疫情病例行蹤軌跡發(fā)布制度探討

王圣鳴 黃素芹 張恒志

(1.南京中醫(yī)藥大學衛(wèi)生經(jīng)濟管理學院，江蘇 南京 210000；2.蘇州大學附屬第一醫(yī)院，江蘇 蘇州 215000)

1 疫情病例行蹤軌跡涉及的相關(guān)概念內(nèi)涵

1.1 個人信息和隱私

法律對個人信息內(nèi)涵及行蹤軌跡信息和個人信息隸屬關(guān)系的確認，以2017年3月最高人民法院和最高人民檢察院《關(guān)于辦理侵犯公民個人信息刑事案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱為《兩高解釋》)的出臺為標志。《兩高解釋》將公民個人信息定義為“以電子或者其他方式記錄的能夠單獨或者與其他信息結(jié)合識別特定自然人身份或者反映特定自然人活動情況的各種信息”，同時列出了個人信息的基本類型，“包括姓名、身份證件號碼、通信通訊聯(lián)系方式、住址、賬號密碼、財產(chǎn)狀況、行蹤軌跡等”，即，在法律層面明確了行蹤軌跡屬于個人信息。新冠肺炎疫情暴發(fā)后，《民法典》《個人信息保護法》《信息安全技術(shù)個人信息安全規(guī)范》(GB/T 35273-2020)密集頒布出臺，均沿用了《兩高解釋》中對個人信息內(nèi)涵的定義并再次確認行蹤軌跡屬于個人信息的一部分。隨著《個人信息法》第三十三條規(guī)定“國家機關(guān)處理個人信息的活動，適用本法”，個人信息已基本形成了刑法、民法和行政法三者兼顧的法律保護體系。

隱私和行蹤軌跡的概念有交叉但又有所不同。隱私的概念起源于西方，但實踐中隱私權(quán)的邊界究竟如何確定，學界始終未能達成一致。以王明利、張新寶等為代表的學者，將個人隱私的定義擴展為生活安寧和私生活秘密兩個方面，將隱私權(quán)界定為私人生活安寧不受他人非法干擾及私人信息保密不受他人非法搜集、刺探和公開的權(quán)利，這和《民法典》的表述相接近。后者第一千零三十二條將隱私定義為“自然人的私人生活安寧和不愿為他人知曉的私密空間、私密活動、私密信息”。基于該定義，當自然人不愿讓他人知曉其個人行蹤軌跡時，行蹤軌跡信息就屬于個人信息兼?zhèn)€人隱私；反之，行蹤軌跡信息僅屬于個人信息。隱私的主觀性決定了一般情況下行蹤軌跡的公開均應(yīng)取得行蹤軌跡信息所有人的知情同意。

1.2 政府信息、疫情信息和預(yù)警信息

顯然，疫情病例行蹤軌跡是行蹤軌跡的一類，但疫情病例行蹤軌跡又有獨特內(nèi)涵。

首先，疫情病例行蹤軌跡屬于政府信息。疫情病例行蹤軌跡信息是在政府履行行政管理職能過程中制作或獲取的信息，落入2019年《政府信息公開條例》第二條“本條例所稱政府信息，是指行政機關(guān)在履行行政管理職能過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息”的范疇。曾有地方政府在新冠肺炎疫情防控新聞發(fā)布會上解釋，疫情病例行蹤軌跡主要是在公安部門的支持和省里的統(tǒng)籌下，依靠流行病學調(diào)查，由疾病預(yù)防控制中心牽頭，基于對病例的基本情況詢問、現(xiàn)場排查、細節(jié)詢問、交叉驗證，最終由政府衛(wèi)生健康部門發(fā)布的信息。盡管我國各級疾病預(yù)防控制中心不屬于行政機關(guān)，但均為各級衛(wèi)生健康委直屬并主要負責轄區(qū)內(nèi)疾病預(yù)防控制等行政管理工作的事業(yè)單位，且疫情病例行蹤軌跡的獲取、處理、發(fā)布和公安等部門密切相關(guān)，最終的發(fā)布者亦是政府部門，符合政府信息“行政機關(guān)在履行行政管理職能過程中制作或者獲取”的要求。

其次，疫情病例行蹤軌跡和疫情信息的關(guān)系尚不明確。法律層面，尚未有條款對疫情信息的內(nèi)涵進行明確界定。當前，“疫情信息”的表述散見于《傳染病防治法》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，但前者第三十八條僅規(guī)定了“國家建立傳染病疫情信息公布制度”，后者第二十五條僅規(guī)定了“國家建立突發(fā)事件的信息發(fā)布制度”，均未對疫情信息進行界定，更未明確疫情病例行蹤軌跡和疫情信息的關(guān)系。《衛(wèi)生部關(guān)于法定傳染病疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息發(fā)布方案》雖規(guī)定發(fā)布內(nèi)容包括以個案形式發(fā)布的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的信息，但也局限于突發(fā)公共衛(wèi)生事件性質(zhì)、原因、發(fā)生地及范圍、發(fā)病、傷亡及涉及的人員范圍等，未涉及疫情病例行蹤軌跡。實踐層面，以政府部門過往應(yīng)對傳染性疾病疫情措施的為參考，在過往應(yīng)對人感染H7N9禽流感等傳染病時雖也曾發(fā)布過少量個案信息，但均未大規(guī)模發(fā)布疫情病例行蹤軌跡。

最后，疫情病例行蹤軌跡和疫情信息的關(guān)系尚不明確。《突發(fā)事件應(yīng)對法》第四十二條和《傳染病防治法》第十九條分別指出，國家建立突發(fā)事件預(yù)警制度和傳染病預(yù)警制度。金自寧從體系解釋角度出發(fā)，指出因在《傳染病防治法》中，預(yù)警和“疫情信息公布”首次分別出現(xiàn)于第19條和第38條并分列于“第二章 傳染病預(yù)防”和“第三章 疫情報告、通報和公布”，這意味著預(yù)警的發(fā)出在時間序列上應(yīng)當處于比應(yīng)急處置更早的階段，即通常應(yīng)在傳染病暴發(fā)、流行之前。因疫情病例行蹤軌跡屬于傳染病疫情暴發(fā)后伴隨著傳染病感染者出現(xiàn)的信息，無法在傳染病暴發(fā)、流行之前獲得，故不能歸于預(yù)警信息。然而，從作用看，疫情病例行蹤軌跡又具有引導(dǎo)普通群眾避免前往中高風險地區(qū)引發(fā)感染的預(yù)防作用，符合預(yù)警信息的預(yù)警作用。整體而言，疫情病例行蹤軌跡和預(yù)警信息之間的關(guān)系亦不明確。

綜上，疫情病例行蹤軌跡是在傳染病引起的突發(fā)公共衛(wèi)生事件中個人信息和政府信息的有機結(jié)合，是一種同時具備私法和公法特征，兼具隱私、疫情信息和預(yù)警信息的特點，在特定情況下產(chǎn)生的特殊信息。

2 疫情病例行蹤軌跡發(fā)布的法制現(xiàn)狀

疫情病例行蹤軌跡內(nèi)涵的復(fù)雜性，決定了其管理方式的復(fù)雜性。然而，基于對當前涉及疫情病例行蹤軌跡發(fā)布的法律法規(guī)和公開規(guī)范性文件的整理發(fā)現(xiàn)，盡管發(fā)布疫情病例行蹤軌跡已成為我國各地方政府應(yīng)對疫情的必選對策，但當前我國疫情病例行蹤軌跡發(fā)布制度并不完善。一是涉及疫情病例行蹤軌跡發(fā)布的相關(guān)規(guī)定多見于政府信息、個人信息等發(fā)布的規(guī)定，并散件多部法律及規(guī)范性文件中，不成體系。二是在發(fā)布啟動條件和程序、發(fā)布內(nèi)容、發(fā)布內(nèi)容的刪除等具體問題，相關(guān)法律法規(guī)以原則性規(guī)定居多，自由裁量空間較大，易引發(fā)爭議。

2.1 疫情病例行蹤軌跡發(fā)布的條件待細化

盡管《個人信息保護法》《政府信息公開條例》均已認可了在發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件等應(yīng)急狀態(tài)下，無需取得個人信息持有人的知情同意即可進行包括公開如行蹤軌跡等個人信息在內(nèi)的個人信息的處理。然而，無論《個人信息保護法》第十三條“為應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件”還是《政府信息公開條例》第十五條“第三方同意公開或者行政機關(guān)認為不公開會對公共利益造成重大影響的”，發(fā)布前置條件仍有較大的自由裁量空間，均未進行更加細致的辯證討論。因傳染病分為甲乙丙三類、突發(fā)公共衛(wèi)生事件根據(jù)嚴重程度可劃分為Ⅰ級至Ⅳ級四個等級，而一般(Ⅳ級)僅指在局部地區(qū)發(fā)生，尚未引起大范圍擴散或傳播，還沒有達到規(guī)定的較大突發(fā)事件標準的突發(fā)事件的情況下，當前疫情病例行蹤軌跡發(fā)布的前置條件仍有細化討論的空間。

2.2 疫情病例行蹤軌跡發(fā)布的比例原則待落實

整體而言，盡管比例原則已經(jīng)被更多的法律法規(guī)接受成為應(yīng)急狀態(tài)下政府行政應(yīng)急行為的指導(dǎo)原則，但具體到疫情病例行蹤軌跡發(fā)布內(nèi)容方面還有待進一步落實。所謂比例原則，指的是政府行政時應(yīng)兼顧行政目標的實現(xiàn)和保護相對人的權(quán)益，在能實現(xiàn)目的方式中選擇對相對人權(quán)利侵害最小的方式。對發(fā)布疫情病例行蹤軌跡而言，比例原則問題的實質(zhì)便是如何發(fā)布疫情病例行蹤軌跡，在最小程度犧牲部分確診患者個人利益后，盡可能給社會產(chǎn)生比原先保護其個人利益更高的公共利益。《個人信息保護法》及《突發(fā)事件應(yīng)對法》均已將比例原則確立為指導(dǎo)原則，其第六條和第十一條分別要求處理個人信息應(yīng)“采取對個人權(quán)益影響最小的方式”、應(yīng)對突發(fā)事件的措施“與突發(fā)事件可能造成的社會危害的性質(zhì)、程度和范圍相適應(yīng)”且“有多種措施可供選擇的，應(yīng)當選擇有利于最大程度地保護公民、法人和其他組織權(quán)益的措施”。然而，在疫情病例行蹤軌跡發(fā)布內(nèi)容上，比例原則的體現(xiàn)則較為薄弱。或是如《民法典》第一千零三十九條和《數(shù)據(jù)安全法》第八條一般，較為籠統(tǒng)的規(guī)定“不得泄露或者向他人非法提供”“不得損害個人、組織的合法權(quán)益”，或是如中央網(wǎng)信辦《關(guān)于做好個人信息保護利用大數(shù)據(jù)支撐聯(lián)防聯(lián)控工作的通知》，較為直接的規(guī)定因聯(lián)防聯(lián)控工作需要，經(jīng)過脫敏處理可以公開為疫情防控、疾病防治收集的“姓名、年齡、身份證號碼、電話號碼、家庭住址等個人信息”。新冠肺炎疫情后新修訂《深圳經(jīng)濟特區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第五十六條成為國內(nèi)首個針對疫情病例行蹤軌跡發(fā)布的專門性條款，其要求“需要通報相關(guān)病例、病情、人員活動軌跡等信息的，對姓名、住址、聯(lián)系電話、工作單位等個人信息進行加密處理”，一定程度體現(xiàn)了比例原則。盡管如此，深圳市后續(xù)發(fā)布的行蹤軌跡中，相關(guān)信息仍有出現(xiàn)，可見，在發(fā)布疫情病例行蹤軌跡中真正落實比例原則，還任重道遠。

2.3 疫情病例行蹤軌跡信息的刪除難實現(xiàn)

現(xiàn)階段，大量2020年疫情早期發(fā)布的病例行蹤軌跡盡管對當前疫情防控已無作用，但仍在網(wǎng)絡(luò)傳播。實際上，有關(guān)刪除已發(fā)布疫情病例行蹤軌跡的規(guī)定總體較少，除2021年《個人信息保護法》第四十七條才首次規(guī)定當“處理目的已實現(xiàn)、無法實現(xiàn)或者為實現(xiàn)處理目的不再必要”時“個人信息處理者應(yīng)當主動刪除個人信息”外，尚未有任何法律法規(guī)或規(guī)范性文件涉及疫情病例行蹤軌跡發(fā)布內(nèi)容的刪除。2020年下半年的國家標準《信息安全技術(shù) 網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)處理安全規(guī)范》(征求意見稿)雖擬規(guī)定“突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對工作結(jié)束后，指定機構(gòu)應(yīng)停止收集、調(diào)用個人信息，并在60天內(nèi)或者國務(wù)院衛(wèi)生健康行政部門規(guī)定的時限內(nèi)刪除”，但尚未實施。

值得警惕的是，進入互聯(lián)網(wǎng)時代，任何政府信息發(fā)布后經(jīng)各種平臺媒體轉(zhuǎn)載擴散，傳播范圍已難以估量。對疫情病例行蹤軌跡發(fā)布者而言，將相關(guān)信息徹底清除是一個較大的挑戰(zhàn)。因此，與其選擇在突發(fā)公共衛(wèi)生事件結(jié)束后刪除發(fā)布的疫情病例行蹤軌跡，不如在發(fā)布疫情病例行蹤軌跡時將疫情病例行蹤軌跡的內(nèi)容盡可能進行加密和脫敏處理，從源頭上避免信息因刪除不盡引起的長期個人權(quán)益損害風險。

3 疫情病例行蹤軌跡發(fā)布的建議

3.1 統(tǒng)一完善發(fā)布機制

政府發(fā)布疫情病例行蹤軌跡作為中國抗擊新冠肺炎疫情的首創(chuàng)舉措，為實現(xiàn)精準防控、引導(dǎo)公眾出行，及早發(fā)現(xiàn)并全面排查確診患者的密切接觸者發(fā)揮了重要作用。特別是面對重大疫情，及時公開透明對疫情予以澄清，有效緩解了群眾因信息不對稱帶來的恐慌情緒，并壓減了謠言等虛假信息的傳播空間，有效維護了社會穩(wěn)定。時至今日，新冠肺炎疫情防控進入常態(tài)化后，疫情病例行蹤軌跡的發(fā)布已經(jīng)被全國各地廣泛接受。鑒于疫情病例活動軌跡具有同時為個人信息和政府信息的特點，且當前法律法規(guī)對疫情病例活動軌跡發(fā)布的規(guī)定較為分散、原則性規(guī)定居多難落實、針對性不足，為合法、有效地開展疫情防控，可探索建立獨立、規(guī)范、統(tǒng)一的疫情病例活動軌跡發(fā)布制度，以專門的法規(guī)或部門規(guī)章的形式制度化并固定下來。

3.2 細化發(fā)布前置條件

按照傳染病特點和突發(fā)公共衛(wèi)生事件的分類，應(yīng)當對疫情病例行蹤軌跡發(fā)布的前置條件進一步細化。與按甲類傳染病管理的新冠肺炎疫情病例行蹤軌跡構(gòu)成鮮明對比的是，2020年7-8月內(nèi)蒙古自治區(qū)巴彥淖爾市、包頭市和2020年9月云南省勐海縣出現(xiàn)的甲類傳染病鼠疫疫情卻并未公布疫情病例行蹤軌跡。因此，簡單依據(jù)《個人信息保護法》《政府信息公開條例》原則性的規(guī)定作為疫情病例行蹤軌跡發(fā)布的前置條件還尚不充分。考慮到此次新冠肺炎疫情的特殊性，建議在行蹤軌跡發(fā)布的常態(tài)化機制中進一步細化發(fā)布的前置條件，如僅限于新發(fā)現(xiàn)的傳染性疾病疫情、傳播途徑多樣或尚未明確、傳染病嚴重危及生命且尚無有效地治療手段等，也可與國家或各省的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急響應(yīng)機制聯(lián)系起來，如規(guī)定達到特定應(yīng)急響應(yīng)級別才可公布疫情病例行蹤軌跡。考慮到行蹤軌跡的個人信息屬性，不應(yīng)提倡類似于《政府信息公開條例》第十五條賦予政府發(fā)布政府信息較大自由裁量權(quán)的規(guī)定。

3.3 規(guī)范發(fā)布軌跡內(nèi)容

現(xiàn)實中，政府公開疫情病例行蹤軌跡的主要作用還是尋找確診病例潛在的密切接觸處者，對市民進行警示教育、降低市民恐慌情緒等，而非單純告知市民某市某區(qū)某人患病。由此，建議將疫情病例行蹤軌跡信息劃分為出行信息和住址信息，對于出行信息，可以發(fā)布尋找確診病例相關(guān)人員的形式，僅發(fā)布疫情病例出行的前后起始位置、時間和出行方式，增強發(fā)布行蹤軌跡信息的目的性，并將個案病例的其他個人信息隱去，必要時集中發(fā)布特定時間段內(nèi)確診病例的年齡、性別等信息分布。對于疫情病例的住址信息，一方面，既不能公布的過于細致，直接公布住在某社區(qū)的某幢、某單元樓甚至某室，也不能過于籠統(tǒng)，僅公布住在市內(nèi)某縣區(qū)，造成不必要的恐慌。根據(jù)新冠肺炎疫情防控經(jīng)驗，出現(xiàn)確診病例時通常以社區(qū)或農(nóng)村為最小范圍進行封控并限制人員流動，因此，在向社會公開疫情病例的住址信息時，僅公布某小區(qū)、某農(nóng)村出現(xiàn)多少例確診即可，且無需和出行信息進行對應(yīng)。