從39 個千億縣增長邏輯看縣域經濟高質量發展路徑

◎黃征學 潘 彪

縣域是鄉村振興的主戰場， 是共同富裕的難點區。 2021 年和2022 年連續2 年的中央一號文件均明確加快縣域經濟發展。 一般認為， 縣域經濟總量過千億是經濟和社會發展的一個重要門檻。 2007 年， 昆山、 江陰、 張家港3 地GDP 首次跨過千億門檻， 2020 年全國千億縣達到39 個， 以全國陸地面積的0.68%， 承載了全國3.43%的人口， 貢獻了全國5.78%的GDP， 成為縣域經濟發展的新標桿。 剖析掌握千億縣發展邏輯， 借鑒推廣典型模式經驗，在未來5～10 年培育100 個千億縣， 引領帶動全國縣域經濟高質量發展， 大有可為而又意義重大。

一、 千億縣的基本特征

規模和密度是衡量經濟集聚效應的重要指標。 千億縣在經濟規模、 人口規模、 市場規模和人口密度等方面均達到較高水平。

1.經濟規模多在1000 億元至1500 億元之間， 33 個縣市人均GDP 超過高收入標準。 2020 年， 39 個千億縣GDP 總量58556.9 億元， 人均GDP 12.08萬元， 是同期全國平均水平的1.68 倍。 從經濟規模看， 昆山和江陰兩地GDP 超過4000 億元， 張家港、 晉江、 常熟、 慈溪4 地GDP 在2000～4000 億元之間， 宜興和長沙縣GDP 在1500～2000 億元之間， 其余31 個縣市GDP 在1000～1500 億元之間。 從人均水平看， 除沭陽縣、 瑞安市、 邳州市、 南昌縣4 地外， 35 個縣市人均GDP 都超過同期全國平均水平， 33 個縣市超過高收入標準。

2.面積小、 人口多、 密度大， 集約開發水平較高。 千億縣平均縣域面積1682 平方公里， 約為全國縣域平均水平的1/3， 平均常住人口規模124.3 萬， 超過全國縣域平均水平的3 倍。 10 個縣市面積在1000 平方公里以下， 21 個縣市面積在1000～2000 平方公里之間， 僅瀏陽和神木面積超過全國縣域面積平均水平。 第七次人口普查數據顯示， 2 個縣市常住人口規模超過200萬， 7 個縣市人口在150～200 萬 之間， 16 個縣市人口在100～150 萬之間， 14 個縣市人口在50～100 萬之間。

3.高度集中于城市群地區， 東多西少、 南多北少。 千億縣集中分布在城市群地區， 除江蘇沭陽和邳州外， 其余37 個縣市均位于城市群地區。 其中， 21 個縣市位于長三角城市群， 7 個縣市位于粵閩浙沿海城市群， 4 個縣市位于長江中游城市群， 2 個縣市位于山東半島城市群， 京津冀城市群、 黔中城市群、 呼包鄂榆城市群各有1 個縣市。 千億縣分布在9 個省份， 其中，江蘇16 個、 浙江9 個、 福建5 個、 湖南3 個、山東2 個， 江西、 河北、 貴州、 陜西各1 個。千億縣分布呈現出東多西少、 南多北少局面，其中， 東部33 個、 中部4 個、 西部2 個； 南方35 個、 北方4 個。

二、 千億縣的增長邏輯

縱觀千億縣發展歷程， 基本是依托交通區位、 現代化大都市、 自然資源等條件， 搭建功能性發展平臺， 加快發展特色優勢產業， 提升城鎮經濟和人口吸納承載能力， 聚人、 聚產加快發展。

1.穩過程： 推動GDP 從500 億到1000 億大多需6 至7 年。 2007 年， 昆山、 江陰、 張家港3 地GDP 率先突破千億大關， 此后千億縣數量陸續增加， 2018 年、 2019 年分別新增7 個、 9個， 達到35 個縣市， 2020 年又新增5 個縣市，因江蘇海門市調整為海門區退出， 全國千億縣增至39 個。 千億縣增長軌跡表明GDP 從500 億翻一番到1000 億， 大都需要6 至7 年時間， 最短為3 年， 最長為9 年， 平均需6.13 年。

2.育產業： 建立多元化工業產業體系支撐經濟發展。 千億縣普遍以工業特別是制造業作為經濟增長的重要支撐。 2020 年， 39 個縣市第二產業平均占比達到51.8%， 比全國平均水平高14 個百分點， 其中26 個縣市第二產業占比高于第三產業。 大多數縣市建立了多元主導產業，除仁懷 （白酒）、 神木 （煤炭）、 遷安 （鋼鐵）、溫嶺 （泵與電機） 4 地 “一業獨大” 比較明顯外， 其余縣市主導產業至少有3 個。 其中， 79%的縣市以機械制造、 裝備制造、 智能制造為支柱產業， 64%的縣市以新一代信息技術產業為支柱產業， 38%的縣市以生物醫藥、 醫療器械為支柱產業； 28%的縣市正在推動或者已形成產業集群， 21%的縣市正在推進或者已建成產業鏈。

3.搭平臺： 設立功能性平臺提供強大發展助力。 設立經濟技術開發區、 高新技術產業開發區、 海關特殊監管區等功能性平臺， 給予特殊優惠政策， 匯聚產業加快發展， 是改革開放的創舉。 千億縣受益頗多， 23 個縣市擁有國家級經濟技術開發區或高新技術產業開發區， 10 個縣市同時設有綜合保稅區或保稅港區， 其余16個縣市均設立省級經濟技術開發區或高新技術產業開發區。 各類功能性平臺政策相互疊加，助力千億縣快速發展。 GDP 排名前10 的縣市都有國家級經濟技術開發區或高新技術產業開發區， 8 個縣市同時擁有海關特殊監管區， 4 個縣市實現各類功能區空間融合。

4.建城市： 做大 “點” 集聚人口和產業。 率先在 “點” 上取得突破， 推動集中、 集約、 集聚發展， 快速邁過良性循環門檻， 是千億縣的重要法寶。 2010～2020 年， 39 個千億縣常住人口共增長512.8 萬人， 平均每個縣市增加13.1萬人， 僅5 個縣市人口小幅外流。 2020 年， 千億縣城鎮化率平均67.3%， 比全國縣域平均水平高18.6 個百分點， 11 個縣市城鎮化率超過70%。 與2010 年相比， 新增人口主要集中在縣城或市區， 城區公共服務設施、 環境衛生設施、市政公用設施、 產業培育設施明顯提升。

5.優環境： 營造一流營商環境釋放發展活力。 2020 年賽迪營商環境百強縣排名顯示， 除惠安、 仁懷外， 千億縣均入選百強， 29 個縣市進入前40 強。 海寧、 昆山以推進 “放管服” 改革為抓手， 大幅精簡行政審批事項， 開展并聯審批和 “多圖聯審”， 推行容缺受理、 “一站式” 審批， 提高審批效率。 義烏、 啟東建立領導干部包聯民營企業、 商會工作制度， 提供“有求必應， 無事不擾” 的 “店小二式” 服務，持續強化政府服務意識。 余姚、 江陰、 長沙縣推行綜合窗口改革、 “一窗受理” “全程網辦”， 實現 “數據多跑路， 企業少跑腿” “最多跑一次”， 不斷提高政府服務效能。

6.探模式： 開創六大典型模式拓展經濟發展空間。 城市輻射帶動型， 如長沙縣、 南昌縣、膠州市等， 主動對接中心城市， 加快發展配套制造業， 提供專業化服務， 借勢推動縣域經濟快速發展。 市場加工互動型， 如義烏， 建設小商品市場， 推動貿工聯動， “買全球、 賣全球”， 激發縣域經濟發展活力。 外資外貿推動型， 如昆山和晉江， 積極參與全球經濟循環，利用兩種資源、 兩個市場， 注入縣域經濟發展動力。 一二三產融合型， 如沭陽， 依托花木等資源， 加快三次產業融合發展， 助力縣域經濟邁上快車道。 旅游文化助力型， 如桐鄉， 以文旅融合為突破口， 構建生態產品價值實現機制，促進縣域經濟綠色轉型。 特色資源開發型， 如神木和仁懷， 挖掘獨特自然資源潛力， 發展優勢主導產業， 夯實縣域經濟發展基礎。

三、 未來5～10 年培育100 個 “千億縣” 的政策建議

2020 年， 除39 個千億縣外， 榮成、 石獅、興化3 地達到準千億縣水平； 在東部沿海、 中西部大城市周邊及資源富集地區， 還有約100縣市的GDP 在500～1000 億之間。 未來5～10 年里， 需加大政策支持力度， 推動這些縣市跨過千億門檻， 引領全國縣域經濟高質量發展， 助力鄉村振興和共同富裕。

1.產業為要： 培育特色產業鏈和產業集群。建立國家和省級產業引導基金與重點培育縣市常態化對接機制， 推動創新創業投資基金向縣市戰略性新興產業集群傾斜， 支持縣市設立一批特色產業子基金， 支撐特色產業集群做大做強。 完善涉農資金 “大專項+任務清單” 管理方式， 統籌國家和省級財政金融互動獎補資金，通過貸款貼息方式， 引導金融機構向重點培育縣市小微企業發放低利率貸款； 采用事后獎補方式， 對重點培育縣市企業在境內外主要資本市場上市給予一次性補助。 加大產業發展的稅收支持， 采取投資抵免、 加速折舊、 稅前費用扣除等政策手段， 支持戰略性新興產業和現代服務業發展。 圍繞先進制造業基地建設， 加快搭建相關制造業公共技術服務平臺， 完善創新基礎設施布局和建設， 促進制造業與信息產業、服務業深度融合。 加快數字賦能步伐， 推動工業云、 大數據等技術在縣域內集成應用， 發展壯大數字經濟。 大力實施中小企業成長工程，以 “專精新特” 為主攻方向， 加快培育一批單項冠軍、 隱形冠軍企業。

2.平臺為基： 構筑國家平臺競爭優勢。 對標國家級經濟技術開發區和高新技術產業開發區標準， “以創促建” 提升功能性平臺能級， 獲得更大范圍、 更強力度的政策支持。 依托經濟技術開發區和高新技術產業開發區， 疊加保稅物流中心、 保稅物流園區、 保稅區、 綜合保稅區以及物流樞紐等方面政策， 放大 “1+1＞2” 效應， 釋放經濟增長潛力。 構建資金通、 信息通、政策通、 服務管理平臺 “三通一平” 新體系，支持設立制造業創新中心、 產業創新中心、 工程研究中心、 產業技術研究院等平臺， 推動制造業高質量發展。 深化功能性平臺管理體制改革， 推動政企分開、 政資分開， 推廣獨立平臺公司、 政區合一＋公司、 管委會 （工委） +公司等運營模式， 提高管理服務效能。

3.城鎮為綱： 夯實要素集聚承載基礎。 結合縣市國土空間規劃編制， 科學分析產業布局和人口流動， 合理劃定重點開發片區和開發軸帶，集中優勢力量提高 “點” 上節約集約建設水平。 依托各類功能性平臺， 大力發展縣域范圍內比較優勢明顯、 帶動農業農村能力強、 就業容量大的產業， 提高人口吸納能力。 加快城鎮補短板強弱項， 推進公共服務、 環境衛生、 市政公用、 產業配套等設施提級擴能， 增強人口和產業承載能力。 深化擴權賦能強縣改革， 推動省、 市行政權力事項下放， 鼓勵有條件的縣撤縣設市， 推進重點建設區域鄉 （鎮） 改街道、 村改居， 理順城鎮經濟發展體制。 推動編制資源向基層傾斜， 增強縣市統籌能力，促進事權與財權相統一。

4.環境為本： 建設“五個” 政府激發活力。 建設誠信政府， 建立政務誠信監測治理體系和政府失信責任追溯機制， 健全 “政府承諾+社會監督+失信問責” 制度， 強化契約精神， 杜絕“新官不理舊賬”。 建設服務政府， 推進政務服務標準統一， 推動“一件事一次辦”， 實現高頻事項 “就近能辦、 同城通辦、 異地可辦”。 建設數字政府， 依托各省政務服務 “一張網”、 政務服務APP， 推廣“不見面審批”、 民生服務“指尖” 辦理。 建設透明政府，加強政務公開制度和平臺建設， 及時主動回應社會關切，提高政府政策和權力運行透明度。 建設法治政府， 建立責任清單制度， 明確政府行為邊界， 嚴格規范行政執法，完善行政權力的制約和監督機制， 打造法治化營商環境。

5.協同為底： 整合內外力量匯聚動力。 結合城市群和現代化都市圈建設， 推動縣市融入城市群和都市圈發展， 加快打造通勤圈、 產業圈、 生活圈。 依托核心城市生產組織功能和資源配置功能， 探索設立雙向產業 “飛地”， 構建 “研發在中心、 轉化在周邊、 鏈式配套、 梯度推進” 的發展格局， 推動創新鏈、 產業鏈、 人才鏈、政策鏈、 資金鏈深度融合。 深化城市群和都市圈范圍外縣市合作， 拓展人口規模和經濟腹地， 抱團實現規模經濟。 以交通基礎設施互聯互通為重點， 以商貿物流、 旅游文化等競爭性弱、 地域性強的產業合作為突破口， 穩步擴展合作廣度和深度。 統籌整合對口幫扶機制， 采取合作共建園區、 承接產業轉移、 人才和資金援助等多種形式， 匯集更多資金、 智力和人氣。