國內(nèi)外公共圖書館法人治理工作研究綜述

何雪妍

廣州市越秀區(qū)圖書館，廣東 廣州 510080

法人治理結(jié)構(gòu)最早提出于20世紀(jì)70年代，且起初應(yīng)用于企業(yè)，是企業(yè)為了滿足生產(chǎn)經(jīng)營活動而構(gòu)建的，之后陸續(xù)應(yīng)用于公益服務(wù)領(lǐng)域［1］。其中，圖書館作為一種公益性質(zhì)的社會組織形式，也包含其中。公共圖書館作為公益服務(wù)的重要組成部分，在英美等諸多發(fā)達(dá)國家與地區(qū)均取得了顯著的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，同時還構(gòu)建了完善的法人治理結(jié)構(gòu)，為圖書館的高效、有序發(fā)展起到了一定的推動作用。然而，在實(shí)際開展法人治理工作當(dāng)中，卻暴露出諸多現(xiàn)實(shí)性問題，值得相關(guān)人員深入思考。

一、公共圖書館法人治理工作基本概述

（一）法人治理概述

法人指的是法律當(dāng)中規(guī)定的既可以承擔(dān)民事義務(wù)，又享有獨(dú)立的民事權(quán)利，同時還具有民事行為能力的組織或個人。若要細(xì)分，則可以將法人劃分為非企業(yè)法人、企業(yè)法人兩大類［2］。其中前者是指社會當(dāng)中非企業(yè)性質(zhì)的單位團(tuán)體或經(jīng)濟(jì)實(shí)體，而公共圖書館即為其中的一種，其主要義務(wù)即為廣大民眾提供一定的社會服務(wù)。而且公共圖書館是由中央機(jī)構(gòu)或地方政府直接投資且對其進(jìn)行管理的，因此其并不具備企業(yè)經(jīng)營組織的性質(zhì)。所謂治理就是個人、機(jī)構(gòu)對共同事務(wù)進(jìn)行管理的所有方式的綜合。開展治理的主要目的在于更好地協(xié)調(diào)各利益集體之間出現(xiàn)的矛盾與沖突，使其能夠和諧共處。由于治理過程具有連續(xù)性，必須花費(fèi)一定的時間，因此必須綜合多方面因素進(jìn)行有效治理。就公共圖書館而言，其法人治理過程較為漫長，在這一過程中必須對各種資源進(jìn)行整合，有序組織與安排圖書館的所有活動，以確保可以有條不紊地開展法人治理工作。

（二）公共圖書館法人治理機(jī)構(gòu)的組成

一般情況下，公共圖書館法人治理機(jī)構(gòu)由以下幾部分組成：

1.管理層。管理層為公共圖書館的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，其主要工作職責(zé)在于針對圖書館制定年度工作計(jì)劃、規(guī)劃未來發(fā)展同時科學(xué)管理圖書館財(cái)務(wù)、人事、行政等各項(xiàng)事務(wù)。管理層包括館長與副館長，其中前者為公共圖書館的法定代表人，主要負(fù)責(zé)參與理事會重大決議并向其匯報(bào)工作等事項(xiàng)，同時還要接受理事會的監(jiān)督。

2.決策層。這一部分主要由理事會構(gòu)成，其成員包括社會人員、政府人員、專業(yè)人士等，以社會人員為主體。理事會負(fù)責(zé)制定公共圖書館的未來規(guī)劃、發(fā)展戰(zhàn)略及決策圖書館等一系列問題，其主要職能包括審定理事會章程、明晰公共圖書館當(dāng)前的工作計(jì)劃與未來發(fā)展方向、聘任負(fù)責(zé)人、人事任用、審議財(cái)務(wù)等一系列事項(xiàng)，促進(jìn)公共圖書館與社會大眾、政府之間的溝通與交流。另外，理事會還會結(jié)合自身的實(shí)際需要對各自分支機(jī)構(gòu)進(jìn)行設(shè)定，以確保各機(jī)構(gòu)的科學(xué)性、合理性與有效性。

3.監(jiān)督層。這一部分由理事會或其下設(shè)的監(jiān)督委員會來負(fù)責(zé)，其組成人員并非管理層，其主要職能是對理事會進(jìn)行監(jiān)督，監(jiān)督其決策執(zhí)行情況、決策合理性與財(cái)務(wù)狀況等等。雖然監(jiān)事會有權(quán)利參與理事會會議，但是無權(quán)投票。

二、國內(nèi)外公共圖書館法人治理實(shí)踐現(xiàn)狀

（一）國內(nèi)實(shí)踐現(xiàn)狀

1986年“事業(yè)單位法人”的概念是在原《中華人民共和國民法通則》當(dāng)中被提出來的。1988年，在《事業(yè)單位等級管理暫行條例》當(dāng)中明確指出要在事業(yè)單位當(dāng)中應(yīng)用事業(yè)單位法人概念；2006年，“事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)”被首次提出；2007年，我國與事業(yè)單位分類改革相結(jié)合，在上海、山西等五個地區(qū)構(gòu)建法人治理結(jié)構(gòu)。廣州圖書館、深圳圖書館、重慶圖書館等被列入試點(diǎn)單位，并積極啟動相關(guān)工作；2010年，深圳圖書館、南京圖書館等多個公共圖書館均構(gòu)建法人治理結(jié)構(gòu)框架［3］。以上公共圖書館均積極建立理事會，在實(shí)現(xiàn)政事分離、完善監(jiān)管體系、構(gòu)建制衡機(jī)制等諸多方面均取得了一定的成效。

（二）國外實(shí)踐現(xiàn)狀

美國經(jīng)濟(jì)理論界在20世紀(jì)70年代才提出法人治理結(jié)構(gòu)的概念，其實(shí)踐雛形于14世紀(jì)中期在非營利組織當(dāng)中已經(jīng)形成。法人治理結(jié)構(gòu)的原生態(tài)為“四位一體化”管理，即政府、學(xué)校、教師、學(xué)生，這一模式早在700年前已經(jīng)由意大利波倫亞大學(xué)提出；1848年，美國馬薩諸塞州建立專門的理事會用于管理州屬圖書館，開公共圖書館開展法人治理的先河。之后，法人治理在國際圖書館也得到廣泛推廣與應(yīng)用。

法人治理結(jié)構(gòu)以理事會為決策機(jī)構(gòu)，該結(jié)構(gòu)備受國際圖書館界的歡迎。美國有90%以上的圖書館實(shí)行理事會制。當(dāng)前，經(jīng)過長時間的探索與實(shí)踐，紐約圖書館法人治理結(jié)構(gòu)逐漸趨于成熟；1933年6月13日，圖書館法人治理結(jié)構(gòu)在倫敦圖書館頒布的《皇家章程條例》當(dāng)中被確立。1973年英國建立大英圖書館，其建立初期按照1972年頒布的《大英圖書館法》構(gòu)建了“大英圖書館理事會”，主要對其實(shí)施法人治理結(jié)構(gòu)。

三、國內(nèi)外公共圖書館法人治理工作研究綜述

由于對國外公共圖書館法人治理工作研究較少，本文著重針對國內(nèi)公共圖書館法人治理工作研究進(jìn)行綜述。

（一）數(shù)據(jù)來源

為獲取公共圖書館法人治理工作研究的相關(guān)文獻(xiàn)，本人在中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫當(dāng)中檢索“公共圖書館+法人治理”及“公共圖書館+理事會”，不限定檢索的起始時間，截止時間到2021年8月31日。一共檢索出320篇研究文獻(xiàn)，使用人工判讀的方式將新聞稿、不相關(guān)文獻(xiàn)剔除，最終得到202篇有效文獻(xiàn)。

（二）公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)研究特征

1.時間趨勢分析

統(tǒng)計(jì)每一年發(fā)表的與公共圖書館法人治理研究相關(guān)的文獻(xiàn)后，得出下圖1。由下圖1可見，2019年至2021年公共圖書館法人治理研究歷經(jīng)了萌芽、發(fā)展、高峰與回落一共四個時期。其中2009年至2013年為萌芽階段，國內(nèi)外陸續(xù)出現(xiàn)一些有關(guān)公共圖書館法人治理的研究，但都僅限于介紹國外圖書館發(fā)展現(xiàn)狀、國內(nèi)探索與實(shí)踐等，其內(nèi)容停留在較淺層面上；2013年至2014年為發(fā)展階段。自2013年起，有關(guān)公共圖書館法人治理研究有了一定的起色，同時隨著文化產(chǎn)業(yè)體制改革、文化事業(yè)的備受關(guān)注，文化事業(yè)單位有關(guān)法人治理的研究也明顯增加。直到2015年達(dá)到高峰，這一年份的文獻(xiàn)研究占到研究時間段所有圖書館法人治理文獻(xiàn)研究的50%以上；自2015年之后文獻(xiàn)研究又大幅減少［4］。今后，隨著公共圖書館法人治理工作的深入推進(jìn)，應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)各項(xiàng)頂層設(shè)計(jì)配套政策，推行行業(yè)跨界合作，必將推動這一領(lǐng)域研究又迎來新一輪高峰。

圖1 公共圖書館法人治理研究的時間分布圖

2.文獻(xiàn)類型分析

統(tǒng)計(jì)分析檢索得到的202篇有效文獻(xiàn)能夠得出，所有文獻(xiàn)研究當(dāng)中主要為期刊論文，共計(jì)179篇，占到檢索獲得所有文獻(xiàn)研究的88.6%；有79篇屬于國內(nèi)核心期刊，占到44%。而且大多數(shù)文獻(xiàn)研究均發(fā)表在圖情普刊類雜志上，在圖情核心期刊上的文獻(xiàn)發(fā)表量也占據(jù)了一定的比例，具體如下表1所示。

表1 核心期刊文獻(xiàn)發(fā)表量統(tǒng)計(jì)

結(jié)合下表1可見，公共圖書館法人治理研究備受圖書情報(bào)界相關(guān)專家與學(xué)者的關(guān)注，其研究成果具有一定的深度，且影響深遠(yuǎn)。

3.“高被引”文獻(xiàn)分析

對所有檢索的有效文獻(xiàn)的被引頻次進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，得出一共有11篇文獻(xiàn)的被引頻次在10次以上，首先以2014年肖容梅發(fā)表的《我國公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)現(xiàn)狀與分析》的被引頻次最多，達(dá)到79次。其次為2010年馮佳發(fā)表的《國外公共圖書館理事會制度及啟示——以美國波士頓公共圖書館理事會制度為例》，該文獻(xiàn)被引頻次為56次。針對11篇被引頻次較高的文獻(xiàn)能夠發(fā)現(xiàn)以下幾個共同點(diǎn)：（1）大多數(shù)文獻(xiàn)來源為國內(nèi)核心期刊；（2）均集中發(fā)表于2010年、2014年至2015年；（3）文獻(xiàn)研究內(nèi)容具有較強(qiáng)的指導(dǎo)性與實(shí)用性。

四、完善國內(nèi)外公共圖書館法人治理工作的幾點(diǎn)思考與建議

（一）國內(nèi)外公共圖書館法人治理工作存在的問題

當(dāng)前，各試點(diǎn)單位積極探索法人治理工作，且成效顯著。然而在實(shí)際工作當(dāng)中依然存在著一些薄弱環(huán)節(jié)亟需不斷進(jìn)行完善，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.缺乏完善的配套政策

現(xiàn)如今，盡管國內(nèi)外公共圖書館法人治理已形成一定的規(guī)模，但是在實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)過程中則存在著諸多困難，導(dǎo)致實(shí)施效果與預(yù)期相去甚遠(yuǎn)，其根本原因在于缺少與之相配套的完善的政策與制度。改革屬于一項(xiàng)系統(tǒng)工程，社會當(dāng)中的每一項(xiàng)改革都是牽一發(fā)而動全身，公共圖書館法人治理也是如此。當(dāng)前，雖然公共圖書館建立了理事會制度，然而卻僅搭建了框架，未出臺與之相對應(yīng)的政策與制度，致使圖書館法人治理工作無法實(shí)現(xiàn)革新與發(fā)展［5］。部分公共圖書館雖然已經(jīng)建立了法人治理結(jié)構(gòu)，但是僅粗略制定了相關(guān)章程，有關(guān)財(cái)務(wù)、人事等領(lǐng)域依然沿用以往的制度與做法，未開展具有實(shí)際意義的改革探索，因此圖書館法人治理成效有限。

2.未明確理事會的定位，且無法充分發(fā)揮其職能

為確保西方公司權(quán)力與利益之間相互制衡而衍生了法人治理，由于這一制度能夠保證組織機(jī)構(gòu)的平穩(wěn)運(yùn)行，因此被廣泛應(yīng)用于諸多領(lǐng)域。公共圖書館也不例外。公共圖書館開展法人治理的主要目的在于實(shí)現(xiàn)政事與管辦分離，但是就實(shí)際情況而言，大多數(shù)公共圖書館的法人地位往往形同虛設(shè)，主要表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)：（1）理事會的職能定位不夠明確，部分單位混淆議事權(quán)與決策權(quán)，理事會僅有議事權(quán)，無權(quán)進(jìn)行決策；（2）未明確圖書館的法人地位，部分公共圖書館雖然成立了理事會，然而其與政府、館長之間的權(quán)責(zé)不夠明晰，無法實(shí)現(xiàn)有機(jī)統(tǒng)一；（3）理事會成員大都包括專業(yè)人士、社會名人、政府代表。除前者之外，其余兩部分在圖書館事務(wù)決策方面的能力受其自身專業(yè)背景、知識結(jié)構(gòu)、對圖書館工作實(shí)踐的了解程度等因素局限，其決策未必全部具備科學(xué)性，進(jìn)而導(dǎo)致理事會制度的優(yōu)越性無法得到充分發(fā)揮。

（二）完善建議

1.完善相關(guān)法律與配套制度

（1）構(gòu)建靈活的人事管理制度。公共圖書館屬于法人單位，清楚自身缺少與需要的人才，因此必須給予其自主公開招聘的權(quán)利，招聘專業(yè)的技術(shù)性人才；（2）建立薪酬分配制度。公共圖書館應(yīng)當(dāng)打破政府“一刀切”的狀態(tài)，結(jié)合專業(yè)技能、權(quán)責(zé)輕重等二次分配薪酬，適當(dāng)增加績效在收入分配當(dāng)中占據(jù)的比重［6］。

2.激發(fā)參與各方的適應(yīng)力與活力

當(dāng)?shù)卣块T應(yīng)當(dāng)提高法人治理的適應(yīng)力，積極轉(zhuǎn)變以往的陳舊思想，下放自身權(quán)力，由理事會負(fù)責(zé)圖書館的決策。同時，還要積極適應(yīng)新角色，轉(zhuǎn)變以往的行政管理為依法治理，轉(zhuǎn)變之前的直接管理為間接管理，不斷健全與完善法律法規(guī)以實(shí)現(xiàn)依法管理，以最終實(shí)現(xiàn)管辦分離；另外，公共圖書館的館長還要積極解放思想，不斷提高自身的決策能力、統(tǒng)籌能力、協(xié)調(diào)能力、資源整合能力等，以盡快適應(yīng)理事會決策執(zhí)行的新角色，并使其重要作用得到充分發(fā)揮。