我國海洋塑料垃圾治理機制研究

徐東旭

（大連海洋大學海洋法律與人文學院，遼寧 大連 116023）

《2021年中國海洋生態環境狀況公報》指出，塑料是我國海洋垃圾的主要類型，海面漂浮垃圾、海灘垃圾和海底垃圾中，塑料垃圾占比分別為92.9%、75.9%和83.3%。新時代，要重視海洋生態環境建設，加強海洋污染治理，為構建海洋命運共同體貢獻中國力量。當前，我國海洋塑料垃圾污染問題較為嚴重，國家高度重視海洋塑料垃圾治理。但是，我國對海洋塑料垃圾的關注明顯晚于發達國家，治理過程面臨重重阻力，許多工作需要進一步落實。本文結合我國海洋塑料垃圾治理現狀，明確其不足之處并提出對策，以期完善我國海洋塑料垃圾治理機制，更好地保護海洋生態環境，促進海洋命運共同體建設。

1 海洋塑料垃圾概述

聯合國環境規劃署指出，海洋垃圾是指海洋或海岸中長期存在、人為制造、丟棄、傾倒或者排放的固體廢棄物。海洋塑料垃圾這一概念并未有明確規定，其可以理解為上述概念的塑料制品范圍。海洋塑料垃圾通?？煞譃? 類。一是宏觀塑料，包括漁網或者從船上掉落的塑料制品等。二是微塑料，即直徑小于5 mm 的塑料制品，如塑料吸管。三為納米塑料，通常為肉眼不可見（直徑比藻類細胞小1 000倍）的塑料，相對于微塑料而言，納米塑料更容易穿透生物膜。

2 我國海洋塑料垃圾治理現狀

當前，我國海洋塑料垃圾污染問題嚴重，因此我國對海洋塑料垃圾治理做了諸多有益嘗試。我國將塑料污染作為整體環境問題，在相關法律法規中予以規制，以《中華人民共和國環境保護法》作為上層法律，輔以固體廢物、空氣、水資源等方面的法律?！吨腥A人民共和國環境保護法》第六條規定了生產經營者的相關責任并規定了公民保護生態環境的法律義務。此外，《中華人民共和國清潔生產促進法》《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》同樣進行了規定。以上述法律為根基，中國環境政策日益成熟，在生態補償、綠色發展等理念的指導下，防范海洋塑料垃圾污染的相關環境政策接連出臺，“限塑令”“禁塑令”從生產經營環節控制塑料垃圾進入海洋生態環境，《廢塑料污染控制技術規范》（HJ 364—2022）從消費終端控制海洋塑料垃圾的產生，政策逐漸細化，比如，快遞包裝行業要求按照國家標準采用生物降解塑料，農業領域的地膜要保障產品質量和可回收性。2018年，國家發展和改革委員會提出調整“限塑令”，針對不同領域、不同行業的塑料垃圾采取不同的政策措施。

新時代，國家高度重視對包括海洋塑料垃圾在內的塑料污染全鏈條治理。近年來，國家發展和改革委員會、生態環境部等部門協調聯動，部署多項舉措，深入推進海洋塑料垃圾監管與治理。作為海洋塑料垃圾治理的主力軍，我國沿海地區對海洋塑料垃圾治理進行了積極探索，形成一批好的經驗做法。較為典型的是浙江省臺州市，其啟動了海洋塑料垃圾的“藍色循環”方案，目的是促進海洋塑料垃圾的循環利用。在此種模式下，企業與政府協同發力，組織沿海漁民對海洋塑料垃圾進行回收，回收后的廢舊塑料統一運轉至企業進行加工再生，然后生產手機殼等高附加值產品，最后將產品利潤反哺于漁民。

近些年，我國海洋塑料垃圾治理的跨國合作取得一定成效，其中較為典型的是中、日、韓三國合作。中日韓環境部長會議是三國推進跨國環境治理的一項重要會議，海洋環境污染治理議題一直是該會議的重中之重。其中，第二十一次中日韓環境部長會議強調，三國要從源頭上防止塑料垃圾排入海洋，各方應逐步推進削減使用塑料袋等舉措。當前，我國海洋塑料垃圾治理已經取得一定成效，從立法體系構建，政策實行、治理模式探索以及跨國、跨區域合作等方面均取得一定進展，但是在取得成績的同時，我國海洋塑料垃圾治理也存在諸多問題。

3 我國海洋塑料垃圾治理存在的問題

3.1 海洋塑料垃圾治理法律體系不健全

目前，我國在海洋塑料垃圾治理層面尚未出臺專門的法律。我國雖然以《中華人民共和國環境保護法》為上層法律，輔以多部專門法律，并出臺“限塑令”“禁塑令”等相關政策，但是還不能滿足我國海洋塑料垃圾治理需求。現有立法存在諸多不足之處。首先，大部分法律規定過于原則與抽象，有關懲罰措施的條款不夠充分，這就導致執行過程存在重重困難，難以對污染者進行懲戒，不能達到震懾效果。其次，對海洋塑料垃圾國際防治新規則和塑料產業環境影響評估的研究不足，尚未形成有效的應對措施與預案?？傮w來看，我國海洋塑料垃圾治理體系存在諸多不足之處，海洋垃圾治理之路并不平坦，完善相關法律體系是當前海洋塑料垃圾治理的重中之重。

3.2 治理主體責任不明晰

通常而言，海洋塑料垃圾治理需要多方主體進行合作，治理主體主要包括政府、社會組織、企業和公眾等。但就目前而言，企業、公眾對海洋塑料垃圾治理的潛力尚未激發，存在治理主體責任不明晰的問題。企業通常追求片面的經濟效益，社會責任感較低，未能將海洋環境利益與自身利益很好地結合，部分企業甚至不顧國家法律法規的有關規定，片面地生產、銷售有毒有害的塑料制品，致使有些塑料垃圾流入海洋，對海洋生態環境造成嚴重破壞。公眾對海洋塑料垃圾治理的關注度往往不夠，認為其是國家或者社會的任務，與自身無關，參與感不強；有些公眾想積極參與，但是參與渠道較少，這往往降低其參與的積極性。總之，海洋塑料垃圾治理是一項系統性工程，需要各治理主體明確其責任，并充分調動自身的積極性和能動性，形成政府、社會組織、企業和公眾參與的合力，提升整體決策能力和資源配置效率。

3.3 國際合作開展效率較低

當前，國家、地區間主要依據國際公約開展海洋塑料垃圾治理合作。從20世紀開始，海洋塑料垃圾治理就受到國際社會的高度重視，國際社會相繼簽署了諸多全球性公約和區域性公約，前者有《聯合國海洋法公約》《國際防止船舶造成污染公約》《倫敦公約》等，后者有《保護東北大西洋環境公約》《赫爾辛基公約》等。國際公約明確國際社會應對海洋塑料垃圾進行治理，對促進國際交流合作有一定作用，但是公約通常都為一些原則性規定，實際可操作性不強，各國治理能力、治理意識也有較大的差異，因此國際合作開展效率較低。

在海洋塑料垃圾治理過程中，各國存在互相推諉責任、各自治理的現象。我國處于海洋塑料垃圾污染的高發地帶，周邊發展中國家通常注重自身的經濟發展，海洋生態環境保護意識不夠，合作治理難度較大；發達國家又只顧及自身海洋生態環境的優劣程度，往往不愿支持發展中國家對海洋生態環境進行治理。另外，各國海洋塑料垃圾治理政策也不盡相同。這些都為國際間開展深度合作帶來挑戰，使得國際合作開展效率較低，難以達成共識。

4 我國海洋塑料垃圾治理的對策

4.1 完善海洋塑料垃圾治理法律體系

我國海洋塑料垃圾治理相關法律存在多原則性規定、可操作性不強等問題，包括《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》，“限塑令”“禁塑令”等政策也存在諸多不足之處。對此，在中央立法層面，可在《中華人民共和國環境保護法》的現有框架下單獨設立一章，詳細規定海洋塑料垃圾治理的各項法條。此外，應對海洋塑料垃圾國際防治新規則和塑料產業環境影響進行評估，形成應對新舉措和預案，進而通過立法形式促進我國海洋塑料垃圾的治理。

4.2 建立多元參與的海洋生態環境治理模式

目前，海洋塑料垃圾治理主體責任不明晰，有必要探索建立多元參與的海洋生態環境治理模式。在此種模式下，政府、社會組織、企業和公眾共同參與海洋生態環境治理，最終建立市場化、多元化的生態補償機制。政府要發揮自身在海洋生態環境治理中的主導作用，社會組織要發揮自身的優勢，企業要增強社會責任感，公眾要樹立綠色消費理念，協同參與海洋塑料垃圾治理。當前，要落實企業生產責任延伸制，促進海洋塑料垃圾的循環利用，拓寬海洋塑料垃圾的治理資金來源，提高海洋塑料垃圾的循環利用率。同時，要強化治理主體的責任意識，切實促進海洋塑料垃圾治理，保護海洋生態環境。

4.3 加強國際交流與合作

目前，海洋塑料垃圾治理相關國際公約尚不完善，我國應積極推動國際間新公約的建立，促進國際法的完善并率先遵守。我國曾參與多個國際公約的建立，并作為締約方，參與多項軟法的出臺。我國應加強與其他國家的交流與合作，吸取他國意見，并結合本國情況，完善當前的國際公約，建立新的國際公約。同時，要促進海洋命運共同體的形成，強調海洋塑料垃圾治理是各國的責任，各國不應只顧及自身利益，倡導發達國家扶持發展中國家，發展中國家在發展經濟的同時，應注重環境保護，樹立綠色發展理念。唯有這樣，才能保護好海洋生態環境。

5 結語

海洋是人類共同的家園，是人類賴以生存的重要保障。目前，我國海洋塑料垃圾治理法律體系尚不健全，治理主體責任尚不明晰，國際合作開展效率較低。因此，有必要完善海洋塑料垃圾治理法律體系，明確治理主體責任，加強國際交流與合作，優化海洋塑料垃圾治理機制，促進海洋生態環境保護。