矛盾糾紛調處化解標準化實踐路徑研究與建議
——以湖州市吳興區社會綜合治理省級標準化戰略重大試點為例

鄭玲 陳旭文 吳新惠 陸蕓 陳群

（1.浙江藍箭萬幫標準技術有限公司；2.浙江省方大標準信息有限公司；3.湖州市吳興區社會矛盾糾紛調處化解中心）

0 引言

加強預防和化解社會矛盾機制建設，正確處理人民內部矛盾，是黨中央的重要部署。社會矛盾作為社會風險的重要源頭，是防范社會治理風險的“首要陣地”，也是避免局布社會風險事件上升為群體性社會事件的“首道關卡”。

自2019年以來，浙江省縣級社會矛盾糾紛調處化解中心已從規范化建設進入強化內在運行機制的改革“深水區”，構建風險閉環管控大平安機制的重要性日益增加。本文圍繞湖州市吳興區社會綜合治理省級標準化戰略重大試點的實踐經驗，研究總結了其頂層設計體系化、資源管理標準化、調處機制鏈條化、調處人員職業化、統籌研判數字化的主要做法，以“全鏈條+數字化”打造系統性建設樣板，對以標準化推進社會矛盾糾紛調處化解工作提供共性經驗。

1 國內外研究現狀分析

1.1 國外研究現狀

目前，世界各國和地區矛盾糾紛調處化解主要包括訴訟解決機制、行政司法解決機制、行政申訴解決機制、非訴訟糾紛解決機制（ADR）等方式，經過初步發展階段（20世紀50～80年代）、鼓勵發展階段（20世紀80年代～2000年）,已進入規范發展階段（2000年至今），并以非訴訟糾紛解決機制（ADR）為主。但當前ADR并未形成絕對普適性的規律、模式和標準，不同的法律體系、司法模式、政治理念和傳統文化對ADR的作用及發展有著深刻的影響，其形式多樣，多以專門法、單行法規、法律修改等多種方式進行立法，或建立專門性矛盾糾紛化解制度或程序。

1.2 國內研究現狀

國內重大社會矛盾的產生有鮮明的歷史階段性，如20世紀90年代大規模農民工進入城市產生的矛盾、失業下崗的矛盾、勞資糾紛矛盾、計劃生育矛盾等。21世紀以來，城市化進入快速發展階段，開始產生某些新的利益型矛盾，如征地拆遷、物業糾紛、醫療糾紛、城市管理糾紛等矛盾。浙江省自2019年3月提出“縣一級要按照‘最多跑一次’改革理念，推行‘一窗受理、一攬子調處、一條龍服務’，努力實現接訪、矛盾糾紛化解‘最多跑一地’”，并相繼發布了《浙江省縣級社會矛盾糾紛調處化解中心規范化建設指引（試行）》《關于建立健全縣級社會矛盾糾紛調處化解中心運行機制的指導意見》等政策文件。

目前，浙江省各縣（市、區）均已實體化運作社會矛盾糾紛調處化解中心。但從總體來看，縣級社會矛盾糾紛調處化解中心規范化改革中存在資源整合不夠全面、運行機制不夠順暢、系統運行不夠便利等矛盾與難題，標準體系頂層設計仍處于缺失階段，導致自上而下、由點及面的運行受阻。同時，當前社會矛盾糾紛調處化解的相關標準缺失顯著，現存標準主要涉及社會治安治理、網格化管理等，覆蓋面不夠廣，不利于社會矛盾糾紛調處化解工作整體性發展。

2 標準化實踐路徑分析

構建風險閉環管控大平安機制，打牢安全發展基礎，有效防范和化解各種風險，其核心在于資源力量整合、數字化融合應用。通過標準化建設，湖州市吳興區社會矛盾糾紛調處化解中心體系化、規范化水平持續提升，實現了“三降兩升”的目標，轄區群眾幸福感、滿意度進一步提升。

2.1 體系化構建頂層設計

標準體系在社會矛盾糾紛調處化解工作中具有系統性、指導性、復制推廣性的重要作用，湖州市吳興區緊扣“多元治理、共建共治、系統集成、主動預見、長效治理”五大理念，以“通用基礎、資源管理、一窗受理、社會矛盾糾紛多元化解、智慧化解應用”為出發點和著力點，圍繞“區中心、鄉鎮（街道）分中心、片區、村（社區）、網格”多級調處化解運行機制，構建矛盾糾紛調處化解“最多跑一地”標準體系，制定縣中心、鄉鎮（街道）分中心、片區工作站等社會矛盾糾紛調處化解相關湖州市地方標準，實現“多級化解”有標可依，形成“最多跑一地”可操作性的創新成果。

2.2 標準化整合調處資源

調處資源是縣級社會矛盾糾紛調處化解中心發揮“總樞紐”作用的重要基礎，也是影響中心高效運行的重要因素。一是整合建設資源。制定《社會矛盾糾紛調處化解中心建設規范》內部標準，以“四合院”方式分設社會矛盾糾紛調處化解大廳、信訪、訴訟、應急，打造“一個院子解決”的黨群合、資源合、民心合、社會合的合文化功能分區。二是統籌調處資源。完善縣中心運行機制，統籌部門、社會組織、行業協會資源組建綜合性服務團隊，打造“兩庭、四室、十中心、十調委、十二品牌工作室”調解力量，吸納40余個調解品牌，實現調解手段、調解領域的全覆蓋，推動調處力量由政府主導向社會參與轉變。

2.3 鏈條化構建調處機制

“早發現、早預防、早處置”是落實社會矛盾排查預警機制，將矛盾化解在萌芽狀態的重要理念，建立鏈條化調處機制是有效延伸調處觸角、提升調解效率的重要手段。一是建立多級調處陣地。以區中心為核心，實施標準體系相關標準，強化“區中心、鄉鎮（街道）分中心、片區、村（社區）、網格”的多級社會矛盾糾紛調處化解陣地建設，形成覆蓋全區的矛盾糾紛調處化解網。二是建立五級調處機制。優化調解對接、分層協調機制，建立中心內部“閉環”標準流程，實行“窗口即接即調、事權部門內調、系統交接聯調、中心牽頭協調、區領導交辦督調”五級調處機制，打通“站臺引導、窗口受理、分流調解、司法判決”四大流程，實現矛盾糾紛“一窗受理”。

2.4 職業化提升調解人員

調解人員素質能力是影響調處成效的核心要素，調解人員職業化是提高調解效率、促進調解行業健康發展的重要路徑。一是建立常態化培訓機制。制定《專職人民調解員管理辦法》和《管理考核辦法》，通過業務講堂、在線答疑、“傳幫帶”等指導模式，組織窗口人員和調解員參加法治思想、標準化建設、調解業務、系統運用等各類培訓，增強人員法治思維和法治方法。二是建立專業化培訓機制。建立平安實訓基地和吳興平安學院，打造6層、7000 m、15個實訓體驗區、200多項實訓內容的平安實訓中心，制定《安全隱患排查互動學習方案》，依托大數據分析推動各類場景虛擬再現轉化為理論研究和日常培訓的重要內容。

2.5 數字化推進統籌研判

加快數字賦能社會矛盾糾紛調處化解全過程，推進數字法治多跨場景應用，是時代發展的必然選擇。一是打造“云上調處”，采用“互聯網+人民調解”矛盾化解調處模式，綜合運用省人民調解大數據平臺、ODR、“浙里調”等平臺，重大矛盾糾紛信息實現實時上報、分類處置、及時交辦的閉環管理。二是打造社會風險綜合研判平臺，銜接“基層治理四平臺”，借助城市大腦吳興平臺實現跨部門、跨層級的業務協同與數據共享，集成登記事項查詢、跟蹤、督辦、評價等相關環節，對全區矛盾糾紛進行綜合感知、在線研判、提前預警，推動社會矛盾糾紛調處化解工作由“經驗決策”向“大數據決策”轉變。

3 思考與建議

3.1 堅持以標準化理念完善中心運行機制

資源分配問題是影響社會矛盾糾紛調處化解中心運行效率的主要因素，急需加快省級運行機制指導意見與建設規范的資源融合轉化，以標準化、規范化完善自身運行機制。一是構建中心建設運行標準體系，細化《關于建立健全縣級社會矛盾糾紛調處化解中心運行機制的指導意見》，從資源管理、“一窗受理”運行、多元化解等角度構建標準體系，自上而下建立體系化的建設服務指南。二是對標制定實施關鍵標準，加快現有制度文件與標準體系的梳理，采納應用一批成熟工作流程，制定提煉一批共性關鍵標準，從硬件建設與軟件機制方面分步分批開展標準實施與持續改進工作，以規范化提升群眾安全感和政府信服力。

3.2 堅持聚焦聚力全鏈條多層次調處力量

完善閉環管控的大平安機制，其基石在于“小事不出村、大事不出鎮、矛盾不上交”的基層預防調處體系。一是縱向打通縣級調處力量，發揮“區中心、鄉鎮（街道）分中心、片區、村（社區）、網格”的多級化解力量，強化網格的基層發現和報告能力、村（社區）初步調解能力，將90%的矛盾在分中心以下解決，實現調處力量有效運用。二是橫向銜接聯動共享，大型矛盾隱患發生具有群體性、類似性的特征，應充分發揮村（社區）、網格矛盾發現的“第一線”優勢，加強村（社區）、網格之間的信息傳達和共享，做到早預報、早發現、早處理。

3.3 堅持強化調處人才要素保障

“人員職業化、工作專業化、待遇薪酬化”是人民調解員隊伍發展的重要方向，應持續加強調解人員素質能力建設，建立健全調解人員職業化發展機制。一是統一調解員基本技能標準，構建調處人員職業化培訓體系，建立調解知識基礎數據庫，開設調處人員專業課程，加強法律法規以及實踐案例宣貫，提升調解員復合型綜合素質。二是打通調解人員職業化發展路徑，健全專職調解工作政策、經費保障體系，完善監督和激勵制度，推動人民調解員證等調處專業認可資質管理與綜合應用，提升調處工作的社會認同感。

3.4 堅持迭代升級數字賦能技術應用

隨著“互聯網+”社會矛盾糾紛調處化解模式的全面推進，迭代整合條線系統是提升中心數字化運行效率的必然選擇。一是迭代數字化應用，加快各條線系統的互通銜接、數據共享，提高社會風險綜合研判的準確性和及時性。優化各類矛調數字化應用場景，豐富、前移和聚合平臺功能，提升平臺操作的便捷性。二是強化信息保密，落實各級調處鏈條的保密責任，加強信息泄露處罰力度，通過集成平安通、網上執法平臺等基層軟件，將工作信息與生活信息合理區分。