基層行政事業單位預算精細化管理探究

宿飛飛

(山東云想軟件科技有限公司，山東 濰坊 261001)

1 基層預算管理的現狀及存在的問題

1.1 預算編制管理現狀

預算編制是預算管理的起點。據了解目前大部分單位的預算編制是以財務部門主導，在上報財政申請預算之前對單位人員進行摸底核實并根據財政要求制定人員經和日常經費等基本支出的預算；項目支出預算一般是由單位安排內部各業務科室提報并進行內部匯總通過單位內部辦公會決議后確定項目和項目預算，最后由財務部門在財政預算申報系統中進行財政一上和財政一下后，再根據一下的情況調整，進行二次申報，最終由財政進行批復。

1.2 預算編制過程中存在的問題和難點

一是預算單位重視程度不夠。預算編制是一個單位層面的重要工作，直接影響到單位下個年度的工作，是單位各部門參與集體決議的事項，但很多單位不夠重視。譬如，很多單位未對業務科室進行過預算編制的專題培訓，業務科室對預算編制重要性認識不足，對預算編制的要求不清楚，上報質量參差不齊，甚至還存在一些單位預算編制業務部門不參與直接由財務部門進行編制的情況，導致預算編制質量不高。二是單位尚處在預算績效管理探索階段，在預算編制過程中績效管理意識不足。對于新增項目缺少有效評估，績效目標填寫不科學、不合理和不準確，缺少預算安排決策依據。三是預算編制工作安排不合理。大多數單位年度預算編制工作都在財政一上任務布置后開展，時間緊任務重，項目申報材料不全、項目遺漏等情況會嚴重影響資金的申報和工作的開展。一旦遇到年中追加預算，資金找項目的情況下預算編制質量不高的情況尤為明顯。

1.3 預算指標管理現狀

財政預算批復后下達預算指標，單位需要對預算指標進行管理。先來看財政預算指標的管理，一般情況下財政預算指標不少于七個維度進行管理。這七個維度分別是：指標來源(根據預算產生的時間節點不同分為歷年結轉資金、年初預算和年中追加等)、資金來源(財政撥款、轉移支付和其他資金等)、支出性質(分為基本支出和項目支出資金等，基本支出又可分為人員經費和日常公用經費等)；另外還包括功能科目、部門經濟科目、指標文號、項目名稱等。從單位內部預算管理來講，這些預算管理的指標要素恐怕還不夠，單位要精細化管理需要對預算指標體系在財政的基礎上進一步細化，例如按資金使用部門或業務科室進行拆分細化；項目資金需要按單位內部管理口徑將財政項目拆分為多個單位級子項目，也就是我們在預算編制中提到的單位內部項目；另外，涉及科研項目資金和課題項目資金的應到項目組或者項目負責人等，以滿足單位內部控制、成本核算和單位預算績效管理的要求。

1.4 單位預算指標管理存在的問題和難點

一是單位預算指標不夠細化，無法實現精細化管理和內部控制。不少單位依然存在直接使用財政預算指標作為單位預算指標的情況。財政下達的預算指標口徑更多的是按財政資金管理目的設置的，對于單位來說是比較粗口徑的，僅僅是單位層面的指標而不能落實到具體的部門和負責人，資金控制上也僅僅是財政指標總量控制，導致單位內控不到位。二是單位預算管理和內部管理水平不高，預算指標無法起到作用。單位預算指標設置不合理，形成資金控制與資金使用之間的矛盾，導致預算指標形同虛設未能實現預算控制和管理的目的。

1.5 預算執行管理現狀

預算執行是單位預算管理中最復雜也最容易出現問題的環節。在預算執行中我們對預算的管理既要滿足內控要求的對六大業務的管控，又能支撐成本核算，還要實現單位預算績效管理的落地。如果從內部控制的角度上來看，預算編制和預算指標的形成都屬于內部控制的事前環節，那么預算執行中涉及的就是內部控制的事中和事后環節。事中環節一般單位是通過事項審批進行控制。譬如，在出差前進行的出差申請、在采購前的采購申請等。事后環節是對報銷的管控，最后落實到資金支付。

1.6 預算執行管理中存在的問題和難點

一是未建立內部預算指標體系，預算執行中使用財政預算指標的往往出現申請和審批與預算脫節，財政預算指標的使用與單位賬務處理以及資金支付脫節，導致資金混用和資金使用不當的問題。二是單位內部控制不健全，單位內部的制度和流程不完善，審批流程不清晰、審批一支筆或過于隨意，給資金使用帶來風險。三是缺乏有效的方法或者工具將內控管理相關配套的資金管理辦法或者制度等實施并融入預算管理工作中。四是在預算執行過程中預算績效管理不到位。缺少績效監控導致資金使用的有效性無法保障。

1.7 單位預算數據管理現狀

預算的精細化管理是在不斷產出數據和持續應用數據中進行的。預算執行數據分析是對整個預算管理工作的展示。

財務管理工作是一個單位重要的財務和管理數據產出部門且產出量較高、使用率較高。從數據使用方的維度，數據分為外部使用數據和內部使用數據。目前大部分單位對于財務數據的使用也僅僅是原有的基礎性的應用，而且大多數對于外部數據要求的上報，例如，單位決算編制和報告、年度財務報告、資產月度和年度報告、一般公共預算的一般性支出和三公經費、八項規定范圍內的經費上報等。實際上單位內部管理所需要的數據更多，但很多單位疲于應付外部數據或者管理者對數據應用不重視導致內部數據分析的使用不高。

1.8 單位預算數據管理存在的問題和難點

一方面，重預算執行輕服務管理，受托責任制和決策有用觀的會計目標使財務人員更重視經費執行的計量與記錄；另一方面，相對落后的管理會計工具和技術應用使管理會計的職能得不到充分發揮。

當財務人員的精力被頻繁、重復和瑣碎的基礎工作和疲于應付外部的數據提供所消耗，那利用管理會計創造價值、發揮會計服務職能便無從說起。而數據管理恰恰是管理會計的基礎。

1.9 基層預算精細化管理中存在的其他問題

(1)對預算管理重視程度不夠。預算管理是單位全員參與的工作。根據調研，很多基層行政事業單位的領導未意識到預算管理工作對單位的戰略的影響，認為預算管理工作是財務部門的工作，財政部門或外部檢查對財務管理工作提出的問題時依然選擇從財務管理工作中尋找問題解決問題，其他非財務部門更是缺乏預算管理意識。

(2)基層行政事業單位缺少相應的完善的體系管理，未形成對精細化管理需要的相關制度、規范和操作指引。

(3)未將預算管理與單位內部管理考核掛鉤，缺少工作抓手。

(4)缺少有效地信息化工具。預算管理貫穿整個業務線，從項目管理、預算績效、內控管理到決算管理，再到下個周期的預算管理是一個不斷循環的業務流程，需要信息化工具保障和落地。

2 基層預算精細化管理的建議

2.1 預算編制管理工作建議

結合以上，為了提高預算編制的質量，建議各單位一方面加強對內部的預算編制相關培訓，明確預算編制的質量要求；另一方面把預算編制工作引入到日常工作中，在單位內部建立單位全年開放的滾動項目庫，將單位項目的立項申請資料、可行性分析報告、事前績效評估和預算績效目標等相關資料在項目立項前結合十四五規劃和單位發展規劃以及工作計劃進行儲備并對項目進行優先級排序。譬如，將契合國家和地方政府規劃的、緊急的、重要的項目優先安排。這樣就可以將預算編制的周期延長并與日常工作緊密結合。預算項目的儲備是單位預算管理的基礎，也是提升單位預算編制質量和單位內部管理的有效手段。另外，單位應對項目進行內部項目和外部項目的區分管理。內部項目是為了單位精細化管理根據業務事項和管理要求進行提報，內部項目與財政項目可能一致也可能是多個內部項目對應一個財政項目。由于單位內部預算項目較為精細化，上報財政預算時可以對單位項目按一定的口徑進行合并后進行財政項目申報。

2.2 單位預算指標管理建議

建立科學合理的單位預算控制體系。單位預算指標制定一定要結合實際，認真詳細地對單位預算進行分析和研究，根據單位管理要求、項目管理要求和資金監管、財務分析、財務統計等需求進行設定。預算指標能夠實現在預算執行過程中通過預算控制管理防止各個業務環節在資金使用時超支，不按進度和范圍使用資金。另外又不能因為預算管控影響了工作開展。所以，預算指標要科學合理的細化，要具備預警機制，既能達到內控目的又要可調整和調劑。科學合理的預算指標為單位預算執行管理打好基礎。

2.3 預算執行管理工作的建議

預算執行是預算資金使用的全面控制和管理。預算支出的合規性、有效性要建立一套完整的預算執行管控體系來進行保障。在單位預算指標下進行申請審批，審批通過的申請在后續的流程中要關聯和控制事后的報銷，通過外部和內部的相關文件、制度要求進行標準控制和流程控制，為預算執行中實現“智能駕駛”。行政事業單位內控已經常態化，績效時代已經到來。加強預算執行中的績效跟蹤監控，隨時對預算執行情況進行糾偏，為預算資金使用的有效性保駕護航。采用信息化工具進行管理搭建一個全程的內控管理平臺，將流程、制度要求、控制標準和內容要求等固化到信息化系統當中去。在信息系統中實現預算指標——資金申請——業務報銷相關管理和控制。做到無預算不支出、超標準不通過、流程節點不跳過。以預算為源頭，通過信息系統反映整個資金的軌跡，實現對預算執行的全程控制和管理。同時通過信息系統將內部控制與預算績效管理進行結合，確保預算績效的成果。

2.4 單位預算數據管理建議

預算執行分析應當實現的是對單位復雜多樣的財務業務系統中的預算執行系統中的多單位、多角度、多年度的數據信息進行收集集中，并進一步分析處理，為有關決策部門提供決策依據。應當通過預算執行分析建立單位預警機制，針對時有發生的超支預算、違反資金管理辦法辦理資金支付等行為，進行規范和預警控制。根據各部門的預算情況、日?，F金使用支出等情況，設定相應條件，當各部門有接近超支、經費不足等情況發生的可能時，能提示領導及財務管理人員注意，起到預警的作用；而一旦超支、違反規定資金用途等行為的實際發生時，能實現隨時的預警，便于對各部門使用資金情況進行管理。

預算執行分析需要挖掘財務、業務和其他業務管理中的預算執行數據，并根據分析內容和數據使用者的需求和習慣通過各種圖標進行展示。統計分析和決策支持模型，輔以多種統計學算法和分析方法，實現對各項預算執行指標的深層挖掘，進一步強化監管功能，為各級決策部門的決策者提供及時、可靠的財政財務信息，幫助決策者對未來的發展方向和目標進行量化的分析和論證，從而對資金的收支活動做出科學的決策。

預算數據管理要實現部門數據及時有效共享，業財信息雙向精準推送，以及業務“高峰期”的輕松應對。通過預算精細化管理，全程跟蹤，提高決策的科學性、智能性，向數據治理邁進。

事實上，每個單位的預算執行的情況都為后續的預算編制執行分析和領導決策提供數據，也要為財政部門、主管部門等要求的數據進行分析和落實。單位日常工作中通過預算指標的執行和分析可以判斷項目進度便于隨時進行調度推動工作計劃的執行并加快預算執行。

2.5 單位預算管理工作的其他建議

(1)加強預算管理的培訓?；鶎有姓聵I財務部門人員要積極參加財政主管部門等培訓。另外，單位預算管理不僅是財務部門的職責，需要單位各個部門參與。在單位內部也應該自行組織預算管理相關培訓，提高全體人員的思想意識和業務水平。(2)完善預算管理體系建設。以《預算法》為基礎，結合預算管理相關要求和本地財政管理要求等相關文件制定本單位的《預算管理辦法》《項目管理辦法》《預算績效管理辦法》以及相應的制度和操作指引。(3)探索將預算管理與單位內部管理考核掛鉤，加強監管和考核力度。(4)提高預算管理信息化管理水平。精細化管理離不開信息化技術的支撐，信息化應用能夠提高預算管理的效率，簡化因精細化管理帶來的工作。

3 結語

預算精細化管理是一項復雜的工作，具有“全方位、全流程、全覆蓋”的特點，是提高預算績效水平的重要手段?；鶎有姓聵I單位要加快預算管理體制機制建設，從預算編制、預算執行、指標體系建設以及數據管理四個關鍵維度入手，找出預算管理工作存在的問題并提出解決方案，從而提升預算管理水平，促進各項事業發展。