長三角一體化鄉村治理共融共享共建機制研究

林笑笑

(浙江農林大學文法學院，浙江杭州 311300)

2019年12月，《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》正式發布，規劃中的地理范圍包括了上海市、江蘇省、浙江省、安徽省全域。以上海市，江蘇省南京、無錫、常州等市，浙江省杭州、寧波、溫州、湖州等市，安徽省合肥、蕪湖、馬鞍山等市共27個城市為中心區，輻射帶動長三角地區高質量發展。綱要中提到要主動服務、積極支持上海發揮龍頭作用，充分集成江蘇優勢，在長三角一體化框架下加速全省域一體化發展。到2025年，長三角一體化發展取得實質性進展，跨界區域、城市鄉村等區域板塊一體化發展達到較高水平。“十四五”規劃中明確提出實施鄉村建設行動，深化農村改革，健全城鄉融合發展體制機制，推動城鄉要素平等交換、雙向流動，增強農業農村發展活力，推動一體化中實現高質量發展，更好引領長江經濟帶發展，更好服務國家發展大局。

1 長三角一體化下的鄉村治理邏輯

黨的十九大報告提出打造“共建共治共享的社會治理格局”，要求“加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”。黨的十九屆四中全會再次明確“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度”。這既是推進國家治理體系和提升治理能力現代化的頂層設計，也是對當下鄉村社會共建共治共享治理格局有效實現的路徑深化。長三角一體化發展主要是發揮上海龍頭帶動作用，蘇浙皖各揚所長，加強跨區域協調互動，推動城鄉融合發展，提高鄉村治理水平構建區域聯動協作、城鄉融合發展、優勢充分發揮的協調發展新格局，對引領全國高質量發展具有代表意義。

在《鄉村振興戰略規劃2018—2022年》中把健全現代鄉村治理體系作為主要目標。2013年桐鄉市首次提出“三治融合”建設。十九大報告中，也提出加強農村基層基礎工作，健全黨領導下的自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。

堅持黨領導是鄉村治理的基本原則。2018年中央一號文件提出“建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的現代鄉村社會治理體制”，明確黨領導在鄉村治理體系中的地位。黨的領導不僅在治理格局上有統領作用，同時貫穿整個鄉村治理體系，將自治、法治、德治相融合，也同樣在每個環節發揮積極作用。不管是美麗鄉村建設，還是三治融合的實踐過程，都是以黨建為抓手，任何一個環節都是以黨建推動各項工作展開。

自治作為鄉村治理的基礎。鄉村治理與城市治理不同，鄉村治理具有特殊性，其表現為鄉村社區是一個封閉的社會。自治應該從內部展開，從核心出發擴大治理對象和鞏固治理主體，充分合作，約定治理中的權威與路徑，共享鄉村治理的收獲與利益。

法治是鄉村治理體系建設中的保障與底線。鄉村治理的任何環節都需要在國家法律許可的情況下實施，任何建設方案都需要有法可依，有理有據。

德治是治理體系的支撐，費孝通在《鄉土中國》中提到，鄉土社會秩序的維持，有很多方面和現代社會秩序的維持不同。鄉土社會是“禮治”社會，是主動服于成規。是鄉村治理體系建設的輔助工具。三者相輔相成，充分發揮村(居)民自治動力，進而使內生循環得到優勢發展。

鄉村振興的總要求是產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕。而治理有效就是對制度成效的肯定，鄉村治理作為基層治理，面對全球治理體變革加速推進需要迎接新挑戰。長三角沿帶互聯網大數據、智能化的加速發展，人口總量增加，老齡化程度進一步加深，“人戶分離”現象進一步突出，鄉村治理環境發生深刻變動。把鄉村治理能力現代化相關內容積極嵌入長三角一體化戰略中，對同類型地區推進鄉村治理資源有機整合、聯動發展具有借鑒作用，有助于打造毗鄰地區鄉村治理共同體。

與此同時，隨著數字化社會的來臨和長三角一體化建設使命等要素疊加，需要構建精密智控和精準服務相結合的智慧鄉村治理體系，推動治理數字化轉型。堅持創新共建是長三角一體化的基本原則，也是鄉村治理能力現代化的基本原則。上海市推進社區政務服務智能化，兩委班子“下樓辦公”，利用互聯網、媒體載體拓展村(居)民參與監督渠道。浙江省構建精密智控與精準服務相結合的基層智慧治理體系，推動基層治理數字化轉型，寧波鄞州區創新升級“365社區治理工作規程”，實化三大治理主體、細化六大治理任務、強化五大治理機制。

2 長三角一體化鄉村治理的現實基礎和條件

江浙滬皖鄉村發展水平高，經濟發展位居前列，區位優勢明顯，城鄉融合發展程度較高。因此，在長三角一體化發展背景下，毗鄰地區的鄉村治理有著優良的社會治理基礎。

從長三角空間區域看，長三角位于江海交匯之處，往內陸可以沿萬里長江而深入中國腹地，直達皖贛、湖湘、荊楚、巴蜀、青藏地區；往海洋可以進入太平洋，直達世界五大洲主要國家的港口。蘇皖邊界，天目山余脈往東延伸。一汪清泉，從天目山主峰蜿蜒而來，流經安徽省宣城市郎溪縣、廣德縣，穿越伍員山，往東匯流于江蘇省溧陽市天目湖。

從長三角文化認同看，劉士林指出自成一體的、具有獨特的結構與功能的某種區域文化，通常具備兩個基本條件：一是區域地理的相對完整性；二是文化傳統的相對獨立性。江南文化正是這樣一種相對獨立的文化體系。其中也包括春秋戰國時期的吳越地區，即今江、浙大部分地區和皖、贛的部分地區所形成的吳越文化。

從長三角營商環境看，經濟長三角城市群是我國規模最大的城市群，也是經濟和產業活動最為活躍的地區，區域經濟市場化水平較高，為經濟與產業高質量發展提供了良好的外部環境。長三角地區經濟實力在全國范圍內處于領先地位，全員勞動生產率位居全國前列。在此基礎上，長三角地區需要加速提升社會事業服務效率。

從長三角基礎設施建設看，交通干線密度較高，省際高速公路基本貫通，主要城市間航運體系初步形成，區域機場群體系基本建立，公共服務體系相對完善。上海中心城市輻射帶動作用較好發揮，南京、杭州、合肥、蘇州、無錫、常州、寧波等城市群建設成效明顯，同城化效應日益顯現。城鄉發展比較協調，城鄉居民收入差距相對較小，城鄉要素雙向流動等都為長三角一體化鄉村治理做好了基礎準備。

3 長三角一體化鄉村治理制度創新實踐

上海服務功能進一步提升，蘇浙皖比較優勢充分發揮。城市群同城化水平進一步提高，各城市群之間高效聯動，省際毗鄰地區和跨界區域一體化發展探索形成經驗制度，城鄉融合、鄉村振興取得顯著成效。上海市堅持協同政府推動、部門聯動、村企互動、基層發動的總基調，堅持完善治理體系補短板強弱項，持續提升抵御風險能力；浙江省采用基層治理，制度先行，較好地形成了“三社聯動”機制，深化“最多跑一次”改革，江蘇省實行“政社互動，現代治理”，安徽省實行“基層社區，多方共治”，深入開展以“三大革命”“三大行動”為重點的農村人居環境整治。

黨建引領服務能力提升。上海市浦東新區探索社區治理規范化精細化路徑，統籌鎮核心發展權、下沉區域管理權；探索基本管理單元體制機制，合理設置基本單元格常住人口2萬以上或地域面積2 km以上，建立“兩委一中心”，形成“3+3”管理服務基本資產配置標準。建立“家門口”服務體系，持續提升服務效能。合肥市圍繞治理業務開展“一門式、一網式、上門式”，同時以體制改革為抓手，主要采用抓書記、抓考核評價、抓綜合執法、抓紅色物業、抓三社聯動、抓引智工程等相關措施。

社會聯動、民主協商助推農村社會治理現代化。浙江省德清縣將鄉賢參事會作為重要平臺。通過鄉賢理事會聚集各領域精英提升決策能力和監督評議能力，多方資源增加村級社會組織的互助互利服務能力。滁州市、天長市搭建“11355”協商共治體系，“一個主體”組建村級層面的協商委員會；“一套目錄”建立村協商公職目錄庫，明確協商內容；“三個層級”建立鎮、村、自然村三級協商機制，重點是村級以下的協商；“五步五單”是在協商過程中的步驟公示。安徽省蚌埠市在協商方面先行先試，通過黨建引領，構建協商主體的多元化，加強協商過程的組織化運作，細分協商內容推動形式分類化。

推動基層自治組織規范化。浙江省三門縣要建好村民代表會議主席團制度，以及建設好以鄉賢、書記、農村指導員為主的三支隊伍；落實“三聯制度”，明確一個主席團成員抓一個議事協商小組，落實村兩委干部聯系村民代表制度。安徽省巢湖市以“協商議事”為抓手，推進農村自治，“公平公開”為重點，“家風晾曬”為關鍵，形成巢湖特色鄉村治理體系。

“智治”為基層治理提供高效準確服務。安徽省蕪湖市實施“互聯網+社區治理”深度融合工程。整合資源電子政務項目，建立了企業服務、公眾服務等多種信息服務平臺，實現了公安、司法交易、社保等部門數據交換，著重解決群眾“最后一公里”的服務問題。

提升“鄰里+”模式的內容體系。江蘇南通市崇川區從鄰里自理到“鄰里+”的創新模式，解決了不斷加深的自治職能弱化問題，在管理性網格基礎上，強調自治性的區域單元，內聚性的群體結構等內生性要素，堅持以黨建為核心，探索更精準、細致、智慧的治理方式。

長三角區域下三省一市各個地區給鄉村治理共同出謀劃策，提供了可行性新思路，但在一體化融合協同發展方面，如何在長三角一體化大背景下毗鄰地區協同發展，還需探索更多有效路徑。

案例背景。平湖市廣陳鎮S村與上海市金山區廊下鎮相鄰，全鎮區域面積55.84 km，戶籍人口4萬多人，外來流動人口1萬多人，轄11個行政村和1個居民委員會，轄有183個村民小組、5個居民小組，是省級示范建設區。區域邊界多、不同省份的人員多是其主要特點，該鎮以黨建為引領，在“鄰”治理等方面進行探索，如建立了“鄰管家”制度，并在“村落議站”等方面探索出了一定的有效機制。

案例面臨的問題。在當下的社區治理與服務機制創新成果的存量積累過程中，仍有諸多問題存在。比較特殊的是該區域在行政劃分上看是兩個地區，所以造成文化相近不認同、治理方式不協同、發展路徑不互通等問題，給治理增加了難度。還有各村莊普遍面臨的治理問題，在產業發展與鄉村治理內生動力不足，土地統一流轉后出現新型“失地”農民，其村落“大家庭”的身份認同感等。

案例解決方案。兩村堅持以毗鄰黨建為引導，圍繞文化認同、治理協同、發展互同3個方面積極采取應對方案，推動構建“互動—共治—發展”新格局。

一是以毗鄰黨建引領區域聯動，成立聯合黨組織，隊伍建設，形成黨建紅色輻射區，并堅持陣地共享原則，黨組織活動輪流到各地開展，努力打造“互動式、互助式、互建式”立體式的基層黨建模式；二是文化認同和傳承，利用傳統文化增進交流實現情感認同，通過開設鈸子書課程，吸引兩村不同年齡段村民參與，增加兩地凝聚力；三是治理協同，如“鄰管家”制度在村情民意收集、鄰里糾紛處理、困難群體幫扶等方面發揮作用，開設“村落議站”，通過戶長會議制定村規民約，提供連心服務。完善村落“鄰管家”微機制，構建鄉村有效治理新方式。同時，圍繞長三角一體化背景下的鄉村振興為目標，將目標重點放在產業發展和農村增收上。引進了綠植種植基地，結合現代種源產業，提高了農民收入，增加農旅融合，做大當地旅游品牌。

兩村由于地處浙江上海交界處，客觀存在文化差異，增加了協同治理難度。但該村積極探索區域協同發展共融共建共享新機制，共同建立毗鄰黨支部，“鄰”治理成果為兩村共享，形成了常態化、制度化的交流互動態勢。實現兩地協同發展，為解決跨省區域邊界治理相互融合形成創新經驗。

4 長三角一體化鄉村治理共融共享共建機制面臨的挑戰

上述平湖市案例并非個例，在三省一市省際邊界的毗鄰行政村都可能存在這樣的情況。在快速市場化和數字化背景下，面向現代化治理的要求，長三角地區的鄉村治理，解決持續變遷中的社會結構，探索與建立協同共治、利益共享、要素共融的鄉村治理秩序。從長三角地區橫向空間分布和垂直空間單元以及外部因素分別探討。

一是各個區塊之間融合治理程度不深。方大春等針對安徽在長三角一體化融合程度方面提出4個方面問題，其中包括上海“龍頭效應”不足、安徽“洼地效應”不足、經濟發展動能不足、發展戰略差異化不足。主要表現在，行政區劃分割與地方分灶財政并存，缺乏利益分享機制和有效治理組織。尤其是中心城市的“集聚效應”，對實現協同發展也是挑戰。

二是垂直空間單元內問題，即村莊內部普遍性問題，主要表現是自治能力不強，政策落實不到位和錯位。當前中國鄉村治理各主體的“缺位、越位、卡位”、村治組織的弱化以及治理規則的斷層等導致各治理主體間相互嵌入機制缺失，影響著三治融合對改善鄉村治理的效果。其中包括“人、事、物”三大塊，村民、村支書、村委會、其他自治組織，以及他們相互聯系生活在鄉村內所產生的一系列治理問題。他們是村莊的核心，對村莊內部外部情況了如指掌，但是缺少理性客觀分析村莊現存問題的方法和科學有效的解決途徑，很難通過一己之力治理村莊。如果引入正規化和職業化的村干部又可能會對村莊整體發生沖突。

資源下鄉分量充足，賀雪峰指出，隨著資源下鄉，農民越依賴資源就越缺乏動員，村莊邊緣群眾就越可能變成“帶領”節奏的人。這樣一來，村莊治理的公共性消失了，村莊的整體性消失了。一是引進職業管理者對村莊進行治理和村莊會產生一定沖突。二是數字化鄉村治理中存在著信息整合，部門分隔，數字技術和治理沒有相互融合，在使用過程中，有不會用、使用次數少等問題出現。

5 長三角一體化鄉村治理共融共享共建機制探索

實施長三角一體化發展戰略要緊扣一體化和高質量兩個關鍵詞，以一體化的思路和舉措打破壁壘、提高政策協同，讓要素在更大范圍暢通流動，有利于發揮各地區比較優勢，實現更合理分工，凝聚更強大的合力，促進高質量發展。長三角一體化的鄉村治理也是協同治理，基層治理現代化必然是精準治理，精準治理要以因地制宜作為前提。精準是有成本的，一定程度上的模糊是一種治理智慧。長三角一體化的鄉村治理應該也是黨領導下的城鄉基層治理道路，將制度優勢轉化為治理效能，從機制方法建設到創新制度建設。長三角一體化鄉村治理，辯證地看是基于長三角一體化共性，但又保留了各地區鄉村的個性。應當利用好各區域資源要素優勢，走鄉村振興下的共融共享共建的鄉村善治之路。

長三角地區內差異化和動能不足問題，應是各地區沒有找好各區域定位，明確定位，各區域才能發揮效能，使治理更加融合。以長三角地區為空間載體，合理優化上海市功能布局。上海是長三角城市群的引領者，南京與杭州是長江三角洲的南北兩翼，蘇州和寧波是長江三角洲南北兩翼上的重要城市，通過加強城市間的聯系，形成“點線成面”的網絡空間布局，實現長三角區域空間協同發展，進而實現鄉村治理能力現代化。

應堅持以“自治、法治、德治”三治融合治理體系，把治理貫穿到引領鄉村新經濟、新參與、新文化、新服務、新環境五大空間建設中，推進“內容之治”和“程序之治”的制度建設和制度創新，推動治理現代化和鄉村振興戰略有機融合。

長三角數字化與鄉村治理融合，改善數字鄉村治理，簡化服務流程，操作簡單明了。使村民能用、會用、愛用，能從數字化產品里快速獲得信息公開和便民服務。長三角各地區黨建之間融合是重中之重，黨建引領是任何治理成效實現的基礎，不僅長三角一體化發展需要提升黨員能力，鄉村治理也需要提升黨的組織建設能力。長三角區域下應建立毗鄰黨組織、相互融合，通過加深交流，協同合作，共謀發展。

堅持黨的領導，堅持組織和制度共同建設。中央一號文件提出要強化自我管理、自我服務、自我教育、自我監督，健全基層民主制度，完善村規民約，推進村民自治制度化、規范化、程序化；激發村民自治活力，堅持民主自治。鄉村治理的重點應該體現在村莊整體的凝聚力，充分調動村民自治積極性，激發內部動力，依靠自身能力對自身村莊進行治理。村民自治受利益、文化、地域、規模和個人意愿等因素的影響。五大影響因素的功能和作用各不相同，利益相關特別是產權相關是村民自治有效實現的經濟基礎；群眾自愿是村民自治有效實現的主體基礎;地域相近是村民自治有效實現的外部條件;文化相連、規模適度是村民自治有效實現的內在要求。進一步挖掘農村人力資源并成為資源優勢，通過具有威望的鄉賢等人力資源，建立民間非正式協調組織，如鄉賢商會、鄉賢理事會等社會組織，以困難對象幫扶、貧困大學生等特殊資源匱乏為治理對象，以鄉村建設與鄉村振興為主要目標，以同族共親的連結方式，共同參與鄉村治理和建設。其中，村民委員會和“新鄉賢”應充分發揮其積極作用，合作共治。從政府角度看，鄉賢是值得信賴的輔治者，有助于實現政府治理與村民自治良性互動。還應該做好農民教育工作，為其提供科技文化培訓，進一步提升村民的綜合素質，讓村民在參與鄉村共建共治共享的治理體系建設過程中發揮主人翁作用。在走向鄉村善治過程中找到了破題解難的新路徑。

社會組織建設和發展不容忽視，從多元主體參與共治層面來看，“三治合一”的鄉村治理體系建設需要多元社會主體與規范予以支撐，多元規范包含最基本的道德規范和自治章程，同時也包含國家的相關法律、村規民約這些規范共同構成。同時，既要有村民自治的基層自治組織，更要有不斷完善的社會組織治理結構和合作治理機制。在鄉村治理的關鍵一環中，必須是以鄉村振興為主要戰略，經濟提升為目標。匹配農業現代化產業體系、經營體系和服務體系，形成治理有效、充滿活力、和諧有序的新農村。

提升文化認同感和歸屬感，長三角區域的文化構成主要是吳越文化。文化認同程度意味著該區域的經濟風險程度和凝聚力程度，認同水平越高風險越低，交易成本就越低。同時該區域的文化潛能直接影響著人們的創新力，影響著該區域的經濟速度和活力，同時也影響著村莊內凝聚力和治理成效高低。

堅持以農民利益為核心，加強政治引領。提升村民經濟水平，做好制度規范和保障。提高鄉村治理熱情，讓村民感受到“三治融合”和他們生活利益和鄉村發展息息相關。促進產業興旺，有效提高村民和村集體經濟收入，讓村民共享鄉村發展成果，實現安居樂業。鄉村治理要和村莊發展和村民利益相結合，形成以家風文明、傳承優秀文化、以德以法治村、民主自治的善治格局，長三角一體化鄉村治理模式才得以有機循環。