以數字政府突圍科層制政府

文/江文路 張小勁

數字政府是指政府以新一代信息技術為支撐，綜合運用云計算、大數據、區塊鏈、人工智能等新興互聯網技術，對治理過程所需的各種數據和信息，以數字化形式自動采集、整合、儲存、管理、交流和分析，提升政府行政效率與決策科學性的新型政府運行模式。它強調用數字化、智能化手段和方法改變公共服務樣式、改善公共決策質量、改進公共管理品質、改進政務工作流程、提升政府行政效能、提高公共監管水平，實現以數感知（民眾訴求）、循數決策（公共資源配置）和依數治理（精準施策）。在信息技術快速更新迭代的數字化浪潮中，大數據、人工智能、區塊鏈等數字要素的產生不僅帶來了社會勞動生產率的顯著提高，成為新的經濟增長引擎，同時還深刻影響著政府官員的治理思維與行為方式，加速了政府治理的數字化轉型。數字治理成為新時期政府治理改革的普遍趨勢，而以新興數字技術為主要驅動力的數字政府建設已成為突圍“科層制”政府治理藩籬，推進我國政府治理體系與治理能力現代化的關鍵引擎。

現代科層制政府的治理基礎與內在局限

在傳統社會的不同歷史階段，不同政體有著差異化的統治原則與管理機制。總體來看，因人而治、因人而異是傳統政府治理的突出特征。在社會由傳統向現代的發展變遷中，工具理性的擴張以及工業化和資本主義的快速發展加速了國家的現代化進程。特別是19世紀中期以來，隨著大工業組織的增長，政府的活動范圍有了巨大的擴展。專業化官僚組織與職業化文官系統的快速發展，形成了“科層制”（Bureaucracy）的現代治理結構。科層制帶來了人類社會管理機制的重大進步，標志著政府治理從傳統向現代的范式轉型。

理性官僚制是現代科層制政府的組織基礎，它的產生與社會分工的細化進程密切關聯。作為一種基于理性原則建立起來的等級化、制度化、協同性的大規模組織形式，它極大地提高了政府治理的標準化、專業化、規范化程度與管理效率，但同時因其自身運行邏輯的悖論與官僚固化利益集團的形成，導致對政府有效治理形成阻礙甚至破壞。新中國成立以來，“科層制”與我國高度集權的計劃體制相結合共同構成了一個超級復雜的金字塔型國家治理結構。從治理規模與治理層級看，它達到了“科層制”治理的頂峰，其溢出效應導致社會組織的高度行政化。改革開放以來，我國歷經五次大規模的政府機構改革，大幅度地精簡了政府機構，有效遏制了官僚膨脹的趨勢，推進了政府職能的轉變，但并沒有改變科層制的治理邏輯，其內在治理困境并未得到根本解決。從政府治理現代化的發展趨勢看，利用數字技術推動政府治理數字化轉型，消除理性官僚制所引發的治理弊端，突圍科層制政府治理的內在局限，突破碎片化條塊分割治理格局，已成為當下我國政府治理變革的主流趨勢。

以數字政府建設突圍科層制政府的演進歷程

“十一五”時期，我國的電子政務建設成為深化行政管理體制改革的重要牽引器。2002年8月，中央辦公廳與國務院辦公廳轉發了《國家信息化領導小組關于我國電子政務建設的指導意見》，提出要加快十二個重要業務系統建設。2006年，國家信息化領導小組印發了《國家電子政務總體框架》，強調以政務信息資源開發利用為主線，建立信息共享和業務協同機制，更好地促進行政管理體制改革。加快數字政府建設，推動政府治理能力建設由電子政務時代向數字政府時代跨越，逐漸成為從中央到地方政府治理改革的重要共識。在我國數字政府建設實踐過程中，呈現出“頂層規劃布局+中層謀劃設計+基層積極實踐”的央地良性互動格局。在中央的頂層部署和努力推動下，越來越多的地方政府開始以數字政府建設為抓手，秉持技術賦能、數據賦權和為民服務的理念，從治理體系、辦事流程、服務效率等多方面推動政府治理改革、提升政府治理效能，驅動著基層政府治理體系和治理能力現代化。涌現出了以浙江“數字化轉型”、廣東數字政府改革、上海“一網通辦”、河南“跨省通辦”、深圳“鵬城智能體”等為代表的地方數字政府創新實踐。

新時期我國的數字政府建設是健全“以人民為中心”的改革推進機制，構建數據流、業務流有機融合的政府運行機制，完善以業務流程為中心的政府治理結構，加快基于數據資源挖掘的治理工具創新，推進政府治理體系與治理能力現代化的主動探索。政府治理的數字化轉型是彌合政府治理決策、資源配置與治理目標之間巨大鴻溝的有效方案。作為數字時代的重要戰略資源與核心創新要素，大數據不僅促進了相關行業的技術革新，而且很大程度地提高了政府收集提取數據、運算分析數據、數據輔助決策的能力，成為以信息化驅動治理現代化的重要手段。數字技術提升了政府對各個領域的持續監測與快速反應能力，互聯網成為推動政府“簡政放權”的監督器和優化公共服務流程的催化劑，助推政府為市民提供更加公開透明、規范高效與更精細優質的管理與服務。“十四五”時期，我國的政府治理范式將加速邁入全面“數字化”時代。身處當今世界百年未有之大變局，新時期我國的數字政府建設是對現代政府治理范式的重要變革，更是突圍科層制政府治理藩籬，提升政府治理績效，于危機中育先機、從變局中開新局的關鍵性改革舉措。

以數字政府建設突圍科層制政府的內在邏輯：數字治理與科層治理的耦合

科層制的政府治理結構是一種中心化、集權化的權力設置，它可以保障上級或主導者的命令得到有效貫徹，但無法代替下一級層級的機構和官員進行具體的管理，從而也就為政策目標與實際效果的偏離制造了空間。下級機構與官員的自利性動機如果沒有受到有效規制，就會引發推諉避責、各自為政、脫離群眾等現代官僚主義問題。縱觀各國政府，體系空轉、效率降低、系統內耗與相互博弈等行政失靈問題持續困擾著政府當局，成為全球性政府治理難題。

從政府治理演進的進程看，數字政府并非是對科層制政府的完全替代，而是在科層制治理架構的基礎上，以數字賦能的方式進行治理“突圍”。通過優化“科層制”政府的治理結構，數字政府建設提升了政府的治理效率，降低政府的運行成本，從而有效發揮出我國黨政體制的制度優勢與治理效能。實踐表明，數字政府改革提升了政府的精細化管理能力、精準化服務水平、科學化決策能力以及數字化治理能力。隨著國家層面對政府政務數據共享的布局與推進，我國政府部門正在建立起跨層級、跨地域、跨系統、跨部門的數據共享體系與治理平臺，有效打破了部門之間的信息壁壘與數據孤島，使得政府治理體系內部的部門協同、精準治理、公共服務、決策反饋水平大幅度提升。在全面建設社會主義現代化國家的新征程中，建設數字政府已經成為新時代人民對政府治理的更高期待與更新要求，同時也是政府自身適應數字化社會治理形勢的明智選擇。

一方面，黨的十八屆三中全會以來，全國各級政府都在著力提升基層治理能力，“黨建引領”是普遍趨勢。在偏遠的、邊緣的和傳統生活樣式仍占主要地位的地區，更多的是用傳統科層制的方式強化壓力傳導或者進行邊際性的治理優化，其所取得的效果仍然有限。而在較為發達的現代化城市治理中，則更多地采用現代信息技術手段、汲取現代治理資源，進行政府治理流程的再造和治理體系的優化。這一類型中又逐步發展出差異化的改革路徑：一方面是以深圳、杭州、上海為代表的治理優化和創新，更多的是以便民便企服務的方式來展開，其主要的特點是流程優化和程序簡化，從最初的一窗服務、一廳服務到一網通、一卡通、最多跑一次，再到一網統管、全網通辦、容缺審批、秒批秒辦，等等。另一方面，則是以北京市“12345”市民熱線為主渠道的“有求必應、接訴即辦”的改革創新。比較這兩條路徑可以發現，數字治理改革的共同點在于服務社會居民與企業辦事，提升普通市民的獲得感、幸福感、安全感，體現社會主義制度的優越性。但這兩條路徑又有所不同：基于流程優化和程序簡化的治理改革更多地屬于功能性的延伸和擴展，盡管其后端也涉及機構調整，但其主要思路是降低居民辦事的成本，提升政府為民服務的行政效率。而在北京市基于市民熱線數據的數字治理改革中，更多地表現出政府治理功能的增生和創新。

北京市以“黨建引領，街鄉吹哨，接訴即辦”為代表的政府治理改革中，通過將大數據治理技術融入基層社會治理，從而解決現代城市治理中民意訴求、政治回應、資源配置、統籌協同等一系列難點問題，探索出適應新時期城市治理需求變化的一系列治理體制機制，有效提升了政府的服務能力與回應效率，強化了黨政干部與人民群眾之間的情感聯系。“12345”市民熱線作為民眾訴求的接駁器，以最高效的方式將最真實的民情民意傳導給政府相關部門，從而為政府官員的治理決策提供了源自基層的可靠依據。對于市民群眾的合理訴求，政府官員據此就事、論事、辦事，在問題解決的基礎上不斷將相關的治理經驗轉化成更系統、更持續、更科學的政府決策，逐漸形成“用數據認知、循數據決策、依數據施策”的治理思維與決策模式，從而對市民群眾的難點、堵點、痛點問題有了更真實的把握，推動問題的有效解決，破解科層制治理結構中的信息盲點與治理梗阻等困局，有效提升政府的治理回應性與行政效率。

在數字政府治理體系的建構過程中，北京市的數字政府建設具有鮮明的行政主導啟動機制以及后端行政績效的驅動特征。這一改革是由市委、市政府主要領導頂層主導、推動以及強有力推進的結果，屬于行政主導驅動下的制度變遷過程。市委、市政府在“接訴即辦”改革中居于核心地位，是行動組織、資源保障、機制設計和績效評價的最重要主體。從改革啟動到現在，在若干個重要時間節點呈現出不同的改革內涵和創新舉措。政黨主導與行政驅動貫穿數字治理體系構建的全過程，“頂層設計推動、中層高度重視、基層有效落實”是數字政府治理體系化建構得以迅速展開和全域推展的關鍵。在2018年的改革啟動階段，北京市推出的改革舉措主要是針對基層治理中屬地治理與部門治理的不匹配問題——即“條”與“塊”的協調治理問題。“街鄉吹哨，部門報到”就是試圖通過街鄉鎮屬地政府與上一級執法部門之間“點對點”的便捷聯通和快速反應，來解決基層治理中問題發現與問題解決之間在時間和地域上的錯位現象和治理低效問題。這一機制安排一定程度上加強了條線部門對屬地街道的回應和協同，在“吹哨者”“吹哨內容”和“聽哨者”三個端點上屬于有限制性與選擇性的綁定，還未完全破解科層治理難題。2019年，北京市委、市政府開始展開對市民熱線的體系化構建，提出“有訴必應，接訴必辦”，力圖通過統一的平臺聯通的方式，用更高效的工作機制在更大的治理范圍內、解決更多的治理難題。“吹哨者”由少數基層干部或志愿者擴大到一般市民，吹哨內容由特殊的部門執法問題擴大到一般市民的“煩心事、揪心事”，響應者也由執法部門擴大到街鄉鎮基層政府和社區干部。相應的配套改革包括對基層街道治理體制機制的重大調整，實際上是把真正辦事的權限和資源放在了街道辦事處，從而更好地響應市民熱線的“派單”，并根據響應的質量好壞和及時程度對政府各部門進行考評。

北京市的數字政府治理體系的建構是在“黨建引領”的方式下實現了比較快速的、全域展開的治理創新，從政務熱線平臺一直延伸到政府的治理范式變革。在數字政府建設過程中，數字治理的理念設想和改革實踐產生了契合與嵌套，形成了從“治理設想—治理實踐—治理反饋—優化改進”的良性治理循環。從對居民訴求的應訴辦事開始，北京市委、市政府通過改革相應的治理流程，提供更優質的便民和便企服務，降低了企業運行成本，有效增強了政府與居民的治理黏性。通過對政府不同部門的系統考評，有助于主政者發現城市治理過程中的“中梗阻”問題，通過跨部門多層次的協調解決相應問題，從而完成對各職能部門從治理加壓到治理解壓的轉變。從事務層到考評層再到決策層的各層級互動，有助于形成對數字政府治理的整體認知。政府官員形成的系統性、大數據治理思維，則有助于政府治理績效的進一步提升。

基于對北京市政府治理數字化轉型過程與治理體系的整體刻畫，我們可以進一步歸納和概括出我國的數字政府建設變革演化的未來圖景。一是助推形成超大型城市良性協同的社會治理格局。二是驅動政府治理體系與治理范式的變革創新。三是推動現代政府治理范式的深度轉型。在“十四五”乃至更長一段時期，政府治理的數字化轉型所設定的目標將是在突圍科層制治理局限的基礎上，打造以智慧數控、全員參與、整體智治的“智慧政府”。展望未來，面對社會利益高度分化、民眾訴求日益多元、社會治理日益復雜的全新形勢，新時期的數字政府建設不僅要強調對新興治理技術的廣泛應用，更應注重對科層制政府治理結構機制的有效變革，充分調動社會力量參與數字治理，建立與數字化時代相適應的政府治理體制，從而釋放出數字技術對政府治理現代化所賦予的強大動能。以數字政府突圍科層制政府，讓人民在政府治理變革中有更多獲得感，將是提升黨政體制治理效能，加速實現我國政府治理體系與治理能力現代化的必由之路。