加快建設(shè)國家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶：發(fā)展定位與戰(zhàn)略構(gòu)想

文/高鳴 魏佳朔

引言

2020年，中國的糧食總產(chǎn)量達(dá)到6.69億噸，連續(xù)6年保持在6.5億噸以上，早已是全世界最大的糧食生產(chǎn)國。“不困在于早慮，不窮在于早豫”，盡管糧食連年豐收，但中國對內(nèi)仍面臨著“吃得好”“吃得放心”的糧食與食物消費(fèi)新需求，對外仍面臨著世界百年未有之大變局，需要將保障國家糧食安全作為“三農(nóng)”工作的重中之重。為加快實現(xiàn)從糧食生產(chǎn)大國向糧食產(chǎn)業(yè)強(qiáng)國的轉(zhuǎn)變，2020年中央經(jīng)濟(jì)工作會議首次提出要建設(shè)國家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶。

實際上，2003年中央農(nóng)村工作會議就曾提出，“要大力優(yōu)化農(nóng)業(yè)區(qū)域布局，推動優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品和特色農(nóng)產(chǎn)品向優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)集中，形成優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)帶”，2005年的中央一號文件更是明確提出要推進(jìn)優(yōu)質(zhì)糧食產(chǎn)業(yè)帶建設(shè)。值得思考的是，相比2003年以來建設(shè)的糧食產(chǎn)業(yè)帶，國家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶的關(guān)鍵特征與核心內(nèi)涵是什么？立足新發(fā)展階段，面向2035年要建成什么樣的國家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶？開展建設(shè)的現(xiàn)實條件是什么，具體有哪些基礎(chǔ)和不足？今后一段時期內(nèi)，建設(shè)國家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶的發(fā)展目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)是什么？

國家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶的提出過程與核心內(nèi)涵

（一）提出過程：從“糧食產(chǎn)業(yè)帶”到“國家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶”

2003—2015年：建設(shè)糧食產(chǎn)業(yè)帶重在實現(xiàn)糧食生產(chǎn)向優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)集聚。引導(dǎo)糧食生產(chǎn)集聚并形成優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)，是應(yīng)對國內(nèi)糧食減產(chǎn)與入世初期糧食進(jìn)口沖擊的現(xiàn)實選擇。為保持農(nóng)業(yè)穩(wěn)定與保障農(nóng)民利益，2003年中央農(nóng)村工作會議提出要形成優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)帶，此后連續(xù)4年的中央一號文件也對建設(shè)糧食等農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)帶提出具體要求。在此期間，原農(nóng)業(yè)部連續(xù)制定實施了兩個優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域布局規(guī)劃，主要聚焦優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)在種植面積和產(chǎn)量上的集中度，以推動糧食生產(chǎn)集聚、提高其規(guī)模化和專業(yè)化水平為路徑，以形成優(yōu)勢糧食生產(chǎn)基地為發(fā)展定位。

2015—2020年：通過劃定糧食生產(chǎn)功能區(qū)將優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)明確固定下來。在2004—2015年糧食產(chǎn)量“十二連增”期間，糧食生產(chǎn)面臨的資源環(huán)境問題日益嚴(yán)峻。落實黨的十八大以來提出的“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略，特別需要聚焦優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)進(jìn)行更加精準(zhǔn)的投入建設(shè)。2017年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)的指導(dǎo)意見》，提出要以主體功能區(qū)規(guī)劃和優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品布局規(guī)劃為依托，科學(xué)精準(zhǔn)劃定9億畝糧食生產(chǎn)功能區(qū)。到2019年底，全國超額完成“兩區(qū)”的劃定規(guī)模，水稻、小麥、玉米、大豆等品種均已完成劃定任務(wù)。

2021年起：聚焦糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)國家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶。一方面，面向“十四五”時期和2035年，中國發(fā)展面臨的內(nèi)外部風(fēng)險上升，保障國家糧食安全必須增強(qiáng)憂患意識，堅持底線思維，穩(wěn)定并提高糧食綜合生產(chǎn)能力。另一方面，中國的糧食消費(fèi)呈現(xiàn)出品質(zhì)提升、結(jié)構(gòu)升級和總量增長的新特征。保障國家糧食安全必須加強(qiáng)需求導(dǎo)向，加快形成糧食產(chǎn)業(yè)集聚，建設(shè)現(xiàn)代高效的糧食產(chǎn)業(yè)體系。在此背景下，2020年中央經(jīng)濟(jì)工作會議首次提出“要建設(shè)國家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶”。

（二）比較分析：國家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶的核心內(nèi)涵與特征

從建設(shè)目標(biāo)、路徑與重點(diǎn)等方面對“糧食產(chǎn)業(yè)帶”與“國家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶”進(jìn)行比較分析，后者的關(guān)鍵特征主要體現(xiàn)在以下四個方面：第一，以增強(qiáng)糧食安全保障能力為核心目標(biāo)；第二，以深入實施“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略為基礎(chǔ)路徑；第三，以建設(shè)“三鏈協(xié)同”的糧食產(chǎn)業(yè)體系為重點(diǎn)任務(wù)；第四，以構(gòu)建各地協(xié)同保障糧食安全的融合格局為發(fā)展導(dǎo)向。建設(shè)國家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶突出了全局性和系統(tǒng)性，旨在實現(xiàn)糧食產(chǎn)業(yè)在城鄉(xiāng)之間、縣域之間和區(qū)域之間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的聯(lián)合發(fā)展，構(gòu)建糧食經(jīng)濟(jì)暢通無阻的國內(nèi)大循環(huán)。

綜合從“糧食產(chǎn)業(yè)帶”到“國家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶”的提出過程，以及對二者的比較分析，國家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶應(yīng)當(dāng)是指面向糧食生產(chǎn)功能區(qū)，以強(qiáng)化糧食生產(chǎn)能力建設(shè)，夯實并增強(qiáng)糧食主產(chǎn)區(qū)的資源優(yōu)勢與生產(chǎn)優(yōu)勢為基礎(chǔ)，以實現(xiàn)糧食產(chǎn)業(yè)集聚并打造“三鏈協(xié)同”的糧食產(chǎn)業(yè)體系，持續(xù)形成以糧食主產(chǎn)區(qū)的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢為重點(diǎn)，以最終增強(qiáng)糧食安全保障能力為核心目標(biāo)的新型糧食經(jīng)濟(jì)形態(tài)。

建設(shè)國家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶的發(fā)展定位

面向2035年建設(shè)國家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶，首要定位是建成穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)的糧食生產(chǎn)基地，提高糧食綜合生產(chǎn)能力。具體而言，是要建成創(chuàng)新引領(lǐng)、科技支撐、旱澇保收的糧食主產(chǎn)區(qū)，全面提高糧食生產(chǎn)中的防災(zāi)減災(zāi)能力、科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率和技術(shù)效率水平。這是立足新發(fā)展階段實施糧食安全戰(zhàn)略，滿足持續(xù)增長的糧食總量需求，應(yīng)對“十四五”時期和到2035年各類風(fēng)險挑戰(zhàn)的必然要求。

面向2035年建設(shè)國家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶的發(fā)展定位之一，是要建成布局合理、特色鮮明、優(yōu)勢集聚的糧食產(chǎn)業(yè)格局，將糧食產(chǎn)業(yè)做大做強(qiáng)，滿足持續(xù)提高的糧食與食物消費(fèi)新需求。具體而言，是要立足糧食主產(chǎn)區(qū)的資源優(yōu)勢和生產(chǎn)優(yōu)勢，圍繞糧食加工這一核心環(huán)節(jié)，培育建設(shè)一批引領(lǐng)帶動作用明顯的龍頭企業(yè)與產(chǎn)業(yè)園區(qū)，形成與糧食生產(chǎn)格局基本一致的糧食產(chǎn)業(yè)格局。

面向2035年建設(shè)國家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶，關(guān)鍵是要建成產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈、供應(yīng)鏈“三鏈協(xié)同”的糧食產(chǎn)業(yè)體系。具體而言，一是要建成以生產(chǎn)環(huán)節(jié)為基礎(chǔ)、以加工環(huán)節(jié)為引擎，優(yōu)產(chǎn)、優(yōu)購、優(yōu)儲、優(yōu)加、優(yōu)銷“五優(yōu)聯(lián)動”的糧食產(chǎn)業(yè)鏈。二是要建成以市場需求為導(dǎo)向，以產(chǎn)銷協(xié)作為路徑，更有活力、更高附加值的糧食價值鏈。三是要建成以“兩橫六縱”的主要糧食物流路線為基礎(chǔ)，以糧油應(yīng)急供應(yīng)體系為支撐，獨(dú)立自主、暢通無阻的糧食供應(yīng)鏈。通過建設(shè)國家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶，提高農(nóng)民種糧收益并破解“高產(chǎn)窮縣”“財糧倒掛”難題，實現(xiàn)現(xiàn)代高效的糧食產(chǎn)業(yè)與糧食安全相統(tǒng)一。

建設(shè)國家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶的現(xiàn)實條件

（一）糧食綜合生產(chǎn)能力仍有提升空間

全國的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)已經(jīng)取得顯著成效，但部分地區(qū)還存在投入標(biāo)準(zhǔn)偏低的問題。河南、山東等9個產(chǎn)糧大省的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田占耕地面積的比重均已超過40%，江蘇、江西已經(jīng)超過60%；相比之下，內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江四省（區(qū)）的糧食產(chǎn)量占全國糧食總產(chǎn)量的26.3%，但高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田占耕地面積的比重僅有27.4%。東北地區(qū)作為全國的糧食核心產(chǎn)區(qū)，糧食增產(chǎn)帶來的生態(tài)環(huán)境問題也日益突出，發(fā)生各類農(nóng)業(yè)災(zāi)害的風(fēng)險也有所增加，同樣需要加快建設(shè)旱澇保收、綠色生態(tài)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。

農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系在優(yōu)勢技術(shù)和核心技術(shù)上的短板明顯。在落實“藏糧于技”戰(zhàn)略方面，農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系在減輕農(nóng)民種糧負(fù)擔(dān)、提高種糧收益上的效果明顯，在范圍上已經(jīng)基本覆蓋全國，但在一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)和核心領(lǐng)域上的短板還比較明顯。先進(jìn)數(shù)字農(nóng)業(yè)技術(shù)的服務(wù)半徑和覆蓋范圍還有待拓展，與糧食生產(chǎn)的結(jié)合還有待深入。玉米的單位面積產(chǎn)量與世界領(lǐng)先水平、發(fā)達(dá)農(nóng)業(yè)國家之間仍有差距。

（二）糧食加工產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平衡不充分的問題突出

從區(qū)域空間的布局看，糧食加工產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平衡的問題突出，特別是與糧食生產(chǎn)格局不匹配。在“北糧南運(yùn)”格局持續(xù)深化的背景下，北方地區(qū)將繼續(xù)為穩(wěn)定全國的糧食產(chǎn)量做出重要貢獻(xiàn)，但東北三省等地區(qū)在糧食產(chǎn)業(yè)集聚上進(jìn)度落后、動力不足，資源優(yōu)勢、生產(chǎn)優(yōu)勢尚不能充分轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢。

與發(fā)達(dá)農(nóng)業(yè)國家的糧食產(chǎn)業(yè)相比，中國還尚未進(jìn)入需求引領(lǐng)、創(chuàng)新驅(qū)動的發(fā)展階段。2019年，全國的糧食加工處理能力高達(dá)12.5億噸，實際加工糧食5.5億噸，產(chǎn)能利用率僅為44%，優(yōu)質(zhì)產(chǎn)能不足與產(chǎn)能結(jié)構(gòu)性過剩的問題并存。糧食加工產(chǎn)業(yè)的需求導(dǎo)向較弱、創(chuàng)新能力偏低，對構(gòu)建“五優(yōu)聯(lián)動”糧食產(chǎn)業(yè)鏈的帶動作用不強(qiáng)，與建成現(xiàn)代高效糧食產(chǎn)業(yè)體系的發(fā)展定位之間仍有差距。

（三）糧食產(chǎn)銷協(xié)作中的“痛點(diǎn)”有待解決

在生產(chǎn)合作的模式下，一些糧食企業(yè)為強(qiáng)化糧源質(zhì)量保障，打造優(yōu)勢糧食品牌，選擇到主產(chǎn)區(qū)以開展訂單農(nóng)業(yè)或流轉(zhuǎn)農(nóng)地自營的方式建立生產(chǎn)基地。但受到價格波動與實際生產(chǎn)質(zhì)量等多方面的影響，實踐中往往存在著履約率不高的情況。盡管糧食企業(yè)流轉(zhuǎn)農(nóng)地開展自營能夠避免上述違約風(fēng)險，但糧食企業(yè)的主營業(yè)務(wù)多在加工、物流等領(lǐng)域，對生產(chǎn)領(lǐng)域的不熟悉將使其在自營過程中面臨著較大的障礙。

而從流通合作、供需合作模式的實踐看，目前合作的重心更多側(cè)重于主銷區(qū)對糧源的“掌握”，即對本地糧食市場的供應(yīng)能力建設(shè)。這些方式客觀上守住了主產(chǎn)區(qū)不發(fā)生“賣糧難”的底線，但整體上對提高農(nóng)民種糧和地方抓糧“兩個積極性”的激勵效果相對有限。

（四）糧食物流網(wǎng)絡(luò)中仍有“堵點(diǎn)”和“斷點(diǎn)”

糧食的鐵路外運(yùn)、水陸聯(lián)運(yùn)中均有“堵點(diǎn)”。東北地區(qū)作為多條糧食物流線路的起點(diǎn)，在糧食的鐵路外運(yùn)上首先面臨著山海關(guān)的“堵點(diǎn)”。另一方面，水陸聯(lián)運(yùn)越來越成為糧食物流的主要方式，但二者的整體銜接不夠緊密。糧食裝、卸、儲、運(yùn)基本實現(xiàn)“四散化”運(yùn)輸?shù)谋壤齼H有1/3左右，尚不能實現(xiàn)“一站式”流通。

糧食物流網(wǎng)絡(luò)在西部地區(qū)的“斷點(diǎn)”明顯。東部、中部、東北地區(qū)已經(jīng)建立起了比較完整的糧食物流網(wǎng)絡(luò)。但目前僅有沿長江線路、沿隴海線路、沿京昆線路的中后段涉及西部地區(qū)，還沒有形成西部本地的糧食物流網(wǎng)絡(luò)。西南與西北通道關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)少，散糧接卸能力不足，是全國糧食供應(yīng)鏈中突出的“斷點(diǎn)”。

面向2035年建設(shè)國家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶的戰(zhàn)略構(gòu)想

（一）建設(shè)國家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶的發(fā)展目標(biāo)

對標(biāo)到2035年建設(shè)國家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶的具體發(fā)展定位，立足上述現(xiàn)實基礎(chǔ)，建設(shè)國家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶的遠(yuǎn)景目標(biāo)應(yīng)當(dāng)主要包括以下三個方面：

目標(biāo)之一是糧食綜合生產(chǎn)能力明顯提高，繼續(xù)保持為全世界最大的糧食生產(chǎn)國。到2035年，主要糧食品種的單位面積產(chǎn)量接近世界領(lǐng)先水平，確保繼續(xù)實現(xiàn)“口糧絕對安全，谷物基本自給”。目標(biāo)之二是糧食產(chǎn)業(yè)做大做強(qiáng)，基本建成糧食產(chǎn)業(yè)強(qiáng)國。形成多個優(yōu)勢突出、特色鮮明的區(qū)域級糧食產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，區(qū)域間的糧食產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，全國的糧食產(chǎn)業(yè)格局與生產(chǎn)格局基本匹配。目標(biāo)之三是實現(xiàn)現(xiàn)代高效的糧食產(chǎn)業(yè)體系與糧食安全相統(tǒng)一，全面增強(qiáng)糧食安全保障能力。糧食產(chǎn)業(yè)成為提高農(nóng)民收入、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與財政收入增長的主要動能，“高產(chǎn)窮縣”“財糧倒掛”等問題得到根本解決。

（二）面向2035年建設(shè)國家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶的重點(diǎn)任務(wù)

第一，深入實施“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略。繼續(xù)面向糧食生產(chǎn)功能區(qū)和國家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶建設(shè)區(qū)，深入實施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工程，建成集中連片、旱澇保收、穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，強(qiáng)化后期的監(jiān)管維護(hù)。加大對黑土地的保護(hù)力度，有序擴(kuò)大輪作休耕政策的實施范圍。深入實施種業(yè)振興行動。健全完善農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系，全面提高農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的覆蓋范圍與服務(wù)質(zhì)量，并確保服務(wù)糧食作物的比例維持在較高水平。

第二，積極引導(dǎo)糧食產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)更高層次的集聚。重點(diǎn)依托糧食生產(chǎn)基礎(chǔ)好、物流便捷的主要產(chǎn)區(qū)，發(fā)展糧食加工產(chǎn)業(yè)，建設(shè)一批設(shè)施完善、服務(wù)配套的糧食與食品產(chǎn)業(yè)園區(qū)。支持建設(shè)糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展示范縣市、現(xiàn)代糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展示范園區(qū)，形成特色鮮明、優(yōu)勢集聚的糧食產(chǎn)業(yè)集群。引導(dǎo)糧食加工、流通等各類企業(yè)向園區(qū)集聚，充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集群效應(yīng)，重點(diǎn)解決“小、雜、亂”的問題。

第三，深化建設(shè)國家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶的配套改革，優(yōu)化糧食企業(yè)的營商環(huán)境。一是更好地發(fā)揮有為政府在建設(shè)國家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶中的作用，堅持以深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，積極穩(wěn)妥推進(jìn)糧食收儲制度和糧食價格形成機(jī)制改革。持續(xù)構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策體系，健全完善對糧食主產(chǎn)區(qū)的利益補(bǔ)償機(jī)制，繼續(xù)挖掘財政政策在調(diào)動農(nóng)民種糧積極性、政府抓糧積極性上的作用效果。二是更好地發(fā)揮有效市場在建設(shè)國家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶中的作用。落實好新修訂的《糧食流通管理條例》，取消糧食收購資格行政許可，轉(zhuǎn)變糧食流通監(jiān)管方式。重點(diǎn)從財稅扶持和金融信貸服務(wù)兩個方面，優(yōu)化糧食企業(yè)的營商環(huán)境，加強(qiáng)向民營糧食企業(yè)和中小糧食企業(yè)的傾斜和支持。拓寬國家糧食電子交易平臺功能，重視發(fā)揮各類互聯(lián)網(wǎng)電商企業(yè)的平臺功能。

研究結(jié)論與政策建議

不同于以引導(dǎo)糧食生產(chǎn)向優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)集聚為建設(shè)路徑的糧食產(chǎn)業(yè)帶，國家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶是面向糧食生產(chǎn)功能區(qū)，以強(qiáng)化糧食生產(chǎn)能力建設(shè)為基礎(chǔ)，以引導(dǎo)糧食產(chǎn)業(yè)集聚并打造“三鏈協(xié)同”的糧食產(chǎn)業(yè)體系為重點(diǎn)，以增強(qiáng)糧食安全保障能力為核心目標(biāo)的新型糧食經(jīng)濟(jì)形態(tài)。進(jìn)一步加快建設(shè)國家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶，本文提出以下政策建議：

第一，強(qiáng)化現(xiàn)有糧食產(chǎn)業(yè)政策的集成效應(yīng)。第二，細(xì)化建設(shè)國家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶的實施方案。第三，健全完善建設(shè)國家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶的長效機(jī)制。引導(dǎo)相對有限的建設(shè)用地等指標(biāo)向糧食產(chǎn)業(yè)園區(qū)、糧食加工企業(yè)傾斜，強(qiáng)化糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展的用地保障。在充分發(fā)揮中央財政投入主體地位的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)地方政府和企業(yè)主體“共投共建共享”。第四，鼓勵探索糧食產(chǎn)業(yè)跨區(qū)域融合發(fā)展的模式創(chuàng)新。