的措施

（一）堅持市場化運作

堅持產業基金不同于以往投資基金進行市場化運作，多元化考量，不再只僅僅局限在對項目投資的考量，一定要結合市場對項目進行市場評估、風險評估、收益率的對比。將產業基金的所有權與管理權區分開來，按照市場化的“募、投、管、退”進行管理，“募”是指引導資金由政府發起并設立，通過基金的方式放大和帶動社會投資，將資金的作用最大化；“投”是指將通過子項目的投資具體的項目，由機構吸引資本；“管”是將前期的分紅適當讓利出資人或基金管理機構，以達到吸引社會資本參與的目的；“退”是指按照協議約定退出或達到預期目標時，可通過股權轉讓、回收等方式進行結算退出。

（二）加強資金組建

為達到資金組建的目的，可制定科學的考核激勵機制。利用激勵機制使基金管理團隊利于與政府產業基金成果盡可能同趨化，以達到基金運作效率提高的要求。隨著產業基金的發展，基金公司的制度對約束投資者的能力和創新性想法，政府產業基金目前的產業性限制于私人性基金行業，會影響產業基金的進一步發展。在科學考核激勵機制運營的同時，應有效引導社會資本的融入，從而提升基金市場化的運作水平，規避政府的運營干預，在母基金層面引入不同的產業資本，將股權趨向多元化實現，降低政府股權比例，達到參與不控股的原則，將股權趨向多元化，也是將基金的規模逐漸全面化，同時引入多方面產業的運作和判別能力。政府結合地方的經濟與發展形勢，針對性地設立產業投資基金，發揮地方本土特色產業優勢，精準地進行有效扶持。

（三）出臺金融、投資機構優惠政策

地方經濟的不發達，人才資源的缺失，產業基金不能持續發展，甚至被擱淺。最有效、最直接的方式是從人才方向入手，抓住人才的關注重點，以作為政策內容。為了達到促進地方的經濟建設，進行相關促進產業發展投資政策，對落戶在地方的各類人才進行落戶獎勵、辦公用房補貼、引資投資獎勵、地方貢獻獎勵、人才獎勵政策等政策對地方經濟進行促進式建設加快經濟的發展，以達到有效留住人才真正做到促進地方經濟發展。出臺相關金融、投資機構優惠政策，對基金管理公司、基金人才、針對性扶持項目等給予一定政策支持。

（四）加強人才管理

由于產業基金在我國出現時間短，相對應的產業基金的人才較少，產業基金的知識推廣不能做到全面細致化，使得投資者對產業基金行業的了解不夠深入，導致產業基金的發展受到制約。人才資源是優質基金管理公司的重要組成。人才資源的匱乏在地方表現得極為明顯，人才的稀缺、地方產業基金的受限都會大大減少基金的市場機會。加強政府部門基金管理的培養，在專業素養、知識和經驗方面進行積累，以促進政府基金工作的效率和質量。參照海外基金的操作技術，提升基金管理者的整體素質，同時加強投資者們對基金的認識。隨著經濟的不斷發展，產業基金逐漸走向全面化，基金管理人才的培養也變得尤為重要。

（五）建立政府產業基金績效體系

隨著產業基金投資的不斷增加，基金運行的主要方向也在向投后績效管理轉變，政府產業基金作為新型金融工具，需要建立政府產業基金績效體系，以此提升基金運作效率，為基金發展提供方向和保障。

首先，產業基金所涉及的各方責任必須明確，權責關系影響著規范治理框架的標準，在投資方案或協議條款中都應當明確相應規章條例和決策權限，制定投資限制，并支持基金管理機構按照市場化方式規范運作?；鸸芾頇C構則應制定切實可行的基金管理辦法，根據協議規則參與基金項目公司的內部監督，只享有監督權和知情權，不會對項目公司的投資工作造成影響，關注基金投資變化、業績利益等事項，掌握項目公司生產經營狀況，避免重大利益問題發生。

其次，建立考核機制，對基金和子基金的績效進行評價與考核。通過科學合理的考評機制，量化相關業績指標，發現項目運作中存在的問題，并及時采取措施處理，保障基金運作質量。可以采用自評、跟蹤、年度考核等方式對基金運作和管理進行評價，深化考核機制能夠提高政府產業基金的管理能力。

再次，尋找專業中介機構來增強政府產業基金管理能力是一種簡單有效的方式，尋求資產評估公司、基金管理公司、金融機構等社會力量，通過專業機構來為產業基金投后績效管理提供服務，第三方機構不僅具有更加專業的基金管理水平，保障產業基金管理的效果，而且在資金安全、管理效率上可以減輕政府管控的難度，為政府產業基金提供助力。

最后，可以探索設立產業基金的激勵機制，為了避免政府產業基金出現市場化基金的逐利性問題，地方政府可除了運用政策外，還可以通過激勵機制來引導產業基金的運用方向，按照一定比例將產業基金的增值收益讓渡給項目公司或基金管理機構，這樣可以吸引社會資本加大投資進度，提高社會資本參與的積極性。

五、結語

伴隨經濟的高效發展，需求的持續增長，為產業基金發展提供好的經濟發展環境和空間外，產業基金的資本化發展以及人才的培養非常值得相關部門的關注，有助于推動產業基金的發展，對經濟進步做出貢獻。