文書檔案質量管理研究

文/李 曉

ISO8402“質量管理和質量保證術語”表中，將“質量管理”含義擴展，明確質量管理是指確定質量方針、目標和職責，并通過質量體系中的質量策劃、質量控制、質量保證和質量改進來使其實現的所有管理職能的全部活動。一言以蔽之，質量管理就是指為了實現質量目標而進行的所有管理性質的活動。文書檔案是反映黨務、行政管理等活動的檔案，是由黨務、行政管理活動中的文件轉化而來，從根本上來說，文書檔案來源于文書，文書是文書檔案的前身，而文書檔案又是文書的延續和最終歸宿。文書與文書檔案之間有著密切的關聯性，文書工作的質量是保證文書檔案質量的前提和基礎，文書制成文件的質量是文書檔案質量的重要保障，而文書處理的質量則是文書檔案質量的關鍵環節。

1 文書檔案管理質量標準

文書檔案是機關、企事業單位、社會組織黨務、行政管理活動的產物。文書檔案管理質量不僅體現了文書檔案自身的管理水平，也直接展示并影響著機關、企事業單位、社會組織的管理水平。提升文書檔案管理質量，首先需要把握文書檔案管理質量標準內容。從規定和實際情況看，評價文書檔案質量的標準主要有五個方面。

1.1 規范性

規范性是文書檔案質量管理首要評價標準。真正高質量的文書檔案首要的評價標準就是其規范性特征。這里的規范不僅指內容結構，還包括外在的形態。而要達到規范性標準和要求，就是要落實文書檔案的相關規范、標準和技術要求。具體說，就是要嚴格落實《文書檔案案卷格式》 《歸檔文件整理規則》等業務規范和標準，格式、內容、形式等符合規范。應按照文書檔案管理工作程序及要求，把握好文書檔案管理的各個關鍵環節，始終使文書檔案管理在規范體系的約束中進行。

1.2 服務性

機關、企事業單位、社會組織文書檔案以提供黨務、行政管理服務為重點，文書檔案質量管理應體現其服務性。文書檔案詳細記錄了機關、企事業單位、社會組織的發展歷程，保存了其行政管理的成功經驗。在檔案質量管理要求中應突出文書檔案信息的服務性，便于后期的查詢、利用，滿足不同信息需求者的需要。為此，應按照《檔案分類標引規則》 《中國檔案機讀目錄格式》等的要求，加快檔案數字化、信息化進程，提高文書檔案利用效率。

1.3 標準性

標準性是指文書檔案管理應嚴格按照行業與技術標準進行，并根據檔案事業的發展而不斷地提升標準化流程和制度化保障機制。具體來說，就是要求文書檔案嚴格遵守國家標準、行業標準，以及法律、行政法規、部門規章和規范性文件，如《電子公文歸檔管理暫行辦法》 《企業電子文件歸檔和電子檔案管理指南》等進行管理，實現標準化。

1.4 準確性

準確性是文書檔案質量管理的基礎性要求。作為機關、企事業單位、社會組織黨務、行政管理等工作的歷史記錄，是非常寶貴的參考信息和應用數據。文書檔案信息的準確性、完整性，是確保文書檔案后期價值發揮的重要前提和基礎。應按照文書檔案質量管理的相關規定和要求，防止出現文書檔案信息失真或者文書檔案中的相關錯誤，以免因文書檔案信息準確性不高而直接影響到文書檔案管理的標準要求。如，公司任免文件的時間落款應在黨委（組）會研究之后，不得早于這個時間節點。

1.5 安全性

機關、企事業單位、社會組織的文書檔案記錄了人事任免等重要信息，做好文書檔案的安全保密工作尤為重要，也是文書檔案質量管理的一項重要指標和內容。因此，需要嚴格按照人防、物防、技防的規定和要求，做好文書檔案的安全保密工作，為文書檔案高質量管理提供必要支撐。

2 文書檔案質量常見的問題

2.1 公文結構存在有不足

《黨政機關公文處理工作條例》對黨政機關的公文格式作出明確規定，即黨政機關公文一般由份號、密級和保密期限、緊急程度、發文機關標志、發文字號、簽發人、標題、主送機關、正文、附件說明、發文機關署名、成文日期等組成。不同文種公文的結構又略有差異。但從調查的情況來看，公文結構方面還存在一些問題。一是標題方面。公文標題揭示內容與行文目的，便于閱讀，利于公文登記和管理。但尚有一些公文缺少標題或者不明晰，影響公文質量和文書檔案質量。二是文號方面。發文字號是發文機關按公文類別和發文順序編排而來，有助于公文的區分、統計、管理。從調查情況來看，重號、漏號現象偶有發生，也是影響文書檔案質量的又一因素。三是發文機關署名方面。從調查情況看，有發文機關書寫不準確的，主要表現在簡稱方面不符合發文機關的規定和要求，且缺少發文機關用印，導致文書檔案后期利用效力受到影響。四是日期方面。公文均應注明其成文日期，這也直接關乎到公文生效的具體時間。從實際情況來看，公文落款日期有文件起草日期、有成文日期，還有會議通過日期等等，具體來說，應該以“簽發日期”為準，實際日期有弄混的。

2.2 書寫規則遵守不到位

公文的書寫規則質量也是影響文書檔案質量的又一重要因素。從調查情況看，書寫規則方面常見的問題有：公文日期書寫不準確或者有漏項，如，年、月、日不齊全，或缺年份，或缺日。公文文種不準確。文書檔案大多是從公文轉化而來，公文文種應準確。此外，公文的裝訂也要符合相關要求，少數情況沒有留出左側裝訂線，在后期文書檔案裝訂時容易將字跡遮蓋。

3 影響文書檔案質量的主要因素

3.1 文件質量因素

影響文件質量的因素主要包括：文件質量由文件內在質量及文件載體質量兩部分組成。其中，影響文件內在質量的因素包括上述的標題、文號、日期、用印等公文結構；也包括文件內在的記述、表達、公文處理等內容質量。影響文件載體質量的因素主要包括上述書寫材料和書寫規則方面的相關因素。例如紙張的選用、材料的選型，有些文件紙張不耐久，出現老化，選用圓珠筆、鉛筆等，一段時間之后字跡會褪色，這些都會影響到文件質量，進而影響到文書檔案質量。

3.2 文件收集因素

文件的收集整理對文書檔案的案卷質量也會產生較大影響，如忽視文件收集環節工作，就會影響到文件收集的完整性，最終會影響文書檔案的系統性。其中，文書處理程序不明確、文書工作制度不健全是影響文件收集質量的重要影響因素。如，由于沒有完善的文件收集制度性規定，收集了“請示”文件，沒有收集“批復”文件；或者只有文書的“正文”，沒有“底稿”“附件”等。此外，文件收集制度不健全，導致卷內文件收集不及時、不完整，文書處理程序混亂。文件整理質量會直接影響到文書檔案案卷質量，只有切實提升文件收集質量，才能為檔案案卷質量奠定扎實基礎。

3.3 文書立卷因素

立卷歸檔工作是提高文書檔案案卷質量的最后把關環節，不僅要對文件材料熟悉，還需要立卷人員熟練掌握文書、檔案等相關專業知識。實際工作中影響文書立卷歸檔的因素主要有：文件的分類、保管期限的劃分、卷內文件的排列的有機聯系性，以及案卷標題的擬定和案卷裝訂等。因此，在文件立卷歸檔前，應區分歸檔與不歸檔范圍，防止應歸檔的未歸檔，不應歸檔的卻歸檔的現象；根據文書檔案性質及價值，合理劃分文書檔案保管期限；立卷歸檔的案卷標題應簡潔、嚴謹，裝訂時應整齊、美觀，不得有壓字、脫頁等影響案卷質量的情形。

4 加強文書檔案質量管控的主要措施

文書檔案案卷由文書部門來組卷，應將質量管理理念納入到文件的醞釀、起草、修改、審核、定稿、繕印、發文，以及文件的收集、整理、立卷、歸檔等全過程，增強質量意識，提升質量管理業務能力，嚴把文書檔案質量管理控制關。

4.1 從思想、組織、制度方面提升檔案管理質量

文書檔案管理工作質量的提升需要從人員思想認識、組織架構和規章制度三個方面保障。首先應提高思想認識。要求文件起草人員、檔案管理人員，以及分管檔案工作的領導都從思想上牢固樹立文書檔案質量意識，把好文檔質量關，將質量意識和質量要求貫穿于文件制發、收發文管理、案卷立卷歸檔、文書檔案接收管理的全過程。重視影響文書檔案的細節之處，例如紙張的選用、行文的內容等，要以高標準、嚴要求推動文書檔案質量管理。其次是完善和落實組織架構。文書檔案管理部門應積極建議并組建文書檔案質量管理領導小組，由分管檔案工作的領導、檔案部門和辦公室負責人，以及文件起草和具體檔案工作人員組成，并將文書檔案的質量管理納入單位目標績效考核，兌現相關的獎懲措施。再次是完善規章制度。根據文書檔案管理實際，既要認真落實《機關文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規定》 《文書檔案案卷格式》《電子公文歸檔管理暫行辦法》 《電子檔案移交與接收辦法》 《基于文檔型非關系型數據庫的檔案數據存儲規范》等相關規定，結合單位自身實際，圍繞文書檔案管理的現實需要，建立健全關于文書檔案質量管理方面的規章制度。例如，制定實施《文書檔案管理制度》，編制使用《文件（合同）管理記錄目錄》 《文件檔案移交目錄》《檔案移交清單表》 《檔案借閱審批單》 《檔案分類編號表》等。這些制度和要求應涵蓋文件起草、審核、發文等環節，以及紙質檔案數字化等工作內容，通過完善的規章制度，保證文書檔案管理質量的提升。

4.2 加強文件、檔案全流程質量管理

既要從擬稿、會簽、核稿、簽發、編號、打印、校隊、用印、登記、分發等文件的起草、制發流程，也要從收集、整理、鑒定、保管、統計、檢索、編研和提供利用等檔案工作程序方面嚴把案卷質量關。首先，應嚴格把好文件起草、撰制方面的質量關，抓好文件醞釀起草關，嚴把文件的審核定稿關，確保文件起草的內容準確、明了，正文的標題完整、文檔格式準確、書寫的材料等符合案卷質量以及規范標準要求。其次，應嚴把文件的收發處理質量。建立文件收發目錄和清單，防止文件丟失；做好文件的傳閱和辦理，做到收發有登記、傳閱及時、辦理準確，并做好自制文件的留底收存，外來文件鑒別和選留，既要保證文件資料應收盡收，也要防止一味“大而全”，增加后期檔案管理不應有的負擔。此外，嚴格把好文書檔案管理流程質量關。堅持定期收集與隨機收集相結合機制，確保文書檔案完整收集；嚴格按照文書檔案的整理規范和標準要求，做好文書檔案的整理、鑒定工作，按時立卷歸檔，將平時收集保管的文件，按組卷的特征，結合單位工作實際及時立卷歸檔，每年的文件材料每年清；按照“十防”標準和要求，改善文書檔案保管環境和條件，防止文書檔案滅失或損毀；加快文書檔案電子化、數字化進程，提高文書檔案檢索質量和效率；注重文書檔案編研工作，根據單位發展的實際需要，做好文書檔案編研選題謀劃等，更好地發揮文書檔案的作用。

4.3 從業務素質、監督指導方面把好檔案質量關

應從工作人員的業務素質和檔案管理部門的監督指導兩個方面，促進文書檔案質量的提升。一方面，應加強公文辦理、檔案管理以及計算機信息技術等方面的業務知識培訓，通過“請進來”“走出去”等方式，邀請相關領域的專家、學者授課，也可以定期選派業務骨干赴先進地區進行參觀學習，不斷提高相關業務素能。此外，還可以經常組織優秀檔案管理評比、先進典型選樹等，著力打造一支復合型人才隊伍。另一方面，檔案管理部門應主動深入工作一線，尤其是公文起草部門，主動加強立卷工作指導，定期開展歸檔質量監督檢查，通過指導與監督相結合的方式，切實提升文書檔案管理質量和水平。還應注重督察結果的運用，把文書檔案質量管理結果作為評先評優的一項考核內容，倒逼所有參與人員真正重視文書檔案管理質量，始終把質量擺在更加突出的重要位置。