基于三維框架的城市群科技人才政策比較研究
——以長三角城市群和成渝城市群為例

■彭川宇 李嘉芙 鄭順虹

一、問題提出

“功以才成，業由才廣”，人才在區域綜合實力的競爭中起著越來越重要的作用[1]。習近平總書記強調要“擇天下英才而用之”，實施更加積極的創新人才引進政策[2]。自2016年以來，在貫徹落實《關于深化人才發展體制機制改革的意見》的過程中，眾多城市將人才作為影響城市經濟社會發展的重要推動力[3]，紛紛制定并出臺一系列引才聚才的人才政策。截至2020年底，中國近4/5的城市頒布了涉及人才引進、人才遴選、人才評價、人才共享和人才集聚等方面的人才政策[4]。當前，城市間人才競爭日益白熱化，引發了學術界的廣泛關注與討論。

黨的十九大報告提出，“當前中國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段”[5]。城市群的建設發展對于推動國家經濟持續健康發展具有重要意義，是實現各個區域之間協調發展的關鍵因素[6]。隨著城市群的快速發展，區域之間的角逐由單一的城市向城市群轉變。在城市群的快速發展及綜合競爭力不斷提升的背景下，人才集聚效應在城市群內部日益凸顯，城市群內部的人才流動更加頻繁。因此，研究以城市群為主體的科技人才政策有助于探究科技人才政策推動區域協同發展的作用機制。目前，各個城市的人才政策在競爭、學習和模仿等多重機制影響下，呈現出城市間政策雷同和自行加碼的現象，一定程度上導致政策吸引力下降，具體表現為人才“洼地效應”消失和政策失敗等風險[7]。在區域范圍內構建協同機制，促進區域內人才共享和人才有序流動變得日益重要[8-10]。長三角城市群由于經濟發展水平高，對國內外的高水平人才具有強勁的吸引力。據《中國城市人才吸引力報告（2020）》[11]顯示，長三角、珠三角和京津冀三大城市群對各層次人才表現出較強的吸引力，其中長三角城市群最為突出。全國近20%的人才聚集在長三角城市群，超過京津冀城市群（12%）和珠三角城市群（7%），說明長三角城市群已成為中國較為成熟的人才高地和人才集聚地。2020年1月3日，習近平總書記在中央財經委員會第六次會議上做出推動成渝地區雙城經濟圈建設、打造高質量發展重要增長極的重大決策部署[12]。2020年4月21日，四川與重慶簽署了《成渝地區雙城經濟圈人才協同發展戰略合作框架協議》，協議指出“共同打造人才集聚中心和人才高地”。在西部大開發政策紅利下的成渝城市群，發展潛力大，被視為推進中國創新能力發展的新增長極。對比研究新興城市群與成熟城市群在科技人才政策上的差異，對于探究科技人才政策在區域發展中的推動作用機制、進而充分發揮科技人才政策的效果具有重要的理論價值和實踐意義。

本文以長三角城市群和成渝城市群的科技人才政策為研究對象，按照城市群內部城市的經濟發展水平和科技人才流動率進行排序，選取上海、杭州以及成都、重慶分別作為長三角城市群和成渝城市群的代表城市，構建以“基本政策工具—政策吸引力—政策目標”為分析要素的三維城市群科技人才政策分析框架，對2014—2020年長三角城市群和成渝城市群的科技人才政策文本進行編碼和計量分析，總結城市群間科技人才政策的共同特征和差異，為優化城市群科技人才政策提供建議。

二、文獻綜述

人才發展，政策先行。人才政策是引導人才事業發展的指南針，為人才工作的各流程提供指導、明確發展方向，是學界和政府部門關注的熱點問題。國內外學者從多個方面對人才政策進行了研究。

從研究內容看，國內外學者主要從人才政策的前置影響因素、制定過程、效果評估和擴散創新等方面展開研究。Harvey認為有吸引力的人才政策是贏得人才的關鍵[13]。Jack提出人才政策的制定對于人才培養和發展具有重要作用[14]。胡威探究了人才政策實施的前置因素，從內因、外因和制約因素三方面分析了人才政策內部各個因素的相互作用和運行規律[15]；袁方成構建了從需求側人才政策轉向供給側人才政策的新路徑[16]；王世權等運用PMC指數評估了15個副省級城市的人才政策，并結合評估結果和各指標現狀給出政策建議[17-18]；曹鈺華和袁勇志探究了人才政策與區域創新之間的關系[19]；邸曉星和徐中分析了人才政策的運行機制，探索了人才共享共贏新模式[20]；學者們還探索了人才政策的擴散模式，具體表現為學習、競爭、模仿以及縱向傳遞和橫向競爭相結合的模式[21-23]。

從研究方法看，有學者采用DEA模型和扎根理論等方法對人才政策進行分析[24-25]，也有學者采用內容分析法和因子分析法對人才政策進行分析[26-27]，還有學者運用數理經濟學對人才政策各因素之間的交互影響做了探討[28]。

從人才政策的研究對象看，學者們分析了科技創新人才和高層次人才政策等不同人才層次的人才政策[29-33]；按照地域劃分，有學者深入研究單個城市的人才政策，也有學者以多個城市的人才政策作為研究對象，對比分析城市間的人才政策[34-35]。

從研究的理論基礎及分析框架看，李秀文等以協同創新理論為基礎，探析了當前人才政策在科技領域中存在的問題[36]；王媛和白華運用多源流理論，分析了美國人才政策的問題來源與政策源[37]；曾錫環等運用“需求—過程”二維分析框架，將政策工具融合到人才政策的全過程之中，充分挖掘了人才政策的功能優勢[38]；程華等運用“政策工具和創新創業過程”二維框架，分析了人才政策各指標的內部結構[31]。

通過對既有文獻的歸納總結，可以發現學者們主要采用單個城市或多個城市的人才政策作為研究對象，但目前鮮有學者以城市群人才政策為研究對象并采用“基本政策工具—政策吸引力—政策目標”的框架模型剖析比較城市群的科技人才政策?？萍既瞬诺膮^域協同發展與城市的空間集聚具有緊密的關聯，科技人才的互動和聚集也是以城市為紐帶的，一個城市群就是一個人才圈[39]。因此本文以城市群為研究對象，對比分析兩大城市群的科技人才政策的共性和差異，為優化城市群科技人才政策提供對策建議。

三、城市群科技人才政策分析框架

（一）基本政策工具

城市群科技人才政策的構成包含多種因素，是一個多元復雜的體系，可以從基本政策工具視角下的供給型、需求型、環境型三方面對城市群科技人才政策的內容組成進行分析。采用政策工具可以測量城市群人才政策內容的統一性、互動性和完備性?；菊吖ぞ撸↖nstrument）是指在一定的政策背景下，政府為解決問題而實施政策措施以實現政策目標的手段[34]。學術界對政策工具的分類研究較多，如Howlett和Rames將基本政策工具分成自愿性、強制性和混合型工具三種[40]；Rothwell和Zegveld將政策工具分為環境型、供給型和需求型[41]；McDonnell和Elmore基于政策工具的目的將其分為命令性工具、激勵性工具、能力建設工具和系統變化工具四類[42]。本研究依據Rothwell和Zegveld的研究將政策工具分為供給型工具、需求型工具和環境型工具三種類型。

供給型政策工具是指政府通過提高生產要素的供給水平，促進技術和產品的創新發展；在人才政策中，供給型政策工具指人才的選擇和培養、人才基礎建設、資金支持、公共服務等其他輔助服務。需求型政策工具是指政府通過對城市群人才協同發展等各方面的扶持，減少區域人才交流和信息不對稱等障礙，從城市群自身發展方面促進人才向高質量階段成長。環境型政策工具是指政府通過構建有利于人才發展的有機環境，借助各個外部因素，為其發展提供保障和秩序，包括建立健全人才管理機制、規范知識產權保護體系和提供稅收優惠等措施。詳細的指標和定義如表1所示。

表1 基本政策工具類型、名稱和含義

（二）政策吸引力

政策吸引力（Attraction）是以吸引論為基礎的政策分析視角。吸引論是指一個地區根據所處的政策環境，通過實施人才戰略、人才政策、人才資源配置和人才建設等措施來吸引科技人才，促進地方經濟發展的一種手段[43]。國內外學者將人才吸引力的關鍵要素分為經濟發展、教育水平、產業發展和環境[44-45]。科技人才政策的落地和實施需要關注政策吸引力這一因素。政策吸引力表現為對人才要素的配置能力和對人才的爭奪力[46]，需要全面考慮政策的支撐要素、核心要素和控制要素。支撐要素是衡量政策力度和支撐規模的重要指標，能側面反映出政府對人才發展的關注和扶持程度[47]，具體分為“政策規劃或計劃”“實施指南或意見”和“實施細則或規范”三個等級；核心要素是指人才政策中政府為吸引人才而采取的措施，包括人才分類和吸引人才；控制要素是指人才政策中政府為了留住人才而采取的政策措施，這也是政府能有效掌控的政策手段，主要包括平臺建設、經費保障和項目扶持。詳細的指標和定義如表2所示。

表2 政策吸引力的工具類型、名稱和含義

（三）政策目標

城市群科技人才區域協同發展是各社會主體間的互動、交流、共享、集體行動的過程[48]，積極調動各要素的作用，實現人才資源集聚和整合的協同效應[9]。關注城市群人才政策還需要站在城市群人才整體發展的角度去探究，才能達成既定的人才政策目標，最終實現城市間人才資源“1+1>2”的協同效應[49]。本研究框架中的政策目標（Target）主要包括人才政策中是否包含以推動區域人才流動、區域人才集聚、區域人才共享為目標的內容或條目。區域人才流動是指通過規劃咨詢、項目合作、科研院所建立等方式，實現人力、智力資源的有效互動；區域人才集聚則強調人才在區域間自由流動的過程，是人才資源在區域范圍內呈現一定規模的聚集和合作[50]；區域人才共享是指通過發揮多要素相結合的引領作用，削弱區域間不良競爭，實現多地對人才的“非排他性”使用，促進區域內人才共享共育、為區域所共享的人才使用方法[51]，主要涉及人才共享平臺、政策、理念和保障機制。詳細的指標和定義如表3所示。

表3 政策目標的工具類型、名稱和含義

綜上所述，依據相關文獻和城市群科技人才政策的比較，本文構建了以“基本政策工具（Instrument）—政策吸引力（Attraction）—政策目標（Target）”為分析要素（以下簡稱IAT）的科技人才政策分析框架，如圖1所示。

圖1 長三角城市群和成渝城市群科技人才政策三維分析框架

四、研究設計與政策編碼

（一）研究方法

內容分析法來源于新聞傳播學領域。伯納德·貝雷爾森（Bernard Berelson）在《傳播學研究中的內容分析》中確認內容分析法是一種科學的研究方法[52]。內容分析法是對客觀存在的外部信息進行全面有序的梳理，采用量化的方式對信息加以描述，并對研究內容及其發生的變化進行深度剖析，客觀地從樣本數據中進行科學推斷的一種研究方法，并被學者們廣泛運用[53]。因此，本文采用內容分析法分析長三角城市群和成渝城市群的科技人才政策文本，通過政策樣本的選擇、政策內容的編碼、編碼結果的統計分析，獲取兩大城市群科技人才政策的對比分析結果。

（二）研究樣本總體統計描述

本文以“上海市”“杭州市”“成都市”“重慶市”“科技人才”“科技人才政策”“科技人才開發”為關鍵詞，在“北大法寶”數據庫、各地政府網和相關人力資源網檢索2014年1月～2020年8月的人才政策，按照嚴格的標準進行篩選和整理，最終選取有效政策文本共計154項。其中長三角城市群有效政策文本為71項，成渝城市群有效政策文本為83項。運用NVivo12.0軟件對政策文本進行篩選、節點分類、編碼、對比分析，一共創建了政策工具、政策吸引力和政策目標3個父節點以及供給型政策工具、需求型政策工具、環境型政策工具、支撐要素、控制要素、核心要素、區域人才共享、區域人才集聚和區域人才流動9個子節點。

（三）政策文本及內容編碼

本文依據“政策編碼—序列號”的規則對長三角城市群和成渝城市群的科技人才政策進行編碼，如表4所示，序號1～54是上海市人才政策，共有編碼636條；序號55～71是杭州市人才政策，共有編碼522條；序號72～105是成都市人才政策，共有編碼568條；序號106～154是重慶市人才政策，共有編碼224條。具體編碼信息如表5所示。

表4 長三角城市群和成渝城市群人才政策（示例）

表5 長三角城市群和成渝城市群人才政策文本內容編碼（示例）

五、長三角城市群和成渝城市群的人才政策文本分析

對長三角城市群和成渝城市群共154項科技人才政策進行量化統計分析，其中基本政策工具共計307個參考點，占比59.5%；政策吸引力共計152個參考點，占比29.46%；政策目標共計57個參考點，占比11.04%?？梢娺\用基本政策工具是兩大城市群人才政策的重要方式。下文將從基本政策工具、政策吸引力和政策目標3個視角分別對比分析長三角城市群和成渝城市群科技人才政策的核心內容。

（一）IAT三要素分析

1.基本政策工具分析

對表1的政策文本進行編碼歸類，統計得出長三角城市群和成渝城市群在科技人才政策中使用基本政策工具的情況。供給型政策工具使用頻次最高，共計196條，占比61.25%；環境型政策工具的使用頻次比供給型和需求型政策工具低，共計36條，占比11.25%；需求型政策工具共計88條，占比27.5%。從數據可以看出，長三角城市群和成渝城市群都全面使用了基本政策工具中的供給型、環境型和需求型政策工具，為城市群的科技人才發展提供了多元的發展措施，但是3種政策工具的使用頻次差異較大，如圖2所示。首先，兩大城市群供給型政策工具的使用率都是最高的，而環境型政策工具使用較少，說明在政策工具的使用上主要以自上而下的供給型政策工具為主；其次，成渝城市群的政策工具使用較長三角城市群偏少，說明長三角城市群在政策工具的應用上更為成熟。

圖2 政策工具參考點對比統計

2.政策吸引力分析

政策吸引力主要分為支撐、核心和控制3個要素，支撐要素涉及政策文本類型和政策力度；核心要素是政策吸引力方面的內容；控制要素主要包括留住人才所采取的措施。依據表2，統計得出長三角城市群和成渝城市群人才政策中政策吸引力要素的使用情況。

在政策吸引力中，核心要素占比最高，為43.42%，頻次為66項；支撐要素占比最低，為27.63%，共計42項。在支撐要素中，涉及政策規劃18項，實施指南17項，實施細則7項。從頻次上看，成渝城市群政策規劃類最多，長三角城市群實施指南類政策最多，兩大城市群的實施細則頻次相同，說明成渝城市群在人才政策的力度上高于長三角城市群，而長三角城市群在對科技人才政策的關注和科學管理上比成渝城市群做得好，在人才政策實施力度上，兩大城市群的直接參與度較大。

在核心要素中，涉及人才分類和引進人才兩大指標，通過統計數據可知，在人才分類上，兩大城市群具有一定的相似性，但是在人才引進上，呈現出較大的差異：長三角城市群人才引進的參考點為43條，占比86%，而成渝城市群的人才引進共計7項，占比14%（圖3）。

圖3 政策吸引力參考點對比統計圖

在控制要素中，上海17項、杭州8項、成都16項、重慶3項，成都和上海市的人才激勵力度較大，杭州市和重慶市次之。上海和杭州主要將經費保障和項目扶持等投放到高層次人才上，而成都和重慶的覆蓋面更加廣泛，對各層次人才都具有一定的人才激勵作用。從整體來看，長三角城市群共計25項，占比57%，成渝城市群共計19項，占比43%（圖3），說明長三角城市群在留住人才方面表現更突出。

3.政策目標分析

根據表3的政策文本編碼歸類，統計得出長三角城市群和成渝城市群的政策目標分布情況。如圖4所示，長三角城市群在區域科技人才共享、區域科技人才集聚和區域科技人才流動三方面目標都比成渝城市群應用得多。據《中國流動人口發展報告2018》[54]顯示，在幾大城市群中，人才流動率最高的是京津冀城市群，其次為成渝城市群、長三角城市群、長江中游城市群和珠三角城市群，與本研究結果相吻合。從總體上來看，兩大城市群呈現出較大的差異，長三角城市群在政策目標各指標上共計47條，占比82%，成渝城市群在政策目標各指標上共計10條，占比18%；從區域人才集聚目標的應用來看，長三角城市群的應用頻次高于成渝城市群。

圖4 政策目標參考點對比統計圖

（二）交叉分析

將基本政策工具、政策吸引力和政策目標結合起來分析政策文本，比較兩個城市群之間的人才政策。由于政策內容的配置與組合會在很大程度上影響城市人才政策的有效執行和政策預期目標的實現[45]，本文采用交叉分析法，進一步探究3個視角下政策內容的適配度，彌補“各自為政”所帶來的偏差，減少因政策工具組合使用不當而帶來的外溢或缺失。

1.基本政策工具——政策吸引力

如圖5所示，在需求型政策工具中，兩大城市群的人才政策多采用政策吸引力中的核心要素，尤其在留住人才方面。成渝城市群與長三角城市群在需求型政策工具下均存在政策吸引力工具使用不完整的情況，具體而言，成渝城市群缺乏支撐要素的支持，長三角城市群缺乏控制要素的使用。這說明成渝城市群雖然在需求型政策工具的力度和規模上還未達到長三角城市群的水平，但是對留住人才的關注程度較高。

圖5 政策工具與政策吸引力交叉分析圖

在環境型政策工具中，長三角城市群在使用政策吸引力工具上更加全面，包括了支撐、核心、控制3個要素，而成渝城市群缺乏支撐要素，即缺乏政策力度和關注程度。在核心要素方面，成渝城市群占10%，長三角城市群占20%，其中長三角城市群較好地開展了人才管理機制的建設和人才事業發展環境的營造。在控制要素方面，兩大城市群均結合了自身的地域特點和經濟水平，采取了專項資助政策。不同之處在于實施資助政策的人才層次和投入方式：長三角城市群更傾向于高層次人才，借助投融資機構；成渝城市群各層次人才均有所惠及，主要依靠政府資金支持。

在供給型政策工具中，政府多采用控制要素，其中成渝城市群占33%，長三角城市群占29%。

2.基本政策工具——政策目標

從圖6中可以看出，在需求型政策工具中，長三角城市群為了促進人才的發展設計了全面的政策目標，包括區域人才共享、區域人才集聚、區域人才流動等指標，其中區域人才流動指標最為突出，主要表現為區域間合作平臺的搭建和人才管理機制的統一，但是在不同的政策工具下，使用的政策目標的具體指標有所差別。

圖6 政策工具與政策目標交叉分析圖

在環境型政策工具中，成渝城市群采用了區域人才集聚和區域人才共享兩種政策目標，分別占25%，而長三角城市群的人才政策中區域人才共享指標占50%，其余兩個指標均未顯現。在環境型政策工具中，區域人才流動在兩大城市群中的應用較少，存在不足和缺失，表明兩大城市群主要通過需求型和供給型的政策工具來推動區域人才協同發展，卻忽視了環境型政策工具在區域人才協同上發揮的影響。

在供給型政策工具中，成渝城市群全面運用了政策目標的各個指標，尤其是區域人才共享，通過建設區域人才培養基地和公共實訓基地，促進公共服務資源合理配置和區域共享，實現區域內人才高質量發展。長三角城市群主要采用區域人才集聚和區域人才流動，通過建設重點實驗室和研發基地，為人才集聚提供場所，從而加快人才的區域流動。

3.政策吸引力——政策目標

如圖7所示，從政策吸引力的支撐要素來看，長三角城市群全面使用了政策目標下的各項指標，其中對區域人才流動和區域人才集聚的重視較強，而成渝城市群缺乏區域人才集聚的相關政策支持。從政策吸引力的控制要素來看，成渝城市群僅集中在區域人才集聚上，而長三角城市群集中在區域人才共享和區域人才集聚。從政策吸引力的核心要素來看，長三角城市群集中在區域科技人才集聚和區域科技人才流動上，成渝城市群體現在區域科技人才共享和區域科技人才流動方面。

圖7 政策吸引力與政策目標交叉分析圖

六、研究結論與優化建議

（一）長三角城市群與成渝城市群人才政策的共性特征

通過對長三角城市群和成渝城市群人才政策進行量化統計分析，發現兩大城市群的人才政策具有兩個共同點。首先，兩大城市群在基本政策工具中均較多地運用了供給型政策，這容易造成區域內人才政策的沖突和人才資源的浪費。其次，在政策吸引力中支撐要素和核心要素運用較少，規劃性政策文件較少，對城市群人才發展的引領作用還不足。另外，在區域協同發展背景下，兩大城市群協同政策運用較少，例如關于區域人才流動、人才共享等的政策內容較缺乏，使得城市群的人才發展態勢處于相對割裂的狀態，不利于區域間的人才流動，無法推動城市群內部各城市人才的共享和互補，不利于區域人才綜合實力的提升。因此，應加強各維度下的具體指標的匹配應用，更加高效利用資源，促進區域人才政策的協同。

（二）長三角城市群與成渝城市群人才政策的差異分析

通過對兩大城市群的人才政策進行對比分析，發現兩大城市群的人才政策的3個差異。首先，長三角城市群的人才政策使用基本政策工具在人才的制度體系上較成渝城市群更為健全，具有詳細的人才遴選標準和評價方式。與成渝城市群相比，長三角城市群為人才提供了更多的公共服務，除提供住房、子女教育、醫療保障支持外，還提供人才生活服務、人才交流平臺和其他配套保障服務。其次，在政策吸引力上，長三角城市群對人才的關注和科學管理較成渝城市群更為全面，如組建工作小組并參與人才工作能力的全程考核等。長三角城市群不僅關注對高層次人才的吸引，還投入大量資源提升現有人才的綜合素質和水平。在成渝雙城經濟圈建設工作指引下，成渝城市群的人才政策力度不斷加大，但在人才引進和人才培養的具體工作上還存在一些不足。再次，在政策目標上，長三角城市群在區域人才集聚、區域人才流動和區域人才共享方面較成渝城市群更為成熟。

（三）優化建議

1.結合城市群發展特點和階段，優化城市群科技人才政策基本政策工具的應用。調整城市群在科技人才政策中基本政策工具上的運用結構，提高政策工具應用的精準性、完整性，使之達到平衡狀態，減少資源的浪費，提高政策工具各指標間的內部適應性。此外，經濟發展水平較高的城市群應適當提高需求型政策工具的使用比例，如引導產學研三方機構到海外創建人才工作站等，充分引進和用活國內外人才資源。新興城市群應全面提高政策工具的應用強度，有效發揮政策工具各指標的“組合拳”效應，明確人才培養方案，擴充城市群人才智庫儲備量；加強知識產權保護機制的建設，維護人才和用人單位的權利；鼓勵科技人力資源的開發，支持創新創業人才的投融資。

2.優化政策的執行和落地環節，提升城市群人才政策吸引力。在人才政策吸引力的支撐要素中，需要規范和完善關于人才政策的相關法律制度，使政策實施更細致高效，從而吸納更多人才；在人才政策吸引力的核心要素中，各城市群應注重對人才的儲備，立足于長遠的政策趨勢，注重對人才梯度的支持，使人才引進與經濟發展水平相適應，避免出現人才斷層的現象；在人才政策吸引力的控制要素中，各城市群需要創新人才資助政策和留住人才的手段，對高層次人才和特殊人才給予重點關注。

3.充分發揮城市群優勢，建立健全城市群內部人才協同發展機制。國內外研究表明，人才協同發展與制度保障密切相關[55-57]。首先，在城市群范圍內制定統一的人才服務標準，提供便捷高效的科技人才信息服務平臺，搭建區域人才共享載體；其次，建立區域協調發展、人才資源互通、共享的新興模式，打造產學研協同創新平臺，落實區域一體化的人才服務保障政策；再次，積極響應長三角一體化發展戰略和成渝地區雙城經濟圈建設，加速城市群間人才共享共育進程，推動人才新梯隊建設，發揮各城市群區位優勢，促進城市群人才工作協同發展。