全域國土綜合整治下鄂州市汀祖鎮土地潛力測算與空間布局優化

李 璐，何 丹，張瑩瑩

（1.武漢楚輝規劃設計有限公司，湖北武漢 430062；2.安徽商貿職業技術學院，安徽蕪湖 241002；3.湖北省國土測繪院，湖北武漢 430019）

隨著我國經濟社會的不斷發展，全域國土綜合整治被賦予了更多的功能，成為統籌城鄉建設用地、推進生態文明建設、促進城鄉融合發展的重要抓手和平臺。現階段，國土綜合整治與城鄉發展轉型緊密相關，需要在重構鄉村生產空間、生活空間和生態空間過程中，突出培育新業態、發展新生態、創造新場景等重要功能[1]。國土綜合整治對提高國土利用效率或效益，保障永續利用、改善景觀環節等有重要作用，融合整理、開發、復墾、治理和保護等多種手段，最終目標是促進人地系統可持續發展[2]。此外，新國土空間規劃體系要求將空間韌性、村莊規劃、主體功能、生態修復等整合到全域國土綜合整治實施方案中，形成具有實用性和科學性的規劃設想和實踐路徑[3-5]。在實踐方面，上海市創新了郊野地區的全域綜合整治，浙江省則突出對自然資源的綜合整治，而江蘇省則強調在全域國土整治下的空間規劃策略應對[6-8]。城鄉轉型發展要求對全域國土空間進行整治、保護、改造和提升，要結合國土綜合整治的目標，突出重點內容和推進機制，優化整治全域的“三生”空間布局[9]。例如，在縣域尺度，需要厘清綜合整治和生態修復的邏輯，做好基底辨識、綜合整治、系統修復等重點任務，達到全面提升國土空間集約高效程度、全域國土空間品質、全域生態系統服務等目標[10]。

現有關于全域國土空間整治的研究對國土綜合整治的內涵、功能、路徑、影響、轉型、策略等方面作了較深入的思考，對考察全域國土綜合整治下鎮域尺度的整治潛力測算和空間布局優化有重要參考作用，但在研究尺度上對鎮域國土空間綜合整治研究較少。鑒于此，本文以鄂城區汀祖鎮為例，從村莊規劃分類、整治重點內容、整治潛力規模等分析全域國土綜合整治下的整治潛力測算，并對全域國土綜合整治下的功能分區、整治分區和優化績效進行定量探究，給類似鄉鎮全域國土綜合整治方案編制提供一定參考。

1 研究區概況及存在的問題

1.1 自然資源概況

汀祖鎮位于鄂州市鄂城區東南部，東接黃石市，南靠鐵山區，西與碧石渡鎮接壤，北抵花馬湖，與花湖鎮、花湖開發區隔湖相望，武黃高速和大廣高速穿境而過，交通條件便利。地理坐標為東經114°53′～115°01′，北緯30°12′～30°18′，鎮域總面積76.18 km2，占鄂州市總面積的4.89%。屬丘陵地區，地處長江中下游平原，山丘連綿起伏，地形、地貌復雜多樣。汀祖鎮水資源十分豐富，地表水水質優良，地下水位較高且儲量豐富。東北面毗鄰花馬湖，湖面開闊，環境優美。鎮域中部的石橋水庫，蓄水量1 420 萬m3，四周群山環繞，山水相映。此外，項目區范圍內還廣泛分布著大量水塘。地處中緯度，屬亞熱帶季風性氣候，具有四季分明、雨量充足、無霜期長等特點，年平均降水量1 276 mm 左右，年平均氣溫17 ℃，年無霜期273 d，年均日照時間1 897 h。汀祖鎮氣候溫和、光照充足，夏季高溫多雨，冬春干旱少雨，雨熱同期，有利于農作物生長。

1.2 社會經濟概況

汀祖鎮土地面積7 618.32 hm2，全鎮農用地面積5 672.47 hm2，占土地總面積的74.46%；建設用地面積1 538.61 hm2，占土地總面積的20.20%；其他土地面積407.24 hm2，占土地總面積的5.35%。截至2019 年末，汀祖鎮戶籍總人口56 484人，其中城鎮人口3 359人、鄉村人口53 125人；規模以上工礦企業11家，工業產值9.83 億元，其中礦山企業2 家（勝靈礦業、鴻發鐵礦）、冶金鑄造企業9家。2019年，汀祖鎮政府財政收入約6 000萬元，農村人均純收入13 160元。

汀祖鎮下轄19個行政村（丁坳村、劉云村、劉畈村、石橋村、吳垴村、桂花村、岳石洪村、王邊村、董勝村、洪山村、華伍村、李坳村、劉顯村、張祖村、王壽村、楊崗村、楊王村、丁祖村和鳳凰村）、115個自然村，鎮村體系呈現自然分散發展狀態，分散的村莊建設導致公共服務供給難以全面覆蓋。同時，汀祖鎮長期以來依賴于礦業發展，在轉型發展的大背景下，工業化進程緩慢，對城鎮化的帶動作用不足，鎮區仍然處于集市貿易水平，缺乏高等級的公共服務。

汀祖鎮被譽為“鄂東南礦冶之鄉”，有著豐厚的資源優勢，礦業是該鎮的支柱產業，可充分依托礦業資源，加粗延長產業鏈條、積極發展鋼鐵深加工業。汀祖鎮境內名勝古跡繁多，山水資源豐富，第三產業發展迅速，是極佳的旅游休閑開發寶地。當前，汀祖鎮農業現代化基礎薄弱，但自然生態環境優越，挖潛空間很大，而且能夠便捷輸送到目標市場（“武鄂黃黃”城區）。汀祖鎮工業發展目前仍以礦產資源加工為主，但已有企業開始參與到區域分工之中，如部分鑄鋼企業直接面向武鋼集團有限公司進行產品定制生產，有條件向資源深加工方向發展。汀祖鎮新興產業剛起步發展，如光谷東中小企業城開始建設，隨著區位條件的改善將得到進一步發展。汀祖鎮西有白雉山，山清水秀，是集山、水、溪、谷和田園村莊于一體的風景區；東瀕花馬湖，碧波萬頃，是垂釣、休閑的理想場所；南有東楚第一山——東方山，是佛教圣地；北臨鳳凰山，雋秀靈逸，生態環境優美。除此以外，汀祖鎮自然生態基底資源豐富，環境稟賦條件優越，能夠塑造形成由山、水、林、田等景觀要素構成的全域風景。隨著人們對親近自然需求的日益增長，汀祖鎮能夠依托良好的生態格局塑造高品質的人居環境進行鄉村旅游開發。

1.3 存在的問題

2019 年，汀祖鎮完成工業產值9.83 億元，相比2016 年下降76.2%；12 家規模以上企業固定資產投資6.9億元，比2016年下降74.4%；財政收入6 231萬元，比2016 年下降60.3%，經濟下行壓力大，昔日“礦冶小鎮”正經歷著轉型陣痛。過去礦冶產業占汀祖鎮財稅收入一度達90%，“十三五”時期，汀祖鎮加快“兩個園區”建設，大力發展生態農業和農村生態旅游，著力傳統礦產鑄鋼冶金企業改制提升，推動經濟轉型升級，目前汀祖鎮財稅收入50%以上來自非礦產業。隨著產業結構不斷優化、環境治理逐步深化，在全域旅游目標引領下，汀祖鎮正逐步擺脫礦冶依賴，形成多業態融合發展的新路子。

汀祖鎮存在礦山地質不安全、水利設施與防洪排澇體系不完善、農田分布零散、農村居民點利用粗放、鄉村建設輕綠化、鄉村風貌臟亂差等多重問題。1）汀祖鎮以往發展以礦業為主，多年的開采對部分地區的生態環境造成較大影響，存在地下水位下降、礦區自然植被消失、洗礦尾水隨意排放等問題。2）汀祖鎮處于洪澇頻發的區域，現有水庫、水閘、堤防等排澇設施大部分標準偏低，難以應對嚴重的氣象災害；開發建設過程中，部分排洪設施被廢除或占用，嚴重影響周邊村莊、農田和低洼地帶的排澇能力；農村水利設施防洪排澇標準偏低，災害應對能力不足。3）汀祖鎮0.67 hm2以下零散耕地面積有128.92 hm2，占該鎮耕地總面積的5.88%。以往汀祖鎮土地整治依賴“土地整理—高標準農田建設—城鄉建設用地增減掛鉤”單一模式，沒有有效整合各部門資金，取得成效也不明顯。4）2019 年，汀祖鎮建設用地面積為1 538.61 hm2，占該鎮土地總面積的20.20%。其中，農村宅基地面積807.04 hm2，占該鎮建設用地面積的52.45%。人均農村宅基地面積151.91 m2，居民點利用呈現粗放狀態。

針對以上多個方面的問題，需要在國土空間規劃的引領下，通過全域國土綜合整治，統籌推進農用地整理、建設用地整理和鄉村生態保護修復3 項具體工作任務，以促進耕地保護和土地節約集約利用，解決一二三產融合發展用地矛盾，改善農村生態環境，助推鄉村振興。

2 全域國土綜合整治下的整治潛力測算

2.1 村莊的規劃分類

如圖1 所示，根據《國家鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》中提出的4類村莊類型，結合各村組現狀，將汀祖鎮19 個村莊劃分為如下4 類：1）集聚提升類——劉云村、劉顯村、洪山村、丁坳村；2）特色保護類——楊王村、楊崗村、董勝村、華伍村、石橋村、李坳村、張祖村、岳石洪村；3）城郊融合類——王壽村、丁祖村、王邊村、劉畈村；4）搬遷撤并類——鳳凰村、桂花村、吳垴村。

2.2 整治的重點內容

根據對汀祖鎮的建設用地整治潛力、農用地綜合整治潛力及生態保護修復潛力所做的全面調查結果，并考慮全域國土綜合整治的要求，提出對汀祖鎮全域國土綜合整治的重點類型包括以下3種。1）大力開展農用地綜合整治。突出耕地數量、質量和生態“三位一體”保護，適應發展現代農業和適度規模經營的需要，統籌推進低效園林草整治、農田基礎設施建設、現有耕地提質改造等，傳承傳統農耕文化，增加耕地數量，提高耕地質量，改善農田生態。2）深入推進建設用地整理。統籌農民住宅建設、產業發展、公共服務、基礎設施等各類建設用地，有序開展農村宅基地、工礦廢棄地及其他低效閑置建設用地整理，優化農村建設用地布局結構，提升農村建設用地使用效益和集約化水平，支持農村新產業新業態融合發展。3）整體實施鄉村生態保護修復。按照山水林田湖草系統治理的要求，結合農村人居環境整治，優化調整生態用地布局，保護和恢復鄉村生態功能，維護生物多樣性，提高防御自然災害能力，保持鄉村自然景觀。

2.3 整治潛力

2.3.1 農用地綜合整治潛力

農用地綜合整治潛力分為高標準農田建設潛力、低效園林草整治潛力和耕地提質改造潛力3 部分。1）高標準農田建設潛力?？紤]到汀祖鎮石橋片區和陳盛片區已全域實施過高標準農田建設項目，本研究僅考慮對汀祖鎮泉塘片區農田進行整理，從而提高農田建設標準。初步測算，汀祖鎮泉塘片區有640.56 hm2的高標準農田建設潛力，分別分布在李坳村（46.81 hm2）、劉畈村（261.55 hm2）、王邊村（131.61 hm2）及吳垴村（200.59 hm2）。2）低效園林草整治潛力。初步測算，汀祖鎮全域有143.53 hm2的低效園林草整治潛力，主要分布在丁坳村（1.48 hm2）、洪山村（9.88 hm2）、華伍村（5.40 hm2）、李坳村（24.30 hm2）、劉畈村（26.82 hm2）、劉顯村（4.28 hm2）、劉云村（8.42 hm2）、石橋村（17.94 hm2）、王邊村（3.98 hm2）、吳垴村（0.66 hm2）及岳石洪村（0.47 hm2）等地。3）耕地提質改造潛力。初步測算，汀祖鎮全域有60.09 hm2的耕地提質改造潛力。旱地提質改造工程9.900 6 hm2，改造前利用等為3 等，改造后利用等為2 等；水田提質改造工程6.462 4 hm2，改造前其中4.295 5 hm2利用等為3 等，2.166 9 hm2利用等為4 等，改造后利用等為2等；水澆地改水田工程1.714 5 hm2，改造前其中0.348 3 hm2利用等為3 等，1.366 2 hm2利用等為4 等，改造后利用等為2 等；旱地改水田工程42.011 6 hm2，改造前其中13.284 7 hm2利用等為3 等，28.727 0 hm2利用等為4等，改造后利用等為2等。

2.3.2 低效閑置建設用地潛力

經初步測算，汀祖鎮全域有52.50 hm2的低效宅基地建設整治潛力，分別分布在丁坳村（2.77 hm2）、董勝村（0.18 hm2）、劉畈村（2.47 hm2）、劉云村（1.66 hm2）、石橋村（0.78 hm2）、王邊村（27.23 hm2）、吳垴村（14.37 hm2）、楊崗村（0.54 hm2）、岳石洪村（0.65 hm2）、張祖村（1.85 hm2）。1）丁坳村低效閑置建設用地主要位于龜山鐵礦塌陷區，現村民已全部搬遷至安置區?，F狀宅基地是部分已拆除、部分未拆除的狀況，可對尚未拆除的部分宅基地進行拆除，通過工程技術手段將其復墾為耕地。2）張祖村低效閑置建設用地主要為危房，嚴重威脅村民生產生活及財產安全，村民已全部搬遷至汀祖鎮的集中安置區。目前宅基地是部分拆除、部分未拆除的狀況，可拆除后通過工程技術手段將其復墾為耕地。3）岳石洪村低效閑置建設用地主要是因為部分居民點過于偏遠不便，可以搬遷安置，拆除后可通過工程技術手段將其復墾為耕地。

2.3.3 廢棄礦山復墾整治潛力

汀祖鎮全域有154.53 hm2的閑置礦山用地潛力，預計通過復墾廢棄礦山可補充耕地面積64.07 hm2。汀祖鎮廢棄采礦用地分別分布在丁坳村（59.39 hm2）、丁祖村（10.06 hm2）、董勝村（6.28 hm2）、劉顯村（9.46 hm2）、劉云村（21.47 hm2）、吳垴村（40.41 hm2）、楊王村（2.40 hm2）、岳石洪村（5.06 hm2）。

綜上可知，汀祖鎮全域農用地整理潛力844.18 hm2，其中高標準農田建設規模為640.56 hm2，低效園林草整治潛力為143.53 hm2；耕地提質改造潛力為60.09 hm2，預計補充耕地48.21 hm2。汀祖鎮全域建設用地整理潛力為207.03 hm2，其中低效閑置建設用地潛力為52.50 hm2，預計補充耕地42.15 hm2；廢棄礦山復墾整理潛力為154.53 hm2，預計補充耕地64.07 hm2。

3 全域國土綜合整治下的空間布局優化

汀祖鎮通過對規模為154.53 hm2的廢棄礦山進行生態修復、52.50 hm2低效農村宅基地整治、143.53 hm2的低效園林草整治和640.56 hm2的高標準農田建設、16.73 km 的水流域環境修復治理、38 km 的鄉村道路綠化美化、1 000 間建筑風貌整治、71 km 四好農村公路建設等項目，全域綜合整治的目標定位為礦山生態修復型和城市郊野公園型。依托鄂州市湖北國際物流核心樞紐、石橋水庫和白雉山、東方山、四峰山旅游帶等一系列影響力，立足于生態環境和自然資源的優勢，重點發展生鮮冷鏈物流、鄉村休閑度假旅游、生物醫藥、精密機械制造等產業，將汀祖鎮打造為武漢城市圈的郊野公園、保護傳統荊楚文化特色小鎮。

3.1 全域國土綜合整治下的功能分區

依據汀祖鎮全域土地利用現狀特點、環境敏感度、區域用地布局特點及產業結構調整，按照土地的主導用途，將項目區劃分為工業服務片區、觀光農業片區、商貿物流片區等6個功能分區（見圖2）。

1）工業服務片區。位于鎮域北部（主要包括鳳凰村、桂花村、丁祖村），依托鄂州新機場（湖北國際物流樞紐中心）發展生鮮冷鏈物流產業，打造新型工業園區。2）觀光農業片區。位于鎮域中部丘陵平原地帶（包含丁坳村、吳垴村），臨近花馬湖。農業片區以稻菜輪作、無公害蔬菜種植及生態魚塘養殖為主；花馬湖濱水片區以濱水度假休閑旅游為主，配套發展觀光農業。3）商貿物流片區。位于鎮域東側，武鄂高速以東區域（主要包括劉畈村、王邊村），依托靠近黃石市的良好地理區位，發展商貿物流產業，形成產業集聚效應帶動周邊區域發展。4）養生度假片區。位于鎮域東南側（包含岳石洪村、李坳村、劉畈村），依托東方山景區及現有良好的生態景觀資源，打造森林康養、養生度假的旅游勝地，帶動周邊旅游業的發展。5）山地運動片區。位于鎮域南部山區和石橋水庫周邊地區（包含現洪山村、石橋村、張祖村、華伍村）。南部山區以山地休閑旅游、經濟林木種植為主；石橋水庫周邊則依托山水田園風光，引導發展鄉村休閑旅游。6）生態農業片區。位于鎮域西部（主要包含現劉顯村、劉云村、楊崗村、楊王村及董勝村和華伍村的一部分），以經濟作物種植、特色養殖和蔬菜種植為主。

3.2 全域國土綜合整治下的整治分區

根據汀祖鎮的工業服務片區、觀光農業片區、商貿物流片區等6 個功能分區結果，可進一步劃分農業發展區、宜居村莊建設區、三產融合發展區、礦山生態修復區和生態保護功能5大整治區。

3.2.1 農業發展區

現代農業發展區、休閑農業發展區重點推進高標準農田建設和低效園林草綜合整治等農用地內部結構調整，以“田成方、地成塊、渠相連、旱能灌、澇能排、路暢通”建設為目標，大力推進高標準農田建設，逐步開展退林還耕工程，增加耕地數量，提升耕地質量，改善當地種植條件，推進農業綠色可持續發展；加強村莊生態景觀建設，合理規劃村莊中的林地，打造特色的農田景觀和林下景觀。項目區農用地綜合整治區主要位于汀祖鎮東部（吳垴村、王邊村、劉畈村、李坳村），重點是加強高標準農田建設，統籌推進農田基礎設施建設、耕地提質改造、低效零星園林地整治等，增加耕地數量，提高耕地質量。高標準農田建設規模640.56 hm2、低效園林草整治143.53 hm2和耕地提質改造60.09 hm2。

3.2.2 宜居村莊建設區

宜居村莊建設區重點開展閑置低效建設用地整治和農村人居環境整治，通過集中新建農村居民點，達到節約集約利用農村建設用地，改善農民生產、生活條件及生態環境，實現社會主義新農村建設總目標。逐步推進村莊公共基礎設施和人居環境改善，統籌農村生活垃圾處理機制，開展農村廁所革命，依次推進農村生活污水治理，加強農村飲用水水源保護；重點加強道路建設、農村宅基地功能改造等，推進村莊綠化整治，加強庭院美化、河道綠化，建設鄉村風情綠化景觀，提高村莊綠化覆蓋率。農村人居環境整治區位于汀祖鎮東部（王邊村、劉畈村、吳垴村、張祖村、丁坳村、石橋村、楊崗村和董勝村），重點對52.50 hm2的農村居民點進行拆遷安置，優化用地結構，提升節約集約用地水平，騰出建設用地空間。

3.2.3 三產融合發展區

三產融合發展區主要根據村莊產業發展特色進行整治。1）根據項目區內特色產業生產設施進行配套，推動現代休閑農業和智慧農業的融合發展。2）提高農村一二三產融合發展水平，增強村莊自我造血功能。依托臨空經濟區發展生鮮冷鏈和物流倉儲運輸產業，打磨供應鏈和搭建冷鏈物流體系；依托山水資源對標莫干山民宿打造集山地運動、森林康養、休閑體驗為一體的產業配套集群。

3.2.4 礦山生態修復區

按照“因地制宜、宜林則林、宜草則草、注重實效”的原則，汀祖鎮8 個行政村154.53 hm2廢棄礦山的環境生態修復采取土壤基質改良工程、土壤污染修復、邊坡治理工程、生態景觀重建工程、礦山梯田改造工程、礦山排蓄水工程和礦山道路工程等措施，將廢棄露天礦山復耕復綠。工礦廢棄地復墾區位于汀祖鎮中部和西部（吳垴村、丁坳村、丁祖村、劉顯村、劉云村、楊王村、董勝村和岳石洪村），有序開展工礦廢棄地整治工作，騰出建設用地空間，推進礦區生態環境條件改善，有序推進汀祖鎮廢棄礦山的復耕復綠。

3.2.5 生態保護功能分區

推進汀祖鎮農田防護與土壤污染處理，強化農村生活污水處理，生活垃圾分類及無害化處理，確保農村污水應收盡收。鄉村綠化美化主要位于陳泉路和汀黃公路沿線鄉村綠化美化建設及周邊沿線1 000 間房屋建筑風貌改造（毀壞綠地及時修繕，廢舊房屋及時拆修，因地制宜繪制文化墻、補栽綠化）及汀祖鎮前壩崗及白沙崗16.73 km水環境治理。

3.3 全域國土綜合整治下的優化績效

汀祖鎮以建設用地“減量化”為目標，以全域國土綜合整治為抓手，優化重構生產、生活、生態“三生”空間，實現建設用地減量157.67 hm2，實現了耕地資源集中連片、生態保護區域集聚、建設用地節約高效、建設用地規模有序減少的目標。1）突出綜合整治，推進自然資源保護。實施城鄉建設用地增減掛鉤、占補平衡、工礦廢棄地復墾、低效園林草綜合整治、耕地提質改造、高標準農田建設等土地整治總規模1 066.67 hm2，預計完成驗收新增耕地157.40 hm2，預計建成高標準農田640 hm2，助推汀祖鎮東部4 村現代規模農業發展。2）突出高效節約，促進建設用地集聚。探索宅基地自愿退出機制，進一步盤活閑置的農村宅基地資源。擬實現0.33 hm2以下零星耕地圖斑減少71 個，新增集中連片耕地（3.33 hm2以上）10片；零星農村建設用地減少6.37 hm2，零星農村建設用地圖斑減少率達6%；人均村莊建設用地減少面積29.84 m2，人均村莊建設用地面積下降率1.82%，戶均宅基地減少面積22.95 m2；新增廢棄礦山綜合治理面積154.54 hm2，新增土壤污染綜合防治95.8 hm2，新增森林覆蓋率0.22%。

4 結語

汀祖鎮正處于城鎮化、工業化加速發展時期，用地保障面臨的壓力越來越大。國家對年度建設用地計劃指標，尤其是占用耕地指標的管理越來越嚴格，鎮域經濟發展和新農村建設所需的用地指標只能通過全域國土綜合整治、城鄉建設用地增減掛鉤指標來解決。

通過全域國土綜合整治可以實現以下主要目標：1）增加農用地面積，提高農民收入，促進了社會穩定；2）有效保護耕地，改善水土流失；3）基本實現鄉村綠化美化、水流域環境治理、農村生活垃圾分類、污水治理目標，有效解決汀祖鎮全域生態質量退化問題，努力打造全域宜居適度的生活空間、山清水秀的生態空間；4）突出農藥污染專項治理和土壤污染綜合整治，確保農產品從生產到餐桌的絕對安全，增加農業生態產品和服務供給，實現百姓富、生態美的統一。