新時代國土空間規劃立體化管控的實踐與思考
——以黃土高塬溝壑地區為例

■王雪嬌

一、引言

各級各類空間規劃和管控政策在支撐我國快速城鎮化發展等方面發揮了積極作用，隨著時代發展，城鄉建設從過去的增量式規劃逐漸邁入存量更新階段[1]，國土空間開發利用和保護的范疇也逐漸由平面拓展到三維立體空間。黨的十八大以來，空間規劃從地方尋求規劃體制改革進行自主實踐，進入到國家整體謀劃新時代國土空間開發保護格局，旨在綜合考慮人口分布、經濟布局、國土利用、生態環境保護等因素，科學布局生產空間、生活空間、生態空間，建立全國統一、責權清晰、科學高效的國土空間規劃體系。為更加有效地推進國家治理體系和治理能力現代化，國家對多部委規劃管理職責進行了重組，國土空間規劃承擔了“多規合一”的歷史使命，國土空間治理也呈現出向三維立體化管控轉變的必然趨勢。傳統的基于遙感影像和測繪地理信息投影算法的平面管控“一張圖”已難以適應復雜的地形變化和統籌地上地下空間的管控需求。尤其是在地形起伏較大的黃土高塬溝壑區，平面投影與實際地表情況誤差突出，對推動精準管控和國土空間精細化治理帶來較大挑戰，在這類地區加快構建自然資源三維立體“一張圖”顯得尤為緊迫且必要。更為重要的是，“一張圖”不僅僅是一張圖、一個系統，其根本目的在于為自然資源的管理和決策服務，只有國土空間管控措施同步實現“立體化”，才能推動“一張圖”更好地為國土空間精準科學管控提供重要支撐和保障。因此，本研究以黃土高塬溝壑地區為例，基于該地區空間利用特征綜合分析現有管控體系的局限性，提出了適用于地形變化復雜地區的國土空間立體管控模式，為國土空間管控立體化的推廣實施提供研究支撐，推動新時代國土空間規劃及自然資源管理決策從單要素分散管理向“山水林田湖草沙”全要素統籌管理轉變。通過實現地上、地表、地下一體化的國土空間規劃立體管控新模式，保障國家戰略有效實施，切實提升國家治理現代化能力和水平。

二、國土空間規劃管控方式與準入原則

（一）現行國土空間規劃分區管控方式

近年來伴隨國土空間規劃改革進程不斷推進，國土空間規劃的管控體系在“多規”銜接協調的過程中，逐步探索創新形成了“指標監測—行為管控—項目落地”管控層級體系（圖1）。在大的主導功能分區上，城鎮開發邊界以內的建設采用“詳細規劃+規劃許可”的管制方式；城鎮開發邊界以外的建設按照主導用途分區，采用“詳細規劃+規劃許可”和“約束指標+分區準入”管制方式①。在詳細規劃尺度上，通過劃定管控單元作為向“詳細規劃+規劃許可”管控層面的過渡，形成從宏觀指標到微觀行為及項目的銜接協調，各單元內部進行指標分解落實、具體行為準入、發展與保護引導以及項目落地。同時，采用國土空間用地用海分類作為用途管制的重要依據，對各類開發建設活動進行監測管控。

圖1 “指標監測—行為管控—項目落地”管控層級體系（作者自繪）

（二）分區開發建設活動準入原則

1.城鎮空間

在城鎮集中建設區，城鎮規劃建設用地布局不得突破城鎮開發邊界；重點調整城鎮用地結構，實現用地從注重增量向注重存量土地的轉變；重點優化城鎮功能布局，優先滿足改善教育、醫療、文化等設施用地需求；合理規劃布局工業、商業、居住、科教等功能區塊；逐步縮減農村居民點建設規模。在城鎮彈性發展區，在不突破用地規模指標條件下，必須在城鎮開發建設預留區域進行的建設需聯合多部門進行項目選址合理性和必要性論證，通過后可實施；嚴格控制區內農村居民點建設規模，規劃期內應縮減規模，對現有農村居民點搬遷引導，集中集聚建設。在特別用途區，文化遺產、濕地公園在國家及部門管理規定范疇內的，按照相關保護管理規定實行嚴格的管控（猶如開發邊界內的生態保護紅線）；范疇以外的，以相應的特定功能為主導功能，嚴格控制人為因素對自然生態和自然文化遺產原真性、完整性的干擾；控制周邊建筑體量和景觀，保障城鎮生態功能，提升宜居環境品質，滿足居民休閑游憩需求，保護城市自然人文特色。

2.農業空間

在永久基本農田保護區，土地必須得到嚴格保護，除法律規定的情形外，不得擅自占用和改變；加大整理力度，完善農業配套設施，改善農業發展基礎條件，確保規劃期間永久基本農田數量不減少、質量有提高、用途不改變；加強建設用地選址論證；區內現有非農建設用地和其他零星農用地應當復墾或調整為基本農田。在農業農村發展區，土地主導用途為農村生活和農業生產，應著力提高耕地質量，增加有效耕地面積，改善農業生產條件和生態環境；嚴格控制開發強度和影響范圍，禁止城鎮建設和產業集中連片建設；區內允許鄉集鎮開發建設，原則上鄉集鎮不屬于城鎮化快速發展的重點地區。

3.生態空間

在生態保護紅線區，必須確保其保護性質不轉換，生態功能不降低，空間面積不減少，管理責任不改變。實行分類管理，按紅線類型實現“一線一策”；禁止一切與生態保護無關的開發建設活動，原有的各種生產、開發建設活動應逐步退出；區域性基礎設施禁止穿越生態保護紅線區；存在需要保護的歷史文化名村、傳統村落、古建筑村落，應予以保留。在生態控制區，土地主要用途為營林生產及林業生態設施建設、風景旅游用地及其配套設施建設；區內生產性林地宜開發林下種養業，同時開展林業觀光、采摘等休閑旅游項目；嚴禁損害生態功能、破壞景觀、污染環境的開發建設活動；嚴格限制礦產開發建設；可合理安排生態旅游網絡和旅游線路；任何開發建設活動不得破壞珍稀野生動植物的重要棲息地、遷徙通道；應減小農村居民點建設規模，允許拆建改建，嚴格控制村莊數量和規模，鼓勵人口外遷；禁止毀壞森林、草原開墾耕地，禁止圍湖造田和侵占江河灘地。

（三）建設活動準入原則的地理邏輯與差異性

人類活動受氣候、地形等自然地理因素影響，建設活動歸根結底是人類改造自然的過程，改造本身離不開自然本底的稟賦特征，這些特征是開發建設條件重要的評估基礎之一。生態是生物在一定自然環境下生存和發展的狀態，自然環境是談論生態以及生態保護的前提。對以分區準入和用途管制為主要方式的國土空間規劃管控而言，最為直觀的自然影響因素就是地形。在不同的地形上，城鎮和農村建設、農業發展以及生態保護的側重點均有所不同，在部分地區因地形帶來的數據誤差逐漸帶來建設活動監測管控的偏差，例如地貌類型豐富、坡度變化較大的黃土高塬溝壑區。

三、現有管控體系對復雜地形與普遍地下開發的不適應性

（一）平面分區管控在地形復雜地區的局限性

當前國土空間總體規劃“一張圖”以平面投影圖為主要形式，借助ArcGIS等平臺實現空間落地管控。而平面投影圖在體現豐富的地形地貌下用地空間的差異性方面相對有限，與實際用地空間之間可能存在一定誤差，且這類誤差越是到鎮一級越為明顯。如DEM數據在黃土高原典型地貌區的應用中，在起伏較大和破碎程度較高的地區，SRTM3 DEM的數據質量普遍較差，SRTM3 DEM V4的數據誤差較大，并且這種誤差與坡度分布密切相關[2]，難以體現不同地形地貌特征下管控重點的差異，不利于精細化管控。

（二）地下空間管控尚局限于城鎮及重點資源地區

目前，國土空間規劃對地下空間也給予了越來越多的關注，既包括城鎮各類地下基礎設施和公共空間，也包括各類地下水資源、礦產資源和可再生能源等空間。構建地下空間規劃與管控體系并促進與國土空間規劃相銜接的努力正在不斷被嘗試，以此推動地下空間資源有效保護和科學利用，提高城鎮的韌性及可持續發展能力。但目前鮮有涉及城鎮以外地區非資源型地下空間的監測與管控，在城鎮建設空間以外，大量民居窯洞、宗教洞窟、地下倉庫及有關地下工程也應納入地下空間的重要組成部分，其建設行為也對生態、生產、生活發揮不同作用，產生不同影響。這些區域的豎向情況掌握、規劃設計、界面控制、產權劃分及監測管理仍有待加強。

按照自然資源部有關要求，要加快構建自然資源三維立體“一張圖”。“一張圖”是用途管制和自然資源保護與決策的重要依據。因此，無論是從地理信息表達誤差方面，還是兼顧地下空間開發利用與資源保護方面，都表明管控機制和方法措施與“一張圖”同步轉向三維立體化是緊迫且必要的。只有管控與“一張圖”同步實現三維立體化，才能更好發揮“一張圖”的真正作用。

四、構建立體化管控模式的優化建議

（一）探索構建“橫向分片+縱向分層”立體化管控模式

為應對上述情形與現有管控體系不相適應的情況，本研究提出探索建立“橫向分片+縱向分層”立體管控模式，引入縱向（剖面）管控概念作為傳統管控內容的補充，推動管控立體化、差異化、精細化，并強化相應保障要素支撐，以達到管控模式優化的目的。

一是結合自然地貌與開發利用特征建立橫向分片管控機制。在海拔、氣候等因素相同的前提下，一般情況下同類型地貌生態特征相近，生態環境價值、自然災害類型、地形利用條件、建設對生態的影響機制等具有較高相似性，因而國土空間規劃在生態修復與環境保護原則、災害防治重點、資源利用方式以及考慮生態影響控制建設開發行為等方面的管控要求具有一定共性。不同的地貌演化類型具有不同的空間特征及利用可行性，其管控也因地貌的生態價值、穩定性、安全性、開發成本、區位關系等因素差異而有所不同。不同的地貌分區，以及同類型地貌中的不同要素，宜采取差異化管控措施，在建設用地規?？刂?、空間拓展方向、引導村鎮集中布局模式、產業布局等方面有所區別。

二是立足縱向開發特點建立“縱向分層+立體剖面”管控機制。該機制將地表、地下、山窟等空間一并納入國土綜合整治與生態修復范圍，并對各類資源的開發進行統籌；綜合評估必要的地內空間、地下空間等各類需縱向管理的資源要素的保護與開發價值、建設情況、對生態環境影響，通過建立國土空間三維信息平臺，完善特殊地形空間數據，對典型剖面采取重點監控，面向縱向開發典型要素制定管控原則，為國土空間三維立體管控提供支持。由此，空間管控內涵不再僅局限于平面分區及用途管制，而是橫向有分區、縱向有分層、面向全面三維立體開發建設行為的綜合性管控。

（二）立體化空間管控模式優化的支撐保障

一是盡快建立基于三維立體“一張圖”的立體管控模式。立足三維立體“一張圖”空間數據，按照三類空間、七類分區，將各類自然資源和國土空間要素進行分類，制定差異化管控要求。統籌地上地下空間，兼顧平面立體要素，對有必要進行管控的要素全數納入管控監測預警范圍。

二是完善國土空間基礎數據技術支撐。按照自然資源部有關要求，以數字高程模型、高分辨率遙感影像為基礎，集成整合地下空間、地表基質和覆蓋、業務管理等各類自然資源及國土空間數據。推動二三維數據多元獲取及融合，整合不同類型三維數據接入端口，搭建三維立體數據場景，針對地上地下立體空間管控構建指標體系及模型、分類分析模塊，為立體化信息化智能化管控提供技術支撐。

三是進一步優化細化管控方式。指標的制定宜結合地貌生態本底條件優化完善，在指標項、指標閾值、指標權重方面有所差異，按照全域—片區—單元的管控層級予以細化，疊合功能分區綜合制定建設活動準入標準。在詳細規劃中結合地貌分區及剖面分析，差異化規劃土地使用性質及其兼容性、服務設施建設等內容，突出生態保護及生態資源管理等引導性指標的特色化差異化。

四是強化管控主體銜接與責任落實。促進要素管控與行政事權相匹配，不同管理主體權限界線劃定先行，統籌規劃、建設、管理三大環節，相互促進、形成合力。加強部門溝通協調，以國土空間基礎信息平臺為基礎，推動部門間數據互通、同步更新，做到三維空間要素部門歸口精準不遺漏，統一數據管理應用，聯動開展實時監測、管控等工作。進一步完善監督預警機制，對管控執行情況差、突破或即將突破閾值的指標實行分級分類預警，堅決落實管理主體責任。

五、黃土高塬溝壑地區空間利用特征與管控模式優化建議

“你們這邊是呂梁山，挨著就是黃河了，再過去就是陜西。我插隊那個延川縣，離這兒也不遠，地形也都是這樣的丘陵溝壑。黃土高原生活著我們的祖祖輩輩，孕育著我們的中華文明?！?/p>

——習近平《共產黨就是給人民辦事的》（2022年1月26日）

（一）橫向與縱向的立體差異：黃土高塬溝壑區的空間利用特征

黃土高塬溝壑區是我國水土流失問題最嚴重的區域之一，生態修復與保護任務尤為突出。我國黃土高塬溝壑區主要分布于甘肅省隴東地區（廣義的董志塬）、陜西省延安地區南部（廣義的洛川塬）以及咸陽地區北部一帶，分別屬于涇河流域和洛河流域；該區域總面積約1.5萬平方千米，共涉及6個地（市）、21個縣[3]，主要涵蓋塬面、川道、溝壑、淺山等地形。因川道流域切割形成的大量由溝坡、溝谷構成的溝壑地形，其空間類型、景觀變得十分多樣，同時也形成更加因地制宜、豐富多樣且獨具特色的土地利用空間。

黃土高塬溝壑區的空間開發以及村鎮體系發展有其獨特的特征。開發建設多集中于地形坡度較緩和的區域，近年來不斷加快的開發建設活動對塬面形成的侵蝕，不斷加劇的水土流失已成為制約該區生產力發展、人民群眾生活質量提升、土地資源利用的主要因素之一[4]。在土地利用方面，耕地、園地、草地、林地等用地占比隨著海拔的變化有所差別，如陜西淳化縣秦莊溝流域地區隨著海拔的增高，各類用地構成中的草地和林地所占比例變得更大，在海拔1200～1250米的地區除了零星分布少量耕地、園地及居民點用地以外，基本上全為林地和草地[5]。在溝壑地帶，分布有耕地、園地、草地、林地等用地類型。同時，大量居民點用地分布于不同海拔高度，如在陜西地區，特殊的地形地貌與黃土地獨特的文化就孕育了以“窯洞”為代表的民居空間，這種天然黃土中的穴居形式，在沿山與地下均具有較好的地形適應性，布局十分靈活。

當前國土空間管控中作為重要依據的平面投影圖，無法準確體現窯洞這一穴居建筑的分布及規模，而窯洞在陜北地區非常普遍，并具有歷史文化保護與傳承價值，是國土空間規劃管控的重要對象之一，在國土空間規劃中需兼顧這一建筑形態對生態環境的影響。地形造成的誤差以及窯洞等特殊要素的缺失，導致通過“一張圖”難以準確實現這些地區國土空間保護與合理開發的目的，不利于生態環境風險防控與人居安全保障。

（二）黃土高塬溝壑區空間規劃管控模式優化

1.橫向分片：按照不同地貌類型采取差異化管控

一是不同地貌要素管控應有差異。對于塬面、川道、淺山等不同的地貌要素，其發展的動力機制、城鎮化模式以及要素布局特點均有所不同，因此生態保護對策也應更具針對性。充分考慮城鎮形態、規模、人居現狀與未來建設目標，塬面的生態保育整體策略應注重河流廊道與水土保持生態建設相結合，形成“溝壑生態保護+塬面生態控制+溝道水系生態廊道網絡”的空間模式[6]。其中，塬面生態控制，是在河流水系生態廊道的基礎上通過營造大型植被斑塊，形成人居與生態空間之間的隔離和過渡區，通常以農業景觀和植被建設為主[7]。結合村落布局及農業發展條件，按照生態農業要求，塬面溝壑地區應該走農業產業化道路。而在川道溝壑地區，川道兩側狹長的沖積平原是生態控制的重點，應嚴格控制工業污染物排放及農業面源污染，避免城鎮和農村居民點建設對川道及溝壑生態環境的破壞，對涉及較多地下空間的村莊及城鎮建筑實行結構式管理，嚴格控制進深、寬度以及改擴建，避免窯洞深挖對土（山）體造成的蠶食。淺山地區應允許適當開發特色旅游業，同時應注重生態環境保護，嚴格控制新開發建設項目；對山坡林地、農田的實際面積而非投影面積進行統計、保護和管理；嚴格農村土地用途管制，加強設施農業和種植大棚項目管理。

二是按地貌分區進行差異化管控。黃土塬、梁、峁等地形是黃土高塬溝壑區最常見的地貌類型。以南泥灣開發區為例，其位于延安市東南部，橫跨三個鄉鎮，地處溝壑淺山區向塬臺區的過渡地區，區內由西向東呈黃土峁向伏梁過渡地貌，為延安市特別政策區，近年來作為區縣級單元開展國土空間規劃編制。區內溝壑縱深、溝谷眾多，地形的破碎使可利用的土地資源非常有限，利用條件高及較高的地區主要分布于主要川道內。因此，該地區可以更好地從微觀層面透視復雜的黃土高塬溝壑地貌空間，兼顧區縣尺度與鄉鎮實際，探討不同地貌類型按照分區實行管控的可能性。在南泥灣開發區，按照主要地貌類型可分為西部溝壑區和東部塬臺區，兩者的管控重點應有所不同。在兼顧山體溝壑生態保護和溝道水系生態廊道網絡保護的同時，西部溝壑區宜重點關注沖積平原的生態管控，東部塬臺區則應側重塬面的生態管控（圖2），例如位于溝壑地區的村莊和在塬面上的村莊，其建設控制、發展指引的差別就會比較大。

圖2 南泥灣開發區西部溝壑區（左）和東部塬臺區（右）空間管控模式示意圖（作者自繪）

三是結合不同功能板塊定位進行差異化管控。國土空間總體規劃的管控不僅要管好、控好，還應留有規模適當的彈性空間，并對發展進行引導。建立在生態保護邏輯上的底線管控應與地區發展導向邏輯相結合，在嚴格落實空間管控要求的同時，兼顧不同區域的發展主導功能，制定差異化的管控重點。以南泥灣開發區為例，在遵循生態控制區、農業農村發展區的管控原則及措施的基礎上，北部生態修復板塊應強化對原油開采等建設行為的限制并著力推進環境整治、生態修復，減少交通水利基礎設施對生態環境的影響，促進人口向城鎮空間集聚。南部森林生態板塊應注重生態紅線保護，提供生態服務或生態產品為主體，著力推進綠水青山轉化為金山銀山，鼓勵發展生態旅游，保護珍稀野生動植物棲息地，減少基礎設施對生態環境的影響。東部蘋果產業板塊及中部現代農業板塊的農業空間不僅保數量質量（紅線），更要植文化、彰特色（軍墾文化、先鋒精神），鼓勵發展農業休閑旅游，結合農業適度進行點狀開發，推進農村居民點集中、集聚發展，促進人口向城鎮空間集聚。西部紅色旅游板塊應實行開發強度整體管控，強化城鎮空間保障，鼓勵發展農業和生態旅游，重點促進人口和產業向城鎮空間特別是城鎮開發邊界內集聚。

2.縱向分層：結合功能制定縱向差異化發展與保護指引

以南泥灣開發區為例，東部蘋果產業板塊以川道、塬臺地貌為主，其中川道中的農業空間重點優化村莊布局，引導區域內部農村居民點集中、集聚發展，加強土地整理，對田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質量，增加有效耕地面積，改善農業生產條件和生態環境；塬臺上的農業空間鼓勵發展集觀光、采摘、休閑于一體的特色農業、現代農業，可適度進行點狀開發的獨立產業建設，以農林產品加工業、物流倉儲、規?；笄蒺B殖、水產養殖等帶動農村剩余勞動力就業、農民增收的產業為主，引導城鎮向塬臺地區集聚發展，促進人口、產業向塬臺地區的城鎮空間集聚（圖3）。西部紅色旅游板塊以川道、溝壑地貌為主，是南泥灣開發區的核心片區，允許城鎮建設用地布局彈性調整；隨著人口逐步遷出，生態空間內的耕地、園地、農村居民點用地宜逐漸還林還草；允許發展生態休閑旅游，合理規劃旅游設施用地，控制周邊建筑體量和景觀，任何開發建設活動不得破壞珍稀野生動植物的重要棲息地，不得阻礙野生動物的遷徙通道；窯洞等特色空間鼓勵發展休閑旅游，嚴格控制農村居民點建設規模，提高居民點用地集約利用度（圖4）。

圖3 南泥灣開發區東部蘋果產業板塊縱向剖面管控示意圖（作者自繪）

圖4 南泥灣開發區西部紅色旅游板塊縱向剖面管控示意圖（作者自繪）

六、結論與討論

對國土空間實施分區分類的用途管制，是國土空間規劃監督管控的重要手段之一。在地形地貌較為復雜的地區，多變的地貌特征造成的數據誤差在一定程度上帶來管理與實際情況之間的偏差，傳統的平面分區管控存在一定局限性。同時，時代發展帶來更多地下空間開發利用，對空間管控的立體化也提出了更高要求?；诖耍狙芯刻岢隽⒆愕匦翁卣?，結合功能板塊發展定位，對地形復雜地區探索開展縱向剖面保護與開發利用管控，推動國土空間管控由平面控制轉向立體精細化管控，加快建立三維立體管控體系，并結合我國西部典型而復雜的黃土高塬溝壑區予以具體闡述，力求為自然資源三維立體“一張圖”配套相應立體化管控措施提供思路。不同地貌類型構造特征及其與管控方式的關系、管控主體與技術支撐、具體管控措施制定及績效管理、監測預警機制等相關領域仍有待進一步研究，特別是在詳細規劃層面如何建立立體化精細化管控體系并制定有針對性的措施，對國土空間規劃更好地發揮控制和引導作用至關重要。

注釋：

①《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（中發〔019〕18號）。