大學(xué)治理現(xiàn)代化視域下高校內(nèi)部控制建設(shè)研究

李 影

（江蘇城鄉(xiāng)建設(shè)職業(yè)學(xué)院，江蘇 常州 213016）

0 引言

黨的十八屆三中全會首次提出“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這一概念。黨的十八屆四中全會提出要推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。黨的十九屆四中全會提出了推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略任務(wù)，為新時代高校改革發(fā)展明確了前進目標和努力方向。對于高校來講，其必須要堅持中國特色社會主義辦學(xué)方向，加快建立制度保障體系，強化業(yè)務(wù)流程控制，規(guī)范權(quán)力運行，完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，提高學(xué)校風(fēng)險防控能力，這樣才能為高校的綜合改革保駕護航。2015 年，財政部印發(fā)的《關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》為當前高校內(nèi)部控制建設(shè)指引了方向，更為推進高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了根本遵循原則。

1 大學(xué)治理與高校內(nèi)部控制的聯(lián)系

大學(xué)治理是高校在所有權(quán)與管理權(quán)分離的情況下，通過健全和完善各種體制機制，正確協(xié)調(diào)處理好大學(xué)利益相關(guān)者的關(guān)系，包括教師、學(xué)生、領(lǐng)導(dǎo)層、院系、行政管理機構(gòu)、政府和社會力量等，而進行的一系列制度安排。高校應(yīng)充分尊重各利益群體的權(quán)利，制定出不同利益主體共同參與大學(xué)治理的制度。

控制是管理的四大職能之一，是組織為了保證目標的實現(xiàn)，運用一定的控制機制和控制手段，對管理客體施加影響的過程，實際上就是內(nèi)部控制。健全的內(nèi)部控制機制能幫助高校處理好學(xué)校不同利益主體之間的關(guān)系，是高校完善治理結(jié)構(gòu)的有效措施。同時，完善的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)也是確保內(nèi)部控制機制有效運行的前提和基礎(chǔ)。

從大學(xué)治理現(xiàn)代化視角來研究高校內(nèi)部控制，用整體思維探尋高校內(nèi)部控制與大學(xué)治理的內(nèi)在聯(lián)系，有利于高校構(gòu)建高質(zhì)量、科學(xué)的內(nèi)部控制制度，使高校充分發(fā)揮制度協(xié)同作用，展現(xiàn)其在風(fēng)險防范中的獨特力量，這樣才不至于使內(nèi)部控制制度“淹沒”在大學(xué)規(guī)章制度中。

2 高校內(nèi)部控制建設(shè)存在的問題

筆者從大學(xué)治理現(xiàn)代化視角來看高校內(nèi)部控制建設(shè)，發(fā)現(xiàn)大多數(shù)高校在具體的業(yè)務(wù)層面進行了內(nèi)部控制機制的構(gòu)建和實施，但在治理層面作為不多，未從內(nèi)部控制機制和大學(xué)治理關(guān)聯(lián)性角度進行內(nèi)部控制建設(shè)，角色定位有偏差。

2.1 內(nèi)部控制意識薄弱，缺乏內(nèi)控動力

控制是組織通過監(jiān)控各項業(yè)務(wù)活動，保證各項業(yè)務(wù)活動按原計劃執(zhí)行，并在計劃執(zhí)行過程中糾正各種偏差，從而確保組織目標實現(xiàn)的過程?？刂频哪繕穗m然很明確，但在內(nèi)部控制建設(shè)過程中，也會有人認為控制就是要束縛其行為，因而會有意識地排斥，導(dǎo)致行動上不配合，內(nèi)部控制建設(shè)就很難開展，這種情況在高校中也普遍存在。

高校作為非營利性社會組織，開展的業(yè)務(wù)活動是不以營利為目的的，而是將社會效益放在第一位，這也使得高校領(lǐng)導(dǎo)層往往將注意力集中到教學(xué)、科研、社會服務(wù)和國際交流等方面，很少有精力研究、指導(dǎo)、督促內(nèi)部控制建設(shè)工作。高校領(lǐng)導(dǎo)層的不重視，導(dǎo)致高校缺乏內(nèi)部控制建設(shè)的內(nèi)在驅(qū)動力，最終使內(nèi)部控制建設(shè)工作流于形式。

2.2 內(nèi)控范圍局限于執(zhí)行層，對決策層牽制不足

高校組織結(jié)構(gòu)屬于科層制組織結(jié)構(gòu)。在高校，行政部門權(quán)力偏強，學(xué)術(shù)權(quán)力、民主監(jiān)督權(quán)力偏弱的現(xiàn)象比較普遍，學(xué)術(shù)權(quán)力、民主監(jiān)督權(quán)力已變成邊緣權(quán)力。高校實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制。在具體決策方面，高校黨委討論決定事關(guān)學(xué)校改革發(fā)展穩(wěn)定及“三重一大”事項等事項。高校校長全面負責(zé)教學(xué)、科研、行政管理工作，組織擬訂和實施學(xué)校發(fā)展規(guī)劃、基本管理制度等。由此可見，高校的決策權(quán)明顯集中在黨政機構(gòu)，高校的科層制結(jié)構(gòu)對決策層制約力度不夠。

高校雖然設(shè)置了專門的機構(gòu)——紀委、監(jiān)察審計部門進行監(jiān)督檢查，但因為監(jiān)督部門獨立性不足和人員業(yè)務(wù)能力弱，高校內(nèi)部監(jiān)督部門對高校的決策層監(jiān)督檢查力度不夠，導(dǎo)致對決策層的內(nèi)部控制監(jiān)督處于“真空地帶”。出現(xiàn)以上問題的主要原因就是高校內(nèi)控范圍局限于執(zhí)行層，對決策層牽制不足。因此，高校必須將內(nèi)部控制范圍拓展到?jīng)Q策層。內(nèi)部控制制度不僅要對執(zhí)行層有效，更要對決策層有效，否則高校的內(nèi)部控制體系將是不科學(xué)、不健全的。高校違紀違規(guī)事件也證明：當一個單位的內(nèi)部控制制度在決策層失效時，產(chǎn)生的破壞力遠超過在執(zhí)行層面上失效產(chǎn)生的破壞力。

2.3 內(nèi)部控制體系不完善，內(nèi)控制度落實不到位

近年來，我國高校因外部監(jiān)管要求和自身發(fā)展的需求，逐步建立起內(nèi)部控制體系，但構(gòu)建的內(nèi)控體系存在設(shè)計不合理、風(fēng)險控制效果差等問題。有些高校將部門的管理制度羅列匯總以代替內(nèi)部控制制度，沒有根據(jù)內(nèi)部控制制度全面梳理關(guān)鍵業(yè)務(wù)流程、查找風(fēng)險點、制定風(fēng)險應(yīng)對措施。另外，有些高校為了應(yīng)付上級主管部門的檢查，直接將單位的內(nèi)控建設(shè)外包給第三方機構(gòu)，因第三方機構(gòu)對高校的業(yè)務(wù)內(nèi)容不夠了解，項目完成后提交給高校的內(nèi)控手冊沒有實際操作意義，最終被高校束之高閣。

2.4 信息化系統(tǒng)相互獨立，內(nèi)控信息溝通不暢

在高校實施內(nèi)部控制信息化建設(shè)之前，高校內(nèi)部各部門如財務(wù)部門、人事部門、教務(wù)部門、后勤部門等普遍建立了信息化系統(tǒng)，這些系統(tǒng)不僅提高了辦公效率，而且有效發(fā)揮了部分內(nèi)部控制職能作用。由于高校在前期對業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)建設(shè)缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，各職能部門在不同時期選擇不同軟件公司的系統(tǒng)，沒有考慮到后期管理系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)對接等問題，導(dǎo)致系統(tǒng)彼此相對獨立，數(shù)據(jù)共享性與透明度不足，不利于內(nèi)控信息共享和使用。同時，各部門在建立本部門的信息化系統(tǒng)時，沒有將內(nèi)部控制機制融入信息化系統(tǒng)，導(dǎo)致信息化技術(shù)的優(yōu)勢在內(nèi)部控制建設(shè)中沒有得到充分發(fā)揮。在內(nèi)部控制建設(shè)上，沒有統(tǒng)一的信息化平臺，內(nèi)部控制工作開展過程中產(chǎn)生的信息就得不到及時傳遞，內(nèi)部控制建設(shè)的一些重要環(huán)節(jié)就會存在盲區(qū)，也給徇私舞弊等行為的產(chǎn)生埋下了隱患。

3 大學(xué)治理現(xiàn)代化視域下高校內(nèi)部控制建設(shè)路徑

大學(xué)治理及內(nèi)部控制都是為了實現(xiàn)權(quán)力制衡，從大學(xué)治理的視角研究內(nèi)部控制，更有利于抓住內(nèi)部控制建設(shè)的實質(zhì)，即約束和監(jiān)督內(nèi)部權(quán)力運行，防范權(quán)力濫用帶來的風(fēng)險。

3.1 做好內(nèi)部控制建設(shè)宣傳工作，增強內(nèi)控意識

教職工的素養(yǎng)影響內(nèi)部控制建設(shè)有效性。高校要充分利用多種方式做好內(nèi)部控制建設(shè)的宣傳工作，如短視頻宣傳、專題培訓(xùn)會、知識競賽、海報宣傳等，讓教職工充分認識到內(nèi)部控制建設(shè)對于提升高校內(nèi)部治理水平的重要意義。只有激發(fā)教職工參與內(nèi)部控制建設(shè)的積極性，才能使內(nèi)部控制發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

內(nèi)部控制是一項需要全體教職工參與的管理工作，但因為決策層擁有決定權(quán)，所以其在內(nèi)部控制建設(shè)中起決定作用。高校必須認識到內(nèi)部控制建設(shè)是“一把手”工程，加強對決策層內(nèi)部控制建設(shè)的宣傳工作，讓其明白自身在內(nèi)部控制建設(shè)與落實中應(yīng)承擔(dān)的重大責(zé)任。高校內(nèi)部控制建設(shè)若缺少決策層的強力推動，內(nèi)控制度和措施最終只能停留在文字層面。

3.2 制定高質(zhì)量的內(nèi)部控制制度

大學(xué)章程是大學(xué)治理的“憲章”,是大學(xué)依法自主辦學(xué)和實施管理的基本依據(jù)，也是大學(xué)制定內(nèi)部規(guī)章制度和內(nèi)部控制制度的重要基礎(chǔ)。目前，我國高等教育體制正處于轉(zhuǎn)型時期，大學(xué)內(nèi)部治理存在許多問題，如行政權(quán)力泛化、學(xué)術(shù)權(quán)力軟化、教代會民主監(jiān)督管理弱化等。大學(xué)治理的過程，就是利用章程對高校進行規(guī)范管理的過程。高校的內(nèi)部控制建設(shè)是高校提升內(nèi)部治理水平、防范風(fēng)險的重要手段。高質(zhì)量的內(nèi)控制度是實現(xiàn)大學(xué)治理現(xiàn)代化的重要保證，現(xiàn)代化的大學(xué)治理體系又是內(nèi)部控制制度得以有效執(zhí)行的基礎(chǔ)。因此，高校應(yīng)當立足本校的實際情況，依據(jù)大學(xué)章程，全面梳理各項管理制度，從管理體制、機制及各級管理人員責(zé)任落實情況等方面，將內(nèi)部控制建設(shè)要求融入各項管理體系，形成內(nèi)部控制建設(shè)的長效機制，進而制定出高質(zhì)量的內(nèi)部控制制度，使內(nèi)部控制真正為教學(xué)、科研、管理服務(wù)。真正的內(nèi)控要以“潤物細無聲”的方式融入管理體系，即融入管理制度、流程和工作。

3.3 構(gòu)建有效的內(nèi)部權(quán)力制衡機制

所謂大學(xué)內(nèi)部治理，就是在大學(xué)內(nèi)部建立政治權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力、民主權(quán)力的制衡約束機制，通過對權(quán)力的制衡，強化對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，形成有效的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。

高校內(nèi)部控制機制的實質(zhì)是以制度和程序規(guī)范權(quán)力的運行。高校應(yīng)形成一個包含決策、執(zhí)行和監(jiān)督的閉環(huán)機制，在權(quán)力得到監(jiān)督的情況下，通過集體研究等方式產(chǎn)生決策，決策由各業(yè)務(wù)部門具體執(zhí)行，并在執(zhí)行過程中向決策機構(gòu)反饋建議，決策機構(gòu)根據(jù)反饋建議修正決策，監(jiān)督機構(gòu)對決策機構(gòu)和業(yè)務(wù)執(zhí)行機構(gòu)進行全方位監(jiān)督，并對不合規(guī)、不合法事項提出整改意見，形成相互制約、相互監(jiān)督的關(guān)系（見圖1）。高校要充分發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督作用，構(gòu)建以紀委監(jiān)察監(jiān)督為靈魂、內(nèi)部審計為抓手、民主監(jiān)督為支撐的“三位一體”的高校內(nèi)部監(jiān)督體系。

圖1 決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)三者關(guān)系

3.4 加強內(nèi)部控制信息化建設(shè)

高校內(nèi)部控制體系想要落地，必須要利用信息化手段，將經(jīng)濟活動及其內(nèi)部控制流程、關(guān)鍵環(huán)節(jié)嵌入信息系統(tǒng)，減少財務(wù)風(fēng)險。同時，高校在推進內(nèi)部控制信息化建設(shè)的過程中，要根據(jù)信息化建設(shè)標準，擺脫技術(shù)和資金等多方面的約束，加強財務(wù)管理系統(tǒng)和資產(chǎn)管理、招標與采購、合同管理、教學(xué)管理、學(xué)生管理、科研管理等方面信息系統(tǒng)的對接，實現(xiàn)業(yè)務(wù)與財務(wù)的有效銜接，提高內(nèi)部控制效率。高校加強內(nèi)部控制信息化建設(shè)，有助于高校在權(quán)力制衡、風(fēng)險防控等方面為高校治理賦能，實現(xiàn)多元治理主體之間的利益平衡，使高校實現(xiàn)管理精細化、治理現(xiàn)代化。

高校要想加強內(nèi)部控制信息化建設(shè)，以及提高內(nèi)部控制信息化水平，可以采取信息系統(tǒng)外包和自主研發(fā)兩種方式。自主研發(fā)信息系統(tǒng)對高校自身的信息技術(shù)實力要求較高，且需要有龐大的技術(shù)隊伍，人力成本花費也較高。目前，高校信息系統(tǒng)市場較為成熟，高?？梢詫⑷炕虿糠中畔⑾到y(tǒng)建設(shè)外包給軟件開發(fā)商。高校進行內(nèi)部控制信息化建設(shè)時，不管采取何種方式，必須選擇適合本校的信息系統(tǒng)。

4 結(jié)語

內(nèi)部控制建設(shè)是完善高校內(nèi)部治理體系、助力高校高質(zhì)量發(fā)展的重要手段，也是會計職能拓展的重要支撐，更是推進高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化的長效保障機制。對高校來說，內(nèi)部控制建設(shè)是一項任重而道遠的系統(tǒng)性工程。首先，高校要做好內(nèi)控的宣傳，做到內(nèi)控入心，責(zé)任到人，人人重視內(nèi)控建設(shè)。其次，制定高質(zhì)量的內(nèi)部控制制度，為學(xué)校各項業(yè)務(wù)開展提供客觀、準確、可靠的依據(jù)，通過業(yè)務(wù)流程優(yōu)化，進一步提高工作效率，降低協(xié)調(diào)成本，提升學(xué)校治理能力與治理水平。再次，構(gòu)建有效的內(nèi)部權(quán)力監(jiān)督體系，充分發(fā)揮“三位一體”的內(nèi)部監(jiān)督體系的作用。最后，推進信息化建設(shè)，整合各類資源信息系統(tǒng)，實現(xiàn)跨部門、跨業(yè)務(wù)的有效銜接和相互制衡。