長三角一體化背景下杭州都市圈競爭力提升戰略研究

蔣文超

(浙江金融職業學院會計學院，浙江 杭州 310018)

1 都市圈中心城市功能空間擴散機理

都市圈內部一般只有一個主導型城市，也稱為中心城市，中心城市是區域內經濟、政治、文化的中心，具有樞紐性、高聚集性、開放性、規模性等特征。中心城市通過將現代服務業、教育醫療、制造業等不斷向周邊地區功能輻射，形成了都市圈內部的空間分布異化。中心城市的功能輻射機制由“源生”“承接”和“傳輸”三個部分構成，其中“功能源生”反映的是中心城市的能級，與城市規模、經濟發展水平緊密相關。“功能傳輸”體現了中心城市向外輻射的方式與通道形成的聯動機制，支撐了功能擴散機制。“功能承接”表示中心城市周邊地區的功能接納能力，其與都市圈整體經濟發展水平、人才、技術、自然環境等要素相關。都市圈內不同產業通過源生機制、承接機制、傳輸機制實現了中心城市的功能擴散，其運行機理如圖2所示。

圖2 中心城市功能空間擴散與承接機理

1.1 政府意志對都市圈聯系的推動

(1)調整城市規劃。城市規劃是對地區空間結構、社會結構、經濟結構的構架，對都市圈的發展起到了指導作用。新中國成立以來杭州的城市總體規劃有過五次較大調整，涉及城市定位、人口、產業布局等方面。首先，城市人口規劃與人口城市化進程。第三次杭州市總體規劃中，城區人口規劃到1985年約為95萬人，到2020年將控制在105萬人，保守的人口增量預估導致城市化進程被人為壓制。其次，城市定位與城市的區域地位。第一次杭州市總體規劃中將“旅游療養”定為杭州發展的主方向，導致城市經濟聚集能力的降低，杭州都市圈的工業化與城市化進程被大幅度減緩。最后，城市工業布局與城市經濟空間結構。第三次杭州總體規劃提出將在老城區內嚴控新工業廠房建設、推進工業企業外遷，為容納搬遷的工業企業，杭州在郊區建立了濱江高新技術開發區、下沙經濟技術開發區等一系列產業開發區，在拓展杭州的城市框架的同時，也使得都市圈內其他城市獲得了接收產業轉移紅利的機遇。

(2)變更行政區劃。行政區劃的變更可以迅速改變城市城區的空間架構，有效提升城市的人口規模與經濟實力。杭州都市圈的形成與發展經歷了四次重要的行政區劃調整，依次是1992年的“撤區擴鎮并鄉”、2001年的“蕭山與余杭撤市設區”、2014年的富陽市撤市設區及2017年的臨安撤市設區。其中通過“撤區擴鎮并鄉”的區劃調整，使得各縣市、鄉鎮間的經濟聯系、人員往來更為密切，加深了城市內部的經濟一體化程度。將余杭、蕭山兩個縣級市納入市區后杭州的人口由179萬人提升至373萬人，城區面積直接擴大到3068km。這也幫助杭州市將整體規模升至省會城市的第五位。通過兩次撤市設區，先后將富陽與臨安納入杭州市區，從地理格局上改變了杭州市“東強西弱”的格局，有效地推進了向西輻射的城市發展規劃。總而言之，行政區劃的歷次調整提升了杭州都市圈的中心城市杭州的能級，開闊了區域內部發展空間，使得杭州市區與嘉興、紹興和湖州的經濟往來與空間聯系愈發密切，為杭州都市圈發展提供了重要動力。

(3)建設基礎設施。基礎設施建設與城市發展之間存在復雜的、相互推動的作用關系。都市圈內部縣市的經濟增長離不開與中心城市的便捷的交通軸，交通走廊是產業的輻射軸線，可以減少時間距離、打破空間距離，有助于都市圈的形成與發展。杭州都市圈經過連續多年的交通設施投資，逐漸形成以主城區為樞紐，杭滬、杭寧、杭甬高速公路為主線，滬杭高鐵、杭寧高鐵、杭長高鐵等鐵路和錢塘江、京杭運河、杭甬運河、杭湖申線等水路為輔線，稠密交織的都市圈交通體系。蕭山國際機場是都市圈對外聯系的重要補充，聯結國內外最為快捷的通道。鐵路、公路、水路、軌道交通、航空等基礎設施的鏈接，為杭州都市圈的迅猛發展奠定了的硬件基礎。

(4)建設中心城市產業平臺。產業平臺是經濟資源的空間集聚、中心城市與周邊縣市連接的主要載體，在都市圈的形成與發展中將發揮重要作用。20世紀90年代以來杭州大規模推進近郊的開發區建設，已形成了杭州經濟技術開發區、杭州高新技術產業開發區和蕭山經濟技術開發區等多個國家級開發區。其中位于杭州東面的杭州經濟技術開發區東連海寧，蕭山經濟技術開發區南達紹興城區，杭州高新技術產業開發區輻射富陽與諸暨。近年杭州提出了城西科創大走廊、大江東產業集聚區戰略，這都會形成產業平臺與經濟發展載體，在拓展杭州產業規模的同時，增強中心城市的產業輻射能力。

在區域經濟一體化發展的作用下，杭州市城區的企業與產業不斷向外搬遷，并由早期的從中心區向郊區遷移，逐步發展為由近郊向遠郊推進。波浪式遷移浪潮最終沖破了行政界線，由杭州市影響到嘉興、紹興、湖州等都市圈內的其他城市。為了對接杭州獲取區域協同發展的產業紅利，海寧、德清、安吉以及紹興縣市均在其市域建立了對接杭州的產業開發園區。例如海寧市2000年初便以每畝六萬元的價格將200km與杭州下沙相鄰的土地使用權轉讓予杭州市政府。協議規定該區域土地由杭州經濟技術開發區負責開發與招商，僅需將企業稅收交由海寧，除了土地使用權的轉讓，天然氣、通信、自來水等的基礎配套設施均打上“杭州”標簽。該土地使用權的出讓，標志著杭州與海寧的距離由“零距離”變為“不是杭州就在杭州”，在長三角地區乃至國內開辟了跨行政區域產業合作的新路徑。柯橋區則是第三產業承接的典型代表，隨著交通設施的完善，杭州與緊密層城市的時間距離越來越短，杭州服務業也加速向外周邊城市轉移。地鐵7號線、杭甬高鐵以及杭紹城際鐵路的規劃與建成，使得柯橋區有條件承接杭州的服務業。近5年紹興市柯橋區服務業年增加值超過500億元，占紹興市服務業比重超25%，服務業年投資額占紹興市總投資的20%。

(5)改變產業與教育布局。20世紀五六十年代后杭州在城郊建設并形成了工業功能區，隨著城市規模擴大，中心城區擴展至郊區，城市新居住區與污染嚴重、環境嘈雜的工業區的矛盾日益凸顯，政府引導工業企業大量外遷。杭州的工業企業搬遷經歷三個主要階段：階段一為20世紀80年代，主要原因是對政府對西湖風景名勝區等旅游景觀的保護，階段二為20世紀90年代，“退二進三”的城市功能置換和“城市土地有償使用制度”的改革推動了企業搬遷，階段三為2000年至今，隨著區域交通完善與行政區劃調整、“騰籠換鳥”工作的推進，工業企業自主搬遷意愿增強，相關工作加速推進。在空間上開始向杭州高新技術開發區、杭州經濟技術開發區等國家級、省級開發區外遷，例如向海寧、德清等周邊縣市搬遷。

與工業企業遷移同時進行的還有駐杭高校的外遷，主要是為了解決發展空間局促的問題。高校遷移分為三個階段：第一階段為由老城區向杭州近郊遷移，如下沙大學城、倉前高教園區、小和山高教園區，第二階段為部分獨立院校向海寧、桐廬等周邊縣市遷移，海寧接受了兩所大學，諸暨接受了一所大學，紹興市區接受了兩所大學。第三個階段為高校分校的外遷，例如浙江水利水電學院湖州校區的建立、浙江金融職業學院紹興校區的建立，高校的搬遷有助于都市圈范圍內的大學師資流動，人才與科技的交流進助推都市圈經濟與產業的成長。

1.2 市場意愿對都市圈聯系的推動

(1)產業要素布局郊區化。基于工業生產組織與勞動地域分工理論，為獲取最大收益企業更愿意選擇企業空間分散、縱向聯合的生產組織方式，因為該方式比空間集聚、縱向聯合的生產組織方式比更為有利可圖。因此產業布局郊區化既是政府推動的結果，更是企業的自主選擇，在客觀經濟規律下，企業也會考量“土地有償使用制度”“退二進三”、開發區建設等產業政策對于企業經營發展的影響，為兼顧更低的運營成本與更大的發展空間，部分工業企業有意愿遷移到城市郊區或都市圈內其他城市。根據杭州市統計局數據與工商局的資料，僅2010年至2014年5月，已有370家在杭企業實現了整體搬遷，45%的企業外遷至杭州都市圈范圍內的其他城市，且大部分集中分布在杭州都市圈的緊密層城市中。其中機械制造行業企業主要遷往海寧、德清、桐鄉。由此看出，杭州都市圈內緊密層城市主要承接了杭州的制造業功能，這有助于市圈內部形成明確的產業分工體系。

(2)人口流向郊區化。隨著都市圈內中心城市在資源聚集下持續膨脹時，逐漸會誘發聚集不經濟效應，交通擁擠、環境污染、房價高企等問題使得城市的人口自發遷往至郊區，由此產生了城市的郊區化現象。各個城市因為所處的發展階段的差異，導致郊區化的時間也不同，杭州都市圈的中心城市只有一個，杭州存在人口郊區化傾向。城市聚集經濟與人口郊區化是城市擴散效應的不同表現方面，其揭示了都市圈形成的核心機理與原因。20世紀80年代開始杭州便出現一定程度的人口郊區化，90年代后人口郊區化程度繼續加深。2000年以來，隨著都市圈戰略的發布，杭州的城市版圖不斷擴張，居住人口向外遷移的趨勢呈現出增強趨勢。

2 優化杭州都市圈區域發展的政策建議

2.1 強化都市圈的頂層機制設計

“規劃共繪”是都市圈良性發展的“先手棋”，應組織區域內各城市參與編制杭州都市圈總體規劃，以此為基礎合力編制交通設施、空間布局、生態建設以及基本公共服務體系等專項規劃，推動區域內部一體化發展。此外，要加強規劃的對接與落地。總體規劃與專項規劃是杭州都市圈發展的綱領性和指導性文件，區域內各城市要參照總體規劃，制定各地版本的專項政策，基于可操作性、統籌性的理念，在產業布局、重大基礎設施、營商環境等方面的做好發展藍圖。

2.2 建立都市圈內部的協同治理體系

都市圈協同治理體系是統領區域內部成員城市之間產業、資金、人口政策以及基礎設施建設的制度系統，既是理論研究又是操作性較強的實用管理科學，需要尋求理論支撐的同時在實踐過程中不斷提升和總結經驗。隨著都市圈成員的擴容、國內產業政策與國際經濟形勢新變化，杭州都市圈原有的合作理念與模式已稍顯滯后，都市圈內部要持續建立“合作共贏、利益共享”的思想共識，在共繪規劃、共創體制、共構市場、共聯交通、共興產業、共享社會、共建環境、共推品牌的“七共”前提下，創新合作模式與治理理念。基于更深的層次、更大的氣魄、更強的謀劃，將區域協同治理的細化到杭州都市圈城市間各部門的日常工作中，強化各層級公務人員在工作領域的新型協同協作模式。

2.3 落實都市圈政策的監督考核機制

杭州都市圈的考核督查體系已基本建立，都市圈協調會辦公室每年會制定和發布考核辦法，并通報考核結果。雖然做到了分解任務與嚴格考核，但模式化和固定化的考核機制，使得效率與效果逐年下降，有必要重新構建一套科學的考核績效評估機制。例如可以聘用第三方獨立的專業評估機構，對都市圈協同合作決策與行為體系的科學性與合理性提出評價指標，為工作模式、工作成效、工作內容等具體項目打分，這能規避內部人“自查自糾”的彈性考核。除了考核之外，還應該設立適當的激勵機制，通過影響切身利益敦促都市圈內部各城市推進相關工作。